网约车行政执法的困境及其完善.docx

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网约车行政执法的困境及其完善

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Keywords:

onlinecars;Administrativelawenforcement;Governmentregulatio

前言

伴随着互联网经济的迅猛发展,网约车自诞生以来便借助互联网的翅膀迅速扩张,吸引海量用户,各大网约车平台企业亦如雨后春笋般不断涌现。

网约车行业涉及市场秩序、安全运营、传统出租车行业利益、社会稳定等多重因素,目前我国各级行政监管部门对网约车的态度尚未达成一致,治理方式也各有特色。

在利益多元化的社会背景下,现行立法没有达成一致,行政执法必然面临着多重困境,司法适用必然混乱,容易引发人们的质疑和不满。

根据现有资料,山东省内不同市行政执法部门对网约车的态度各异,执法的手段也相差甚大。

因此,立足山东省各市网约车行政执法实际,总结执法中的问题并提出统一山东省内网约车行政执法的完善建议,这样的实证研究非常有必要,也具有一定的社会意义。

本文围绕网约车行政执法的现状,所面临的困境以及解决困境的办法展开研究,尤其以山东省为例。

本文有利于引起社会对网约车立法的关注度,同时为相关立法活动提供相对科学的建议。

大数据的建立以及共享经济的发展决定了网约车行业是不可能止步不前的,所以对网约车行政执法的研究是十分必要的,是时代的要求。

一:

网约车行业的现状

随着社会经济的日益繁荣发展,人民群众拥有私家车的数量不断增多,由此增加了交通运输压力,导致交通堵塞。

网约车行业应运而生。

过研究整理，互联网的普及程度越来越高，这也为在线汽车打车行业的发展提供了坚实的基础。

2019年中旬,中国的网约车用户规模高达3亿以上,与往年相比，数量有了大幅度的提升;与此同时，类似于滴滴快车一类的网约快车用户也高达上亿，与2018年相比也有了大幅度的提升。

从网约车的使用人群看，使用人群多为青年或中年，这一特征十分明显。

从网约车发展的地域上看，网约车已出现在我国大大小小数十个省份超过四成地区网约车行业都有了良好的发展。

其中华东部地区网约车数量最为庞大，网约车行业也发展的最好，华中，西部地区网约车行业的发展略为逊色，华北地区网约车行业的发展最为缓慢。

从政府对网约车的监管上看，网上打车行业的合规性已初见成效。

在线打车的规范运作为在线打车产业的发展奠定了坚实的基础。

车主想要进入网约车行业需要经过申请以及审核，最终获得操作证，驾驶证以及运输证，方可以合法身份进入网约车市场。

随着网约车市场逐渐膨胀，各地纷纷出台有关网约车准入的具体细则及意见。

到2019年底为止，交通运输部分为查验合格的车主颁发了55万本运输许可证和69万本许可证。

以山东省为例，全省有46个在线汽车打车平台公司，合规在线汽车打车公司数量达到35,000家，驾驶员人数超过60,000。

为了有效管理网约车行业以及促使网约车行业竞争环境的公平，网约车行业合规化是十分必要的。

网约车行业涉及市场秩序、安全运营、传统出租车行业利益、社会稳定等多重因素,目前我国各级行政监管部门对网约车的态度尚未达成一致,治理方式也各有特色。

在利益多元化的社会背景下,现行立法没有达成一致,行政执法必然面临着多重困境,司法适用必然混乱,容易引发人们的质疑和不满。

根据现有资料,山东省内不同市行政执法部门对网约车的态度各异,执法的手段也相差甚大。

因此,立足山东省各市网约车行政执法实际,总结执法中的问题并提出统一山东省内网约车行政执法的完善建议,这样的实证研究非常有必要,也具有一定的社会意义。

二:

