战略性新兴产业政府引导基金发展模式和策略选择.docx
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战略性新兴产业政府引导基金发展模式和策略选择
本期主题战略性新兴产业政府引导基金发展模式和策略选择
第一章政府引导基金概述
1.1政府引导基金含义
政府引导基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资或资助于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业或新兴产业和地区经济发展的专项资金。
引导基金最早以法规形式出现在2005年国家发改委等十部委联合颁布《创业投资企业管理暂行办法》所作出的规定。
该办法第22条明确规定：
“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”。
此后，为了有效指导政府规范设立和运作创业引导基金，2008年10月，国家发改委会同财政部、商务部制定了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（下称《指导意见》），为政府引导基金组织和设立确立了一个法律基础。
政府引导基金是以政府为主导采用市场化运作的基金，其基本运作模式是由政府背景的平台公司引导部分社会资本发起设立母基金，主要以有限合伙人（LP）的方式投资于特定区域或领域的私募股权基金。
1.2政府引导基金特征
1.2.1引导基金主要特点
根据《指导意见》，政府引导基金具有以下几个特点：
首先，政府引导基金是不以营利为目的政策性基金，并非商业性基金。
其次，政府引导基金发挥引导作用的机制是“主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域”，而非直接从事创业投资。
最后，政府引导基金按市场化的有偿方式运作，而非通过拨款、贴息或风险补贴式的无偿方式运作。
1.2.2引导基金与创业投资基金
从基金的投资对象来看，政府引导基金实际上是一种“基金的基金”（FundofFunds，FOF），所谓“基金的基金”，通常是指投资于其他基金的基金，有时也称作“母基金”。
“基金的基金”与一般创业投资基金直接投资于项目相比，在风险分散、投资手续简化、投资成本等方面存在优势；但投资于“基金的基金”也有一些不足，主要表现在双重管理费用，投资收益平均化、易产生额外费用和管理风险等方面。
1.2.3引导基金与“基金的基金”
政府引导基金作为一种政策性“基金的基金”，其具有一般商业性“基金的基金”的共同特点，同时也具有自身的特点。
政府引导基金和商业性“基金的基金”一样，均作为母基金投资于其他多个子基金，不直接投资于创业项目。
但政府引导基金主要出发点是吸引社会资金的投入以共同组建创业投资子基金来支持创业投资发展，其在设立主体、投资原则、管理方式和存续期等方面与商业性“基金的基金”有明显区别。
不过在现实情况中，由于部分商业性运作的“基金的基金”也有政府参与的背景，并在一些场合发挥引导资金的作用，因此，在实践中两者界限并非十分清晰。
1.3政府引导基金作用
1.3.1引导基金的社会功能
1.引导社会资金集聚，形成资本供给效应
政府创业资本引导基金的设立会改善创业资本的供给，解决创业投资的资金来源问题。
创业投资的投资期长，风险大，流动性差；不像股票等证券投资可以迅速变现、流动性好，民间资本偏好于证券市场，而创业投资等股权投资整体资金供给不足，完全依靠市场机制无法有效解决资本供给不足问题。
因此，政府设立引导基金，通过政府信用，吸引保险资金、社保资金等机构投资者的资金以及民间资本、国外资本等社会资金聚集，形成资本供给进入创业投资领域，这为创业投资提供一个很好的资金来源渠道。
2.优化资金配置方向，落实国家产业政策
政府引导基金的投资对象是以创新型企业为主体，从而起到引导和带动社会资本对高科技创新企业的投资。
目前，我国创业投资者偏好于投资期短见效快的IT类、教育、餐饮等领域项目，而对于成长期较长的生物医药、节能环保等领域项目投资偏少，这与国家科技发展规划所鼓励的方向不协调，创业投资不能有效地发挥其对产业调整和发展的促进作用。
