基层群众自治制度的发展.docx

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基层群众自治制度的发展

基层群众自治制度的发展

毛概期中作业

基

层

民

主

自

治

制

度

专业：

戏剧影视文学

班级：

1204

姓名：

白娟

学号：

2012044147

基层群众自治制度的发展

——从提出到现今的发展概况

基层群众自治制度是中国的一项基本政治制度。

它是基层自治和民主管理制度，是社会主义民主广泛而深刻的实践。

目前中国已经建立了一农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。

广大人民在城乡基层群众性自治组织中，依法直接行使民主权利，实行民主自治，已经成为当代中国最直接、最广泛的民主实践。

扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，是社会主义民主最广泛的实践，是社会主义民主政治建设的基础性工作。

一、基层群众自治制度概况

基层群众自治制度的主要内容和基本要求就是使基层群众实行四大民主、四个自我和享有四项权利。

四大民主就是依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

四个自我就是依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

四项权利就是保障基层群众对一切基层事务享有充分的知情权、表达权、参与权、监督权。

基层群众应该积极参与自治、学习自治、善于自治，不断提高自治能力，实现政府依法行政与基层群众依法自治的有效衔接和良性互动。

基层群众自治的实践主体是基层人民群众，基层人民群众的关心、支持、参与决定着基层群众自治的成效。

因此，要把解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为出发点和落脚点，紧密围绕关系人民群众切身利益尤其是难点热点问题，首先实行群众自治，通过发扬民主，集思广益，共同管理，妥善处理各种利益关系，积极化解各种矛盾，使基层群众自治，在促进基层经济社会发展，促进人民生活改善、促进社会和谐中发挥重要作用。

二、我国农村基层群众自治制度的历史发展

　我国的基层群众自治制度，是在新中国成立后的民主实践中逐步形成的，并首先发育于城市。

　　城市居民委员会这一重要的群众性自治组织在中华人民共和国成立之初就在一些大城市中产生了。

建国之初，新生的人民民主专政政权面临着十分艰巨的任务。

一方面，要肃清一切敌视人民民主专政政权的反动势力的破坏活动；另一方面，要充分调动人民群众参政议政的积极性。

要实现上述目标，建立有效的基层政权组织形式就显得极其重要。

城市居民委员会在这种情况下应运而生。

　　1949年底到1950年初，在一些城市中出现了由群众自己组织起来的防护队、防盗队和居民组等名称不一的群众性自治组织。

1950年3月，天津市根据居民居住状况建立了居民委员会。

同时期，在湖北省武汉市的部分街道也开始建立了居民代表委员会和居民小组。

但是，此时居民委员会的特点是，各地的规模不太一样，职能也不统一，有的居民委员会的领导整日陷入繁忙的工作事务之中，有的居民委员会的组成人员则利用手中的权力大搞乱筹款、乱募捐活动等。

为了克服此类不正常的现象，1953年6月8日，彭真同志给毛泽东等中央领导同志专门写了一个报告，即《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》。

报告指出，城市街道居民委员会这一组织是需要建立的。

它的性质应当是群众性自治组织，而不是基层政权组织。

它的主要任务应当是把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿的原则下，办理有关居民的公共福利事务，宣传政府的政策和法令，发动居民响应政府的号召，向基层政权反映居民的意见。

居民委员会应当由居民小组通过选举产生，在城市基层政权或者派出机关的统一领导下进行工作。

但它在组织上并不是基层政权的下属机关，因此，不应交付太多的事情让它办。

　　毛泽东及其他中央领导同志同意了这个报告。

此后，各城市都陆续建立了居民委员会组织，名称也逐渐趋向统一，其性质都属于基层群众性自治组织。

　　1954年12月召开的第一届全国人大常委会第四次会议制定并颁布了《城市居民委员会组织条例》，第一次用法律的形式肯定了居民委员会的性质、地位和作用。

这个条例的贯彻和实施，有力地推动了城市居民委员会组织的建设和发展。

到1956年底，城市居民委员会不但在全国各个城市普遍建立起来，而且得到了进一步巩固和发展。

　　众所周知的原因，1958年以后，城市居民委员会的发展遭受了挫折。

　　党的十一届三中全会以后，我国城市居民委员会的组织建设得到了全面的恢复和发展。

1980年1月，全国人大常委会重新公布了《城市居民委员会组织条例》。

　　1982年，现行宪法在总结我国居民委员会实行群众自治经验的基础上，首次以根本法的形式明确规定了居民委员会的性质、任务和作用。

根据现行宪法的规定，全国各地对城市居民委员会的组织进行了整顿，并建立了符合现行宪法规定的体现城市居民自我管理、自我教育和自我服务精神的城市居民委员会，健全了城市居民委员会的组织机构和各项规章制度。

　　为了充分保障城市居民的自治和各项民主权利，在经过多年调查研究和总结《居民委员会组织条例》实施经验和教训的基础上，1989年12月26日，全国人大常委会第十一次会议通过了城市居民委员会组织法。

