《国际安全与环保拆船公约》影响下的我国拆船环境问 题研究.docx

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《国际安全与环保拆船公约》影响下的我国拆船环境问题研究

摘要

我国是拆船大国，拆船量一直居于世界前列。

我国政府向来高度重视拆船业的规范管理，并积极督促企业增加拆船防污设施的投入，加大对拆船业人员的培训力度，因此我国拆船业的环保和安全工作也走在世界前列。

正值新的《国际安全与环保拆船公约》（下文简称《拆船公约》）通过，为我国拆船业的发展提供了新的机遇和挑战。

《拆船公约》结束了长期以来全球拆船业缺乏强制性标准的时代，第一次将环保理念应用到船舶的整个生命周期，要求船舶从设计、建造、营运到拆解，整个生命周期都要受到该公约的制约。

公约通过后，业界深为关注。

其中，对公约附录1和附录2中有害材料的禁止或限制使用，是该公约的核心。

由于我国的拆船业发展中存在着种种问题，而且主管机关对拆船业的行政监管和行政执法也存在着不少问题，这些都成为制约我国拆船业环保和无害化发展的瓶颈。

为了使拆船业能健康发展下去，成为真正的可持续发展的环保产业。

笔者从《拆船公约》角度出发，首先介绍了公约的基本情况、发展进程、在环保安全方面的要求，以及公约的影响、评价；其次，联系我国拆船业的过去、现状等，分析了拆船业存在的问题以及公约生效对我国拆船模式带来的影响；再次，为了更深入理解公约在环保安全方面的要求，笔者运用了比较分析的方法，比较了《拆船公约》与我国现行法的不同规定，从无害化拆船对船舶的有害材料控制、船舶检验和发证要求，对拆船主体的要求，对行政监管的要求四方面入手，探析了公约生效后可能对主管机关、拆船业、造船业和航运业带来的影响；最后，在深入研究的基础上对促进拆船业可持续发展提出了对策建议，即完善拆船法律体系，完善拆船污染环境的管理体制，加强相关部门的行政执法，鼓励拆船企业绿色拆船，在保护环境的同时，遵循公约要求，可持续地发展拆船业。

关键词：

拆船业，环境污染，拆船公约

ABSTRACT

Theship-breakingcapacityofourcountryisonthefirstclassoftheworld.Asourgovernmentputsgreatimportancetostandardizethemanagementofship-breakingindustryonthesystemlevel,activelyencouragesenterprisestoincreaseinvestmentinship-breakinganti-pollutionfacilities,andincreasethetrainingintensity,Chineseship-breakingindustryofenvironmentalprotectionandsafetyalsowalkinthefrontoftheworld.CoincidedwiththeadoptionofthenewConvention,thatistheInternationalConventionforSafeandEnvironmentallySoundRecyclingofShips,bringsopportunities,aswellaschallengestotheship-breakingindustry.

Unlikepreviousguidelinesandconventions,thenewConventionismandatory.Andforthefirsttime,itrealizestheconceptofenvironmentalprotectionthroughoutaship’sentirelifecycle.TheConventionrequiresashiptoconformwithitsregulationsfromcradletograve.Itarousedgreatinterestacrosstheindustry,asitcoversfromshipdesign,construction,operationtorecycling.Especially,AppendixIandⅡoftheconvention,partofthecoreoftheConvention,provideslistsofhazardousmaterials,whichareprohibitedorrestrictedinstalloruseduringtheaboveperiods.

However,becauseofawidevarietyofproblemsforChineseship-breakingindustryitself,aswellastheissuesintheregulatoryandadministrativelawenforcementofthecompetentauthority,theabovefactorsfinallyconstraintheenvironmentaldevelopmentharmlesslyandprotectively.

Inordertomaketheship-breakingindustrydeveloporderlyandbeatrulysustainableenvironmentalprotectionindustry,theauthoranalyzestheproblemsoftheship-breakingindustryinthecontextofthenewConvention.