网约车的法律规制现状

（一）从立法方面看

随着网约车的发展规模日益庞大,网约车行业存在的问题不仅影响到出租车行业的发展,更制约了网约车行业的自身发展。

为此,中央和地方政府在网上汽车叫车立法方面都做出了巨大的努力。

2016年发布的《暂行办法》和《关于深化改革,促进出租车行业健康发展的指导意见》不仅仅承认在线租车的法律地位。

这两个文件的出台,使得中国成为世界上第一个以法律形式承认网约车合法性的国家。

但以行政经营许可的方式制约网约车的市场准入,作为部门条例的《暂行办法》的法律效力存在缺陷，法律地位低于全国人民代表大会及其常务委员会的立法。

随着网约车行业的发展,各地政府纷纷响应中央的号召,根据本地网约车行业发展的现实情况,出台了地方网约车实施细则。

但是,地方网约车实施细则并不属于真正意义上的的网约车地方立法。

以山东省为例,必要时政府可以实行不符合《价格法》有关规定的指导价,网约车管理细则以行政许可方式落地，这与《行政许可法》的原则背道而驰。

（二）从执法方面看

网约车行业团体的日益增大,管理的难度也在不断攀升。

可悲的是，女孩在滴滴顺丰被谋杀了三个多月后，在线汽车的安全性问题成为人们关注的焦点。

此后,社会各群体对网约车安全性的关注度达到了史无前例的高度。

至此,网约车行业迎来了史上最严整改,各相关部门联合针对网约车的安全问题以及市场准入问题发布整改通知,要求各大网约车服务平台加大安全检查,规范市场准入规则,以减少乃至杜绝非法营运行为。

以山东省为例，2019年德州市执法人员联合其他相关部门对影响城市道路交通安全的非法营运车辆进行摸排，净化了在线叫车行业。

自2月以来，该分队依法查处了18辆“黑出租车”和非法网上乘车等违章车辆，威慑了旅客运输市场的违法行为。

可见,网约车在执法方面,法律救济上存在较大的漏洞。

以山东省为例,山东临沂非法网约车暴力抗法,顶行执法人员百余米等事故频发,令人触目惊心。

与此同时,即使网约车合法性得到确认,钓鱼执法的现象仍层出不穷。

我们也许很难想象,身为执法人员,却经不起执法经济利益的诱惑,而进行"钓鱼执法"。

并且在利益的驱使下，“捕鱼执法”现象有变得普遍的趋势。

就网上乘车的行政执法而言，所谓的“妇女协会调查员”于2008年3月将上海市奉贤区的一名“黑车”驾驶员带入了“执法伏击区”。

刀刺伤了“女协会调查员”。

除此之外,执法人员伪装成乘客,将目的地引到执法地点附近,没有取得经营许可,从事非法营运活动的网约车车主自动"走进了"执法人员的"圈套"。

由此可见,网约车行政执法的现状不容乐观。

（三）从司法方面看

近年来，作为一种新事物，在线汽车已成为人们日常旅行不可或缺的重要载体，也为城市交通的转型带来了新的机遇。

同时,随着网络上的打车交通事故的发生,公众将视线转移到了乘客的人身安全上，于此同时，一个新的问题也随之产生，那就是乘客在乘坐网约车期间，受到人身安全伤害，该如何赔偿？

赔偿主体是哪几方？

赔偿范围又该如何？

由此，网约车,平台,乘客三方主体之间的矛盾不断加深。

举一个实际的案例，事件发生在2020年,山东省济南市四名大学生乘坐网约车,不幸的是他们乘坐的网约车在路上发生了车祸,他们因此受了伤。

事故责任互相推诿,至今未得到妥善解决。

妇女权益保护应该去哪儿?

根据《合同法》第122条，当乘客遭受人身伤害时，他可以选择违约和侵权之一。

损害赔偿是违约方应依法承担的损害赔偿责任，其目的是弥补受害者的损失，而不是惩罚性的。

侵权行为损害赔偿是一种民事赔偿责任方法,应依法采取付款或实物支付的方式。

如果选择违约是方式，即使发生车祸不是网约车车主的意思表示，则网约车车主就可以不承担责任，此时的责任则需网约车服务平台来承担。

违反合同及其经济实力的问题除了由保险公司支付的赔偿金之外,乘客还可以更轻松地快速实现维权。

但是，乘客如果选择以违约的方式获得赔偿，其赔偿主体受到限制，赔偿的金额当然地受到限制，如精神损害赔偿就排除在外。

如果网约车乘客选择以侵权的方式索取赔偿，赔偿主体相对于违约方式较多，赔偿金额也相对较大。

但是，选择侵权方式获取赔偿，不能达到快速实现维权的目的。

一旦侵权人没有偿还能力，乘客就无法得到全额赔偿。

网络代驾平台就是一个例外，平台只需要承担侵权责任，赔偿范围受到限制，恐怕很难全面、快速地实现人权救济。

三:

政府监管现状

2017年7月,交通运输部等七部委局协同公布《互联网预定汽车出租运营管理与服务暂行规定》,对网络约车管理方法开展法治化管理方法。

这使我国变成全世界第一位从國家方面认可网络约车合法的國家。

《暂行规定》共有7章四十条,包含附则、网约车软件企业、网络约车车子和司机、网络约车运营个人行为、监督管理、法律依据及其附录等7层面內容。

依据《暂行规定》的受权,全国性有三百好几个大城市颁布了有关网络约车管理方法的实施办法。

《暂行规定》和地区颁布的"实施办法",对提升网络约车的管控,促进城镇居民交通出行的多样化,具有了必须的积极主动功效。

以淄博市的政府监管现状来看，2019年年底，淄博市张店区执法人员对数十个网约车在线服务平台公司进行突击检查，检查工作于当月底完成。

据悉，当地执法人员对63部在线出租车预订进行了年度检查，检查工作在月底完成。

执法人员审查了2018年进入网约车行业的车辆，审查内容繁杂，包括车辆的性能，驾驶员的资格审核以及乘客的安全保障措施（如GPS定位系统）。

交通局以此对网约车进行监管，为乘客的安全保驾护航。

但从具体看,不论是现行政策要求,還是稽查方面,网络约车的管控确实存有着许多不尽人意之处。

（一）管控总体目标不确立

《暂行规定》第一个对网络约车管控的总体目标开展了确立,即"尽快考虑广大群众多元化交通出行要求,推动汽车出租制造行业和互联网技术融合发展,标准互联网预定汽车出租运营服务项目个人行为,确保经营安全性和旅客合法权利。

"从这一总体目标看来,将确保经营安全性放进了第4位,而并沒有将安全性做为管控的终极目标。

从实际条款看来,《暂行规定》还更进一步要求了"网络约车行车里程数做到60万公里时强制报废",规定驾驶员要"无暴力犯罪纪录"。

针对网络约车安全性层面尤为重要的事中过后管控等难题,在《暂行规定》中并沒有涉及到过多。

而在具体实行中,许多地区人为因素要求了"户口、购买价钱、排气量和轮距"等准入条件门坎,这种标准与安全性不相干。

反过来,过高的门坎,造成了不合规管理网络约车的存有,这反倒造成了大量的安全风险。

为此，各相关部门开展专项打击活动。

2018年，开展的以治理网约车为重点的专项治理活动，遏制非法营运嚣张气焰。

（二）管控方式简单

从全国各地颁布的现行政策看来,在管控方式层面,忽视对市场的需求的调查,仅仅设定不符市场的需求的准入条件门坎,开展单纯性的市场准入制度式管控。

从全国各地的实施办法看,基础是对比传统式的士的规范设定门坎,开展准入条件限定。

从实际的稽查方式看,主要是看网络约车或驾驶员是不是做到国家产业政策,开展突袭式查验。

实际处罚措施也以扣车处罚为主。

在山东省济南市，《网约车管理细则》要求，网约车车主必须满足平台、车辆、人员“三证齐全”的接单要求。

此外，加大了对人口稠密地区非法营运车辆的检查力度，对非法营运司机将根据违法情况和次数处以50元至3万元的罚款。

随着管理更加严格、处罚更加严厉，不少打过“擦边球”或不具备经营资格的网约车主相继退出网约车行业。

这在客观上使网上叫车的数量大大减少，也增加了打车的难度。

虽然监管的目的是维护市场秩序，保障乘客的安全，但出租车难乘、价格上涨和订单收缴增加了乘客的成本，引起了部分市民的不满。

新兴的网络租车经济形式不能简单地用出租车逻辑来管理，照搬出租车管理条例。

（三）管控方式不适合互联网技术

《暂行规定》明确提出网络约车是互联网网络约车,应归属于的士,但又不适合《大城市汽车出租管理条例》。

以便处理网络约车的的士特性难题,《暂行规定》具有线上与线下服务能力。

政府对网约车的监管无法实行实时在线监管在当代经济发展的条件下，政府部门很难探索出一条合适的线上监管体系。

在线服务平台与政府监管的纽带少，这就使得两者很难做到协调发展。

（四）监管权限和责任不明确

在线汽车叫车的安全性是全面的,涉及多个部门,例如运输部门,公安部门和质量监督部门。

虽说多一个部门监管，会使得网约车行业更加规范，但如果职责不清，会导致无人担责，互相推诿责任的现象出现。

因此，明确监管责任是以最低的监管成本实现理想监管效果的关键。

当前的环境之下，公安部门只有在接到乘客报警时，才会进行立案审查。

这对于乘客的人身安全问题，显然属于事后救济，没有达到对网约车进行监管的目的。

这不仅仅是山东网约车的存在的问题，而是全国网约车行业存在的问题。

四:

网约车行政执法所面临的困境

网约车行业因其自身的运营模式无法得到有效监管,使得存在网约车乘客人身安全存在一定风险,网约车乘客个人身份信息泄露,发生交通事故责任认定困难,整改不彻底等问题。

举一个具体的例子，事情发生在2018年山东省德州市。

张某为自己的家用小型汽车投保了交强险。

张某在驾驶车辆的过程中，发生了交通事故，导致车内乘客因事故受到人身伤害。

张某按合理程序向保险公司申请赔偿，保险公司拒绝了张某的申请，理由是张某将家庭使用性质的汽车从事网约车运营业务。

因此，保险公司对意外商业保险部分不予赔偿。

（一）信息不真实,不对称,使平台得不到有效的监管

首先,数据的真实性难以得到有效的保障。

2018年8月24日乐清女孩案件为例,执法机关在案件的调查与侦破的过程中才发现涉案车辆的使用者和所有车的身份信息不相符合。

最近,全国乘车租赁互动信息平台于7月组织了有关在线乘车平台公司的数据传输统计。

统计数据显示,7月份共收到1.07亿份订单,涉及全国31个省（自治区和直辖市）的162个地级以上城市。

据不完全了解，交通部门将不定期对骑乘平台公司的数据传输质量进行在线评估，以此来敦促在线平台公司按照有关规定传输运营数据信息，使得传输数据保持完整性，规范性、及时性和真实性。

对数据传输质量差的企业进行访谈，评价结果将作为乘用车平台服务质量和信誉评价的重要指标。

可见,不论是网约车平台服务公司还是执法部门对于传输数据的真实性越来越关注。

（二）监管力度不足

虽然近年来，政府对网约车的关注度越来越高，其监管力度也在逐年加大。

以山东省济南市为例，2018年9月份，市城乡交通委联合下辖执法部门联合举办了“十大出租车文明行动”，市城乡交通委会同市公安局在济南网约车行业开展了“清理一批、曝光一批、通报一批、培训一批”行动，清理不合格网络车3.1万辆。

据市城乡交通委有关负责人介绍，经过以上两次行动，使得网约车行业得到了有效的清理和净化。

在此期间，联合执法人员共查处各类违法车辆313辆，其中非法网络代驾车辆281余辆，向非法网络代驾平台公司发放两批165张罚单并落实到位，极大震慑了违法经营者。

此外，联合执法人员还组织对济南遥墙国际机场，济南火车站和济南西站等城市窗口地区的网约车进行了检查和监督。

执法部门一共查处189辆不符合规定的车辆，30辆未按规定办理登记经营手续的运营车辆，规范了机场，车站的网约车秩序。

但是整体上看，近年出现的多次网约车乘客伤亡事故,不仅反映出网约车平台服务公司对网约车司机的准入考核制度不够严格,漠视网约车乘客的生命财产安全。

更反映出了执法机关对诸如此类事件的监管并没有落实到实处。

其一,执法机关没有规定具体的惩罚措施,只要求网约车服务平台对违反规定的司机有所处罚。

其二,监管执行力低下,不论是对网约车服务平台而言还是司机而言。

其三,改进措施不够完善,执法机关只"监"不"管"。

（三）监管措施单一,效力低下

行政执法机关对违法违规行为,监管机构主要以约谈和罚款为主要手段。

执法机关寄希望于汽车服务网络平台本身。

执法机关没有更加严厉,具体的监管措施,而且对于网约车服务平台整改后的监管不足,导致整改不到位。

五:

如何走出所面临的困境?