这标志着我国城市居民委员会的组织建设进入了一个新的全面发展的时期。

截至2006年底，全国共有居委会80717个，居民小组123.5万个。

　　同城市居民委员会相比，村民委员会出现得比较晚。

　　那是党的十一届三中全会后，在实行联产承包责任制的过程中，广西壮族自治区罗城县和宜山县的一些村，自发地把农民组织起来，创立了村民委员会这一组织形式。

起初这一组织形式并不叫村民委员会，有的叫“村治安领导小组”，有的叫“村管会”。

从1981年春天起，开始改称村民委员会。

村民委员会的建立，使农村日常生活中的一些问题迅速地得到了解决。

　　广西的这一做法在当时引起了很大反响，全国许多地方都仿效广西的做法，纷纷建立起村民委员会组织。

这一时期的村民委员会组织名称不统一、机构不健全、任务比较单一、村规民约不完善。

最大的缺憾就是村民委员会的民主色彩还不太浓。

　　1982年，全国人大常委会在起草宪法修改草案时，总结和吸收了城市居民委员会的经验和广大农民群众创造的新鲜经验，把村民委员会和居民委员会一起写进了宪法，并对村民委员会的性质、任务和组织原则都作了具体规定，这是我国制宪史上的一个创举。

　　现行宪法颁布以后，全国普遍开展了由生产大队改建村民委员会的活动。

绝大多数地方以原人民公社为单位成立了乡政府，以生产大队为基础建立了村民委员会，以生产队为基础建立了村民小组。

在普遍建立村民委员会的基础上，北京、内蒙古、天津、新疆、河北、西藏等地根据本地实际制定了《村民委员会组织简则》。

　　1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了村民委员会组织法（试行）。

　　1998年11月4日，九届全国人大常委会五次会议通过村民委员会组织法。

此后，我国农村基层群众自治组织呈现出强大的生命力，在实践中不断发展壮大。

截至2006年底，全国共有村委会62.4万个，村民小组453.3万个。

经过十几年的实施，村民委员会组织法的修改被提到议事日程，2009年12月22日，村民委员会组织法修订草案提交十一届全国人大常委会第十二次会议审议，至此，我国农村基层群众自治制度走向成熟。

村民自治制度在我国农村的建立与发展，促进了农村基层民主政治建设，推动了农村经济、文化、社会的发展。

三、基层群众自治制度存在的问题

众所周知，我国农村基层群众自治制度在发展社会主义民主政治，充分调动广大农民群众积极性、主动性和创造性，推动农村经济发展，促进社会和谐等方面发挥了重要作用，但是，也还有很多不容忽视的问题。

（一）村民自治制度立法不完善。

一是宪法对村民自治制度的规定不完善。

我国《宪法》第111条对村民自治作了间接性规定,即通过对村民委员会的设立、性质及组成人员进行规定，为村民自治的立法与实践提供了根本大法的保障。

但仍存在不少问题，从条文所处的位置来看，村民自治条文与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的条文放在宪法的同一章节之中，容易使人产生错觉认为村民委员会是我国的一级基层政权，享有国家的行政管理权，实际上村民委员会属于基层群众自治组织，不是基层政府机关。

二是法律关于村民自治制度的立法不完善。

我国法律体系中，只有《村民委员会组织法》集中地规定了村民自治制度内容，其它法律基本没有涉及，近年来,随着我国农村经济的发展，越来越不适应村民自治需要，对违反《村民委员会组织法》规定的，我国刑法、行政处罚法、治安管理处罚法规定较少，使得村民自治中违法的行为得不到及时的惩治，极大地阻碍了村民自治。

（二）村民委员会与乡（镇）人民政府、村党支部之间的关系还未理顺。

一是村民委员会与乡（镇）人民政府之间的关系不顺。

根据《村民委员会组织法》第二条、第四条的规定，村民委员会不属于国家的行政机关，是群众性自治组织，和乡（镇）人民政府之间不存在上下级的隶属关系。

村民委员会是由村民选举产生，直接对村民负责，而不是对乡（镇）人民政府负责，乡（镇）人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡（镇）人民政府开展工作，可以看出，乡镇人民政府与村民委员会之间不是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系。

但是，实践中，村民自治大多处于有名无实的状况，有些乡（镇）人民政府仍然以上级机关自居，任意干预村民委员会的工作，村民自治权被束缚在较小的范围内，村民自治呈行政化趋势，表现在民主选举上，乡（镇）人民政府任意干预村民选举，侵犯村民选举权利，一些乡（镇）人民政府任意违法撤换、委派、指定村民委员会成员；在民主决策上，乡（镇）人民政府常常以行政命令取代村民委员会的民主决策，村民委员会成员没有民主决策权；在民主管理上，乡（镇）人民政府任意干预村民委员会内部的社会经济文化事务；在民主监督上，乡（镇）人民政府采取硬性控制或软性支配的方式限制村民委员会的自治权，干涉村民会议的监督权。

同时，一些村民委员会成员也没有认识到自己代表的是村民，应对村民负责，而乐于接受乡（镇）人民政府做自己的上级领导，导致二者的关系在实践中多为领导与被领导的关系，从而使得村民委员会在工作上只听命于乡（镇）人民政府的指示，而忽视村民的意愿，甚至与村民的意愿相违背，严重阻碍了村民自治。