Theauthorfirstlyintroducesthebasicsituation,history,environmentalsafetyrequirementsoftheConvention,preliminarilytheimpactassessment.Secondly,understandstheship-breakingindustry’scurrentsituationfromthepast,anticipatesthedevelopmentprospectsundertheimplementoftheConvention.Thirdly,formorein-depthunderstandingoftheConvention,theauthoranalyzesfoursubjects----hazardousmaterialstobecontrolled,shipsurveyandcertification,ship-breakingyardsandtheauthorityparty,astheanalysisoftheobject.Inuseofthemethodsofcomparisonandanalysis,theauthorhopestomakeadistinctionbetweenthelegallawandtheConvention.Finally,theauthorputsforwardsomesuggestionswiththeactualsituationthatlegislatethelawsthroughimprovingthelegalmanagementsystemintheship-breaking,strengthensupervisionandestablishstandardsofmanagementprocedures,improvethemanagementsystemforship-breaking,strengthentheexecutivelawenforcementoftherelevantdepartmentsandencourageship-breakingindustrytoship-breakingharmlessly,andsoon.Maketheship-breakingindustryhaveasustainabledevelopmentwhileadapttotheConvention.

QinYujie（InternationalLaw）

DirectedbyProfessorYinDongnian

KEYWORDS:

ship-breakingindustry,environmentpollution,

theShipRecyclingConvention

目录

引言1

第一章《拆船公约》概述2

第一节公约通过的背景2

一、拆船作业固有的高危、高污染性2

二、金融危机引发航运市场低迷2

三、拆船业亟需国际强制性规范的统一3

第二节发展进程3

第三节公约在环保安全方面的要求5

一、《拆船公约》简介5

二、公约在环保安全方面的要求7

第四节对《拆船公约》的评价9

一、公约的积极意义9

二、公约目前存在的主要问题9

第二章《拆船公约》对我国拆船业的影响12

第一节我国拆船业的发展概况12

一、我国拆船业发展的历史回顾及现状12

二、我国拆船发展中的无害化实践13

三、我国拆船业发展中存在的问题14

第二节公约影响下的我国拆船业发展前景16

一、公约对我国拆船模式的影响16

二、公约影响下，我国拆船业机遇和挑战并存18

第三章无害化拆船对船舶配备的要求20

第一节对船舶的有害材料控制方面的要求20

一、有害材料控制在国内法中的规定20

二、公约对控制有害材料使用的规定20

三、有害材料控制对我国各行业的影响分析22

第二节船舶的检验和发证方面23

一、国内法对拆解船舶检验和发证的要求23

二、公约对拆解船舶检验和发证方面的规定23

三、公约对我国船舶检验提出的要求24

第四章无害化拆船对拆船主体的要求25

第一节有关拆船主体安全和无害化拆船的规定25

一、我国关于拆船主体的规定25

二、公约对拆船主体的规定27

第二节拆船主体承担的法律责任29

一、拆船主体承担的行政责任29

二、拆船主体承担的民事责任31

第五章无害化拆船对行政监管的要求34

第一节防止拆船污染环境的管理体制问题34

一、我国拆船主管机关的种类及主要职责34

二、关于待拆解船舶进口活动的审批35

三、拆船主管机关在管理体制方面存在的问题35

四、公约对管理体制提出新要求36

第二节防止拆船污染环境的行政执法问题37

一、拆船主管机关在行政执法方面存在的问题37

二、公约影响下的行政主管机关的监管38

第六章公约影响下，促进拆船业可持续发展的对策研究40

第一节完善拆船主管部门的行政监管40

一、完善拆船污染环境的管理体制40

二、加强拆船主管部门的行政执法46

第二节鼓励拆船企业“绿色拆船”，建设低排放、轻污染的绿色拆船厂48

第三节提高航运企业的环保意识和责任50

第四节发挥行业协会在防止拆船污染环境方面的作用51

结论53

参考文献53

致谢58

引言

航运业、造船业、拆船业三者循环为一体，在某种程度上，拆船业在满足造船业、航运业发展需要，提高航运安全性的基础上，还可以形成一个以拆解业为龙头、以拆解物资循环利用和深加工为产业链的产业群，成为经济发展新的增长点，对解决就业问题，拉动GDP增长，改善民生，构建和谐社会具有重要作用。