通过设立政府引导基金，以政府信用吸引社会资金，可以改善和调整社会资金配置，引导资金流向生物医药、节能环保、新能源与新材料等战略性新兴产业领域，培育出一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业，有利于我国产业结构的调整升级。
3.引导资金投资方向，扶持创新中小企业
政府引导基金有一个较强的政策导向——扶植极具创新能力的中小企业。
目前，国内很多创业投资机构及海外基金均出现投资企业阶段不均衡的特点，多倾向于投资中后期的项目，特别是已经能看到上市前景（Pre-IPO）的企业。
而处于种子期与初创期的企业具有很高的风险，正处于生死存亡的关键时刻，但却很难吸引到资金的投入。
创业早期企业存在融资困难，而中后期企业资金供给相对过剩。
通过设立政府引导基金，引导社会资金投资处于初创期的企业，从而可以培养一批极具创新能力、市场前景好的初创期企业快速成长，为商业化创业投资机构进一步投资规避一定的风险，引导其后续投资，用“接力棒”方式将企业做强做大，最终实现政府目标的创业投资机构和商业化的创业投资机构共同发展，建立起政府资金和商业资金相互促进、相互依赖的创业投资体系。
4.引导资金区域流向，协调区域经济发展
市场机制的作用会扩大地区间的创业投资资源不平衡现象，经济条件优越，发展条件越好的东部地区，越容易获得创投资本；而经济条件恶劣，发展越落后的中西部地区，越难获得创投资本。
创业投资资本分布的不平衡进一步扩大了区域经济之间的差距。
通过设立政府引导基金，引导社会资金投资于中西部地区，争取更多的中西部投资项目，有利于缓解区域间经济发展不平衡，对促进区域经济协调发展有好处。
综上所述，建立引导基金是政府解决创业期中小企业融资难题的重要手段。
政府通过投入资金建立引导基金，将进一步发挥政府资金的引导、带动和放大作用，引导社会资金对创业期中小企业进行股权投资，解决创业期中小企业融资难题，放大政府对创业投资机构的导向效应和对企业发展的支持效应。
同时，建立引导基金也是转变政府资金扶持方式的需要。
目前，各级政府资金扶持中小企业的方式仍以补助和贴息为主，政府建立引导基金，可以通过投资入股的方式，引导社会资金共同推动中小企业发展，实现政府资金循环使用，提高资金使用效率，并为政府其他产业资金转变扶持方式积累经验。
1.3.2引导基金对创投企业的意义
政府引导基金的“杠杆效应”可以解决创业投资企业的市场失灵问题，在现有条件下，引导基金与创投企业合作既有机遇又面临挑战，同时，创投企业引进政府引导基金对其自身业务发展也具有十分重要的意义。
创投企业与政府引导基金合作，在项目来源、政府资源利用、信用担保、政策支持、资金规模扩张等方面均会获得发展优势。
此外，政府引导基金对合作对象的严格要求，也会加强创投企业的内部管理，有利于提升其业绩。
表1创投企业引进政府引导基金后的优势
优势
主要内容
获得投资项目来源
创投企业的投资难点是项目，与政府引导基金合作，就有了政府的参与，政府就有责任推荐优势项目，这缓解了创投机构项目来源的难题；同时，有了政府的优势项目作保证，也为创投企业提供了发展空间。
与政府和谐互动
创投企业与引导基金合作，实际就是创投机构和各级政府建立了一种良性、互动、相互依存的关系，而这种依存关系是一种不可或缺的资源优势，有了这种特殊的政府资源作保证，在涉及许可证、税收、土地等软环境方面会得到优化服务，创投企业很多难题就会迎刃而解。
实现低成本扩张
创投企业要想做大做强、实现良性扩张，最大的难点就是布点的成本过高，而有了政府引导基金的参与，创投企业就可以最大限度的利用政府网络和政府的诚信优势，实现低成本的布点、扩张，形成准入门槛。
吸引资本扩大规模
创投企业要想放大资金规模，难点就是民间资本的信任，有了政府引导基金，无疑就是为创投企业提供了一份信用担保，引导基金成为吸引民间资本参与创投的动力。
突出政策优势
在中国目前的特殊国情中，政策的支持十分重要，而政府引导基金的设计，恰恰突出了政策的优惠，有了优惠的政策和良好的制度，就可以保证创投企业的经济收益。
资料来源：
赛迪顾问整理2010，11