二是村党支部与村民委员会的关系不顺。

对于两者的关系，现行的《村民委员会组织法》第三条规定：

“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。

”体现了党在村民自治中对村民委员会的领导核心作用。

从理论上看，一方面村党支部是由村党员选举，并由乡镇党委任命的，其权力来源于乡镇党委和党员的授权，旨在保证党的路线、方针、政策能在本村范围内得到贯彻执行；另一方面，村民委员会又是由全体村民投票选举产生的，其权力来源于全体村民的授权；两者之间不应产生冲突。

但是实践中，许多地方的"两委关系"并不顺畅，矛盾重重，或是村党支部包办一切，没有发挥村民委员会的作用，使村民会议、村民代表会议流于形式；或是村民委员会成员不接受村党支部的领导，不按照民主决策程序办事；或是村党支部和村民委员会各自为政，村支书和村民委员会主任都想揽权，分庭抗礼，互相对峙；这些导致了村党支部与村民委员会、党支部书记与村民委员会主任之间的矛盾冲突，造成村里的工作难以正常开展，严重阻碍了村民自治。

（三）民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主原则不能落到实处。

村民自治制度包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个民主原则，徒法不足以自行，并不是说有了民主制度，村民自治的四个民主原则就能实现，在我国的村民自治实践中，真正实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督并不容易。

在民主选举方面，存在“富农”干政现象，有的富农利用金钱优势拉帮结派、贿赂各级党政干部、操纵选举结果，有些地方甚至形成了独霸一方的恶势力"自治制度"；同时，我国农村千百年来沿袭下来的宗族观念对村民自治也是一大威胁，还存在宗族、姓氏的不同而形成互相对立的派系，使基层民主的推行难于落实。

在民主决策方面，根据《村民委员会组织法》的规定，凡是涉及农民群众切身利益的相关事项，如村集体的土地承包和租赁、村公益事业经费的筹集等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定，然而现实中常常是村支两委决定，并没有经过村民会议或村民代表会议讨论决定，没有真正体现村民的意志。

在民主管理方面，村务公开不按规定落实，或敷衍了事，在公益事业经费、救灾救济款、低保等涉及群众切身利益的政策落实情况方面讳莫如深，甚至根本就没有公开。

在民主监督方面，村务公开监督小组形同虚设，甚至根本就没有村务公开监督小组，有些地方虽然建立了村务公开监督小组，但是没有真正履行起职责，对于持有不同政见的村民或者村民代表提出的村务批评和建议置之不理，造成村民对村务公开产生怀疑，甚至引起群众上访。

四、党的十八大对基层群众自治制度的完善

十八届四中全会精神：

推进基层治理法治化

　基层治理法治化，就是要在党的领导下，按照法律来管理基层事务，即基层的政治、经济、文化等一切活动依照法律管理，公民的所有行为依照法律进行，使基层的一切需要和可以由法律来调控的活动和工作，都纳入规范化、法律化的轨道。

基层法治建设，是依法治国在基层的具体实践，是依法治国的重要组成部分。

党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，对于维护改革发展稳定大局，对于全面建成小康社会，都具有十分重要的意义。

　　一、推进基层治理法治化是实现依法治国的基础性工程

　　党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。

从现在到2020年这一阶段，是全面推进依法治国的关键时期，这就要求我们党必须从全局性、基础性、战略性高度出发来推进基层治理法治化。

（一）改革开放以来，基层治理法治化取得显著成效　

（二）我国基层治理法治化存在的问题

（三）推进依法治国，必须打牢基础

二、充分发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用

　　党的十八届四中全会强调，要发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民意识，提高依法办事能力。

这是我们党根据全面推进依法治国的新形势，对基层党组织和党员干部提出的新要求，具有很强的指导性和针对性。

（一）发挥基层党组织在基层治理法治化中的关键作用

（二）增强基层干部法治观念、法治为民的意识

（三）加强基层干部依法办事能力建设

三、加强基层法治机构和法治队伍建设

　　党的十八届四中全会提出，要加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。

这就明确了推进基层治理法治化的前进方向，提出了基本要求。

（一）加强机构和队伍建设建立重心下移、力量下沉的法治工作机制

（二）建立重心下移、力量下沉的法治工作机制

（三）推进法治干部下基层活动

五、总结

坚持和完善基层群众自治制度，要在现有制度的基础上进行制度创新。

要健全各项民主管理制度，完善各项公开办事制度，建立和完善有利群众自治的机制体制，依照制度保证群众依法行使民主权利。

要丰富社会主义基层民主政治的实现形式，扩展民主渠道，从基层经济、政治、文化、社会生活等方面，扩大人民群众的有序参与，组织和引导人民群众在基层民主自治实践中提高自我管理水平。

基层群众自治是历史的必然和时代的潮流。

现代城广大业主和群众，应该在基层群众自治实践中有新突破，有新创造，有新作为，有新改进。