但一直以来，拆船作业被广泛认为是一项不安全、严重危害环境的工业活动。

过去几十年里许多国际组织都提出了他们在解决船舶拆解中存在的安全、健康和环境问题的意见，要求采取严格的限制措施，但由于这些意见或建议是任意性的,缺乏统一的强制性标准，加上各国对拆船业普遍缺乏有效的监控，拆船作业对安全、环境和职业健康存在着严重的潜在威胁。

因此，对拆船业的科学管理已经成为全人类共同关注的问题。

目前，拆船厂很多集中在印巴孟等技术水平低、价格低廉的国家，本来技术相对发达的欧洲因为成本过高也面临转型。

但是随着全球对环境的关注，拆船厂和拆解设施必须符合现代循环经济的要求；如今《拆船公约》已获得通过，全球统一的拆船法律框架得以建立。

公约充分考虑到船舶设计、建造、营运直至最终无害拆解的过程，有利于加强各国对拆船业的有效监控，减少拆船对环境、人员职业健康和安全的危害。

面对金融危机引发的新一轮拆船高潮，公约对全球航运业发展具有更加现实的意义。

近年来，我国拆船业发展迅速，但同时也带来了环境污染问题，公约必然会给我国相关产业带来深刻影响，这要求我们必须以公约为契机，完善相关制度，倡导并实施“绿色拆船”，从人员、设备、工艺、管理等方面都做好全方位的准备，实现船舶从“摇篮到坟墓”的管理，减轻船舶建造、营运、拆解过程中造成的不利影响，推动拆船业的可持续发展。

第一章《拆船公约》概述

拆船指的是，在拆船厂部分或全部地拆解退役船舶，将船舶的有用零部件和材料回收，如船壳、机械、设备和配件等重新加以利用，而对有害或无利用价值的材料加以妥善处理的操作。

因此拆船过程中会有大量的废弃物产生，这些废弃物一旦处置不当，会造成海洋环境污染。

目前国际范围内，对拆船业的安全作业和环境管理提出了更高的要求，这对保护环境，乃至促进造船、航运业可持续发展都具有重要作用。

第一节公约通过的背景

一、拆船作业固有的高危、高污染性

拆船作业过程中蕴含着高危、高污染性，其风险主要来源以下几方面：

1、安全风险——拆船作业多为高空、野外作业，又是露天、水上作业，事故风险较高；同时船体切割作业过程中容易引发火灾、爆炸等事故；

2、作业工人健康风险——工作人员暴露于石棉、水银和铅等重金属及其它有害废料环境中，如果防护不当容易导致慢性职业病；

3、环境污染风险——船上的各种有害废弃物，诸如各种油类、石棉制品、铅、汞和镉等重金属及其化合物等，如果不以安全环保的方式加以拆除或处置，将会造成安全事故，并导致有害污染物泄漏到水体、土壤和大气之中，造成环境污染和对公共健康的威胁，等等。

二、金融危机引发航运市场低迷

金融危机席卷全球，航运企业经营步入严冬，航运市场低迷，运价和租船费下降，船东为了减少成本压力、消减运力、增加现金流，纷纷将部分高龄船舶送去拆解。

据海运咨询机构克拉克松最新发布的报告显示，2009年，全球拆船厂总共购买了1014艘老旧船舶，相当于总运力3150万载重吨的船舶被拆解。

这个数量是2008年的两倍，也创造了历史新高。

拆船市场自去年初开始活跃，今后一段时期拆解的各类船舶数量将继续激增，据克拉克松预计，2010年全球总拆船量将继续攀升，达到5330万吨，其中油轮的拆解量将增长四倍多。

拆船业前所未有的繁荣景象，导致对拆船作业人员安全、健康以及环境问题的关注上升到新的高度。

三、拆船业亟需国际强制性规范的统一

拆船作业中的人员安全、健康与环境问题已经引起了国际社会的广泛关注。

国际上已有的三套拆船导则，即国际海事组织（IMO）、国际劳工组织（ILO）与巴塞尔公约组织（BC）都属于建议而非强制性的,正由于缺乏统一的强制性标准，各国对拆船业普遍缺乏有效的监控，拆船作业对安全、环境和职业健康存在严重的潜在威胁。