第二章国外政府引导基金发展与借鉴
2.1国外政府引导基金概览
2.1.1美国小企业投资公司计划
美国于1957年正式推出了小企业投资公司计划，目的在于以政府设立引导基金的形式，引导民间资本投资于小企业。
小企业投资公司是指经美国小企业管理局核准认定的、由私人投资并独立管理的、主要向小型创业企业进行股权投资的私人投资者。
在运作模式上，美国的小企业投资公司计划由国会直接批准，国会通过立法的形式规定小企业及小企业投资公司的认定标准以及小企业投资公司计划的实施模式。
美国小企业管理局作为管理机构，负责编制小企业投资公司的资本预算并报国会批准、受理小企业投资公司的申请并负责核定及监管计划的实施。
从资金使用方式上看，经美国小企业管理局认定的小企业投资公司可以得到政府相当于其自有资本投资额2-3倍的政府低息贷款（后来于1994年改为政府为小企业投资公司向银行贷款提供担保），同时政府向小企业投资公司提供税收优惠。
美国政府的小企业投资公司计划自1957年推出以来，在50年时间里为美国的创新经济发展作出了巨大贡献。
截止2001年，美国的小企业投资公司通过近14万个项目向约9万家小企业提供了超过400亿美元的创业资本投资，成就了硅谷的繁荣，也造就了包括联邦快递、苹果电脑、英特尔、耐克等一大批世界级的创新企业，创造了超过100万个以上的新就业岗位，同时还为创业投资基金管理人展示其管理能力提供了机会。
2.1.2以色列Yozma计划
为促进本国创业投资的发展，以色列政府于1992年出资1亿美元启动了Yozma计划。
从运作模式来看，Yozma计划由以色列政府出资，由政府独资设立的Yozma公司负责运作管理，其运营模式主要是与国际知名的创业投资机构合资在以色列发起创业投资基金。
在合资成立的子基金中，以色列政府资金最高占40%，私人资本则占60%以上，这样政府的1亿美元资金就可以带动1.5亿美元以上的私人资本。
所有子基金均为有限合伙制基金，政府担任有限合伙人，不参与子基金的日常投资决策。
Yozma计划要求子基金必须投资于较早阶段的技术创新企业，作为补偿，政府给予私人投资者一项期权，私人投资者可以在子基金成立5年内以事先确定好的较低价格购买政府在子基金中的份额。
Yozma计划要求其参股的创投子基金投资于通信、IT、生命生物科学、医药技术等领域的企业，重点是基础设施和专利技术的企业。
2.1.3澳大利亚创新投资基金
澳大利亚的创新投资基金由澳大利亚政府于1997年起建立并运作，其目的在于促进本国创业投资、资本市场与高新技术产业的发展。
从运作模式来看，澳政府出资2.21亿美元，由属于澳大利亚政府的产业研究与开发管理委员会作为管理方来负责基金的日常管理。
从投资方式来看，澳大利亚创新投资基金以参股方式与民间资本共同设立创业投资基金用以支持民间资本投资于中小科技企业。
1998年，澳政府通过创新投资基金计划出资1.3亿美元，与民间资本合资建立了5家规模在4000万美元左右的创业投资基金。
2001年，澳政府通过创新投资基金二期计划出资0.91亿美元与民间资本合资建立了4家创业投资基金。
在合资设立基金的过程中，政府与民间资本的出资比例最高可达2：
1，即民间资本出资1美元最高可获得政府2美元的资金配套。
而在基金的收益分配方面，政府与民间资本的分配比例则是1：
9，政府让利的部分由民间资本投资者与基金管理人分享。
这种交易结构设计，大大降低了民间资本的投资风险，提高了其风险收益比率，从而起到了很好的示范作用。
在创新投资基金计划的带动下，澳大利亚的创业投资业获得了较快的发展。
在创新投资基金二期计划于2001年启动后，到2002年6月，澳大利亚既有162只创业投资基金，投资于839家新兴企业。
2001年7月至2002年6月的一年中，澳大利亚创业投资资金的总规模达到69亿澳元，比上一财务年度增长了21%。
表2部分国外政府引导基金设立基本状况
国家或地区
设立规模
设立时间
当年GDP
占当年GDP比重
2005年创业投资规模
以色列
1亿美元
1993
320亿美元
0.31%
11.1亿美元
英国
1亿英镑
1998
7100亿英镑
0.014%
11.31亿欧元
澳大利亚