（一）建设法治政府

建设法治政府是时代的要求,也是历年全国人民代表大会所讨论的议题经济基础决定上层政治。

中国不断发展的经济对建立法治政府提出了越来越高的要求。

法治政府的建设对我国网上打车行政执法提出了新要求。

。

首先,监管模式的更新与选择,或许是个不错的选择。

基于市场特性,更新行政执法理念,选择符合时代要求的监管模式。

运用科学信息技术使得监管模式更加多样化,精准化。

加强网约车服务平台的有效监管,构建多方主体对网约车的监管机制。

（二）促进网约车行业的有效立法

法律的地位，作用以及本质都要求网约车行业进行有效的立法，以此来保障网约车行业的健康发展。

现有的《暂行办法》属于部门规章,存在不少合法性缺陷。

而网约车的立法工作应从制定部门规章转向制定更高位阶,法律效力更强的法规立法。

在2016年7月28日颁布同年11月1日施行的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》出台前,私家车主通过网约车平台注册成为车主从事网约车运营的行为,经常被运政处罚,全国都有,大家有听过报道,有的车主被处以高额的罚款,有的直接就扣车了。

《暂行办法》颁布后，对网上叫车给予了合法身份。

网上租车平台被定义为一个在线出租车预订运营商，只要是私家车主按照网约车平台的要求注册成为网约车司机以后,就不会再被处以行政处罚。

显然,《暂行办法》是以部门规章扮演了法规立法的角色,但是显然网约车行业的法律规制仅靠部门规章与地方细则是远远不够的。

网上叫车的立法级别至少提高到立法级别。

这是《立法法》《行政许可法》等法律法规所要求的,更是由网约车行业的发展实际所决定的。

（三）司法规制的介入

网约车的出现,对传统的旧出租车服务市场提供了一个竞争的挑战。

国民经济从共享的角度发布文件，以确保网上叫车合法。

不过，当网络租车细则出台后，我们希望出租车市场不会通过非常严格的标准和手段受到竞争。

所以传统出租车行业的改革,以满足我们的客户需求,促进经济发展的共享,它是有害的。

我们认为，目前网上叫车的细则带来了很多问题，不仅细则的制定偏离了当地经济的发展水平，而且导致了运力的下降和减少。

诉讼是国家规制最严厉,也是最后的方式,也是维护广大人民群众最有效的手段。

网约车交通责任事故案的判决结果对网约车行业的发展会产生重要的影响。

所以,对于网约车行业来说司法规制的介入是必不可缺的。

现在，按照我们国家的基本国情，在最高人民法院的指导案件对于网约车行业的司法实践的指引性优良。

因此，引发了社会市场经济转型的新纠纷的复杂性，突发性和多变性突出，平衡时间，解决纠纷的理性程度，更需要灵活和实时的元素，在最高人民法院的指导关于汽车业的情况下，以填补网孔，促进汽车行业网络的健康发展。

随着共享经济的发展,网约车主体数量的增多,未来发生的网约车交通事故责任案件数量也会达到一个新的高度。

对网约车指导案件的借鉴,有助于提高解决网约车案件的效率,节约司法资源,提高诉讼效率,充分发挥法律规范的功能。

六:

国外经验总结

目前，国内外对网约车行业的认识以及对网约车合法地位的确认还没有形成共识。

我们国家对网约车的发展态度既不是消极，也不算积极。

我们国家采取因地制宜，因时制宜的原则，去设计符合本国需要的网约车准入体系以及监管体系。

规范网约车的发展，减少繁杂的行政许可手续，减少行政资源的浪费，合理配置资源。

“暂行办法”是有关汽车法规的世界上第一个国家级监管法规。

（一）美国

美国最早出现当代网约车前身“大黄”是在纽约市。

经过了一个世纪的沉浮，新生代网约车Uber横空出世，“大黄”毫无疑问的退出了美国历史的舞台。

数据显示,纽约出租车牌照价格从100万年的2014年的夏天,缩小到690000美元在2015年的夏天。

超级确实取消了一些出租车服务的角色——尽管总线的总量增加了,但乘坐出租车数量减少。

部分出租车司机对新生网约车持不满态度，认为网约车“抢”了他们的生意。

但事实上是时代在发展，必然将淘汰一些跟不上时代发展的旧事物。

所有的行业都是优胜劣汰。

与此同时，网约车行业的产生与发展，也让人们看见了网约车市场的庞大。

前纽约市交通主管布鲁斯（Bruce夏勒）说,创新-监督-过度监管创新周期的逃跑。

（二）英国

英国高等法院裁定，出租车依靠智能手机的软件不是出租车计价器。

在英国高等法院，英国要求提供智能手机出租车计划（私人雇佣车辆（伦敦）法案1998）第十一条禁令,禁止黑人比汽车租赁,车辆运行其他使用出租车计（黑帽）。

英国高等法院最终决定对汽车租赁公司的网络软件出租车并没有违反法律。

这个决定的