正是基于以上考虑，并充分顾及到海运业和相关经济领域的特殊性，IMO着手制定了新的《拆船公约》以规范和解决拆船问题。

第二节发展进程

回望十年曲折路，十年纷争不断，今朝握手成“约”，其背后的故事令人关注。

自1998年挪威代表团在海上环境保护委员会（MEPC）第42次会议上首次提交有关废钢船拆解问题的提案后，拆船业所产生的环境、安全和职业健康等议题也一直被列入MEPC的工作议程。

在MEPC49次会议上，制定形成了国际海事组织（IMO）拆船导则。

2006年挪威又在MEPC第54次会议上，提交了首份《拆船公约》草案，公约制定进入实质性阶段。

经MEPC第55和56次会议对《拆船公约》草案及相关导则进行的反复讨论和修改，初步设定了公约框架及其所应包含的强制性要求。

2008年MEPC第57次会议再次对《拆船公约》进行了完善，对公约及附件文本作了进一步修改。

2008年10月召开的MEPC第58次会议上，逐条审核讨论《拆船公约》草案，并成立了公约起草组，确定了公约最终草案文本，《拆船公约》呼之欲出。

在上文提到，MEPC49次会议上制定了IMO拆船导则，其实拆船作业中的安全、环境无害等问题一直引起了国际社会的普遍关注。

为帮助各有关方统一执行IMO拆船要求，2008年国际标准组织（ISO）还推出了拆船管理体系新标准，即：

ISO30000，新标准对使用和管理安全、合法和环保的拆船设备进行了详细说明。

而其实从2002年至2004年，短短三年时间内，IMO、ILO与BC从各自角度对拆船问题给予了充分的重视，并先后从不同角度制定相关的导则共3部，具体如下：

（1）2002年12月13日，BC第6次大会以第VI／24号决议通过了《船舶整体及部分拆解的环境无害化管理技术导则》；

（2）2003年12月5日，IMO第23次大会以A．962（23）号决议通过了《IMO拆船导则》；

（3）2004年3月，ILO第289次会议通过了《拆船业中的安全与健康：

亚洲国家及土耳其拆船导则》。

上述三套导则侧重点各不同，BC拆船导则倾向于对拆船厂的要求及船舶拆解作业中的环境无害化管理（ESM）；ILO拆船导则则偏向于对拆船作业的职业安全及工人劳动条件、职业健康的管理（OSH）；而IMO导则旨在对船舶的各个阶段进行管理，从船舶设计建造到营运再到船舶拆解，将它们作为一个整体来规范，以促进拆船作业中的安全健康防护与环境保护。

但是，以上三套导则都属于建议而非强制性的，缺乏法律约束力，因此实施情况并不理想。

由于拆船企业主要分布在发展中国家，拆解设备较为落后，而且拆解技术不规范，很多还是采用的传统的冲滩式拆解，再加上法律制度不完善，与导则的要求还有一定差距，实施导则将不可避免地造成拆船成本增加，继而削弱拆船厂在国际市场上与其他未实施导则的低标准拆船厂之间的竞争力，这就在客观上大大影响了拆船企业实施导则的积极性。

因此，IMO决定要为船舶拆解建立一套从“摇篮”到“坟墓”都应遵守的对环境无害的强制性标准，以全面根本解决拆船作业中存在的安全与环保问题。

终于，2009年5月11至15日在中国香港召开的IMO拆船外交大会上，审议通过了《拆船公约》。

我国交通运输部海事局刘福生副局长和拆船协会谢德华常务副会长兼秘书长出席会议，并与其他58个成员国的代表一起，见证了这一公约诞生的历史性时刻。

继《拆船公约》通过之后，2009年7月召开的IMOMEPC59次会议上，海上环境保护委员会集中完成了《有害材料清单导则》的审议和修改，并获通过。

而与之同受关注的《拆船设施导则》等其他6项导则还有待在后续会议中继续审议。

第三节公约在环保安全方面的要求

一、《拆船公约》简介

《拆船公约》共由21项条款、一个附则——《安全与环保拆船规则》以及6个附件组成。

公约部分对拆船的管理、对船舶的检验与发证、对拆船设施的批准到信息交换、船舶检查、对违反事件的侦查、技术支持和合作等都做出了规定。

从公约总体看，其主要内容分为四大块：

从船舶的设计建造到运营，再到拆解均不能对环境产生损害；拆船设施必须以安全和环保的方式拆船；建立合理的拆船执行机制；船舶必备两份新证书——《国际有害材料清单证书》（以下简称《有害材料清单证书》）和《国际船舶适合拆解证书》（以下简称《适合拆解证书》）。

公约的附录1和附录2都是控制使用有害材料的内容。

附录1是受公约禁止的有害材料列表，凡列入该附录的有害材料将被禁止或限制使用；附录2为需要列入有害材料清单的物质列表，凡列入该表的物质若在船上安装和使用，必须按要求在《有害材料清单证书》的附录中予以记录。

笔者认为，在现阶段，公约对于船舶有害材料的限制不会对船舶结构和设备造成太大的影响。

但从长远看，有害材料清单可能被修订，有进一步扩大的可能，因此，该公约为控制船上有害材料的使用提供了一个立法平台。

概括说来，公约涉及到船舶的设计、建造、营运以及拆解的过程，并且对船上有害材料的使用、船舶拆解设备的要求、船舶拆解过程的控制、拆解工人的安全与培训，以及应急反应措施等方面都做出了详细规定。

公约附则在船舶生命过程实施的分析图如下（图1）

图1：

设计和建造

营运

拆解

禁止或限制有害材料的使用

不能选用公约禁用的有害材料，并提供书面声明

公约生效后，公约禁止的有害材料不能在船上安装和使用

有害材料清单

若使用了公约限制的有害材料，则制定有害材料清单第Ⅰ部分

制定有害材料清单第Ⅰ部分

拆解准备

拆解前：

1、船舶应补充清单第Ⅱ和第Ⅲ部分内容，制定完整的有害材料清单

2、船舶协助拆船厂制定拆船计划

3、进行必要的预清除

检验和发证

初次检验：

核准有害材料清单第Ⅰ部分符合公约要求，签发《有害材料清单证书》

换证检验：

检查清单第Ⅰ部分；

附加检验：

依船东申请，确认船舶结构、设备等经重大修理或更换后，清单第Ⅰ部分的内容做出了修改

最终检验：

船旗国主管机关核准有害材料清单三部分内容均符合要求，经检验合格，签发《适合拆解证书》；拆船计划已获拆船主管机关批准。

二、公约在环保安全方面的要求

（一）关于船舶的定义

悬挂某一缔约国国旗的500总吨以上（包括500总吨）的商业性船舶（包括海上操作平台，但将内河船排除在外），但不适用于军舰、海军辅助船舶或其他国有或暂时为政府所用的非商业性船舶。

公约对上述缔约国船舶提出了环保安全方面的要求，即在运营期间必须随船携带有效的“有害材料清单”。

船舶具体吨位设在500总吨是为了能与《船舶安全结构证书》的检验发证相衔接。

另外，公约规定了豁免对象，即公约不适用于任何军舰、海军辅助船或其他国有或国营并暂时只用于政府非商业性服务的船舶。

但是，军舰退役后就丧失了“主权豁免”，可能适用公约。

此外，公约也不适用于自始至终从事国内营运，并最终在国内拆解的船舶，但是公约要求各缔约国应尽可能合理地保证上述船舶满足本公约的规定。

（二）关于公约适用范围

一国一旦签署公约成为缔约国，该国在公约适用范围内的船舶就只能在本国和其它缔约国授权的拆船厂进行拆解。

关于非缔约国船舶拆解的问题，非缔约国船舶拆解并不是完全游离于公约之外。

根据IMO港口国监督机制的一贯做法，对非缔约国船舶仍需坚持“不予优惠待遇”原则，此项原则其实已在公约第三条得到确认。

所谓“不予优惠待遇”是指公约缔约国当局在实施港口国监督时，对于非公约缔约国的船舶和低于公约尺度的船舶，不能按照低于公约的标准进行拆解。

因此，如果非缔约国船舶选择了在缔约国的船厂拆解，拆解标准并不能低于公约要求。

（三）船舶拆解情况透明

这要求每个缔约国向IMO上报每年其管辖范围内经授权的拆船厂名单，被