2.21亿美元，首期1.3亿美元
1998
3719亿美元
0.06%
18.80亿澳元
台湾
共四期，8亿、16亿、20亿、300亿元新台币
1984\1991\1997\2003
2003年86000亿新台币
0.35%
108.57亿新台币
新加坡
10亿美元
1999
814亿美元
1.23%
—
美国
融资担保
1957年开始
—
—
222.62亿美元
德国
融资担保90%无息再投资贷款
1989-1995
—
—
5.3亿欧元
资料来源：
赛迪顾问整理2010，11
2.2国外政府引导基金发展借鉴意义
对比美国小企业投资公司计划、以色列Yozma计划以及澳大利亚创新投资基金计划，我们可以得到以下几点认识：
1.政府设立引导基金的目的是放大政府资金的作用，营造有利于本国创业投资发展的良好环境，推动创业投资业的发展，最终目的是促进本国或本地区的科技产业发展。
创业投资引导基金往往以参股创投企业、融资担保、跟进投资等方式进行运作。
2.运作过程中，引导基金一般不参与其所支持的创业投资机构的具体投资决策，也不直接与创业企业发生联系。
在利益分配环节，引导基金一般会对民间资本让出部分利益，以此吸引民间资本的积极性。
3.投资风险的承担上，在一国或地区创业投资发展的初期阶段，政府投资设立的引导基金往往会在让利于民的同时承担较多的投资风险；而随着市场的逐步发展和成熟，引导基金会趋向于追求自身的可持续发展，在让利于民的同时也相应降低投资风险。
表3三种国外引导基金对比
国家或地区
引导基金额度
运行方式
组织模式
监督情况
取得效果
美国
50年400亿美元
由国会直接批准，主要向小型创业企业进行股权投资，类似引导基金加担保机构
类似公司制
政府专门机构监管
成就了硅谷的繁荣，也造就了一大批世界级的创新企业的成功
澳大利亚
政府出资2.21亿美元
政府出资与民间资本共同组建商业基金
信托制或其他形式，形式比较灵活
政府专门机构监管
创业投资基金数量显著增加，创业投资资金的总规模大幅增长
以色列
政府出资1亿美元
政府出资与国际知名创业投资机构合资发起创业投资基金。
类似“基金的基金”
基金可以是信托基金或其他形式
由政府独资设立的Yozma公司负责运作管理
以色列的高科技产业得到了迅速发展，多家公司在美国纳期达克市场上市
资料来源：
赛迪顾问整理2010，11
第三章国内政府引导基金发展现状
3.1政府引导基金的政策环境
我国自1984年即开始探索推动发展创业投资，但在此后的20来年时间里，由于对引导创业投资发展路径缺乏正确的认识，所出台的一系列政策措施均缺乏可操作性。
起初，政府试图通过财政出资直接设立创业投资企业，开展创业投资活动，如深圳市创新投资集团有限公司、上海创业投资有限公司、江苏高科技投资集团、天津创业投资有限公司等。
这些政府主导型创业投资机构虽然起到了一定的作用，但政府直接从事创业投资活动，很难与行政管理相分离，创业投资效率难以提高。
为有效克服运用财政资金直接从事创业投资的不足，2005年11月由国务院十部委正式联合发布《创业投资企业管理暂行办法》，该办法第22条明确规定：
“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”。
该办法发布实施后不久，北京、上海等地即开始着手探索通过设立创业投资引导基金来创新财政资金扶持创业投资企业发展的方式。
2007年7月，财政部、科技部颁布《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》规定，科技型中小企业创业投资引导基金专项用于引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资。
2008年10月，国家发改委同财政部、商务部制定了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（以下简称《指导意见》），对引导基金的性质与宗旨、原则和方式、资金来源、资金管理、监管与指导、风险控制和组织实施七个方面做出了规范性的建议，为政府引导基金组织和设立确立了一个法律基础。
这两部法规的颁发，尤其是《指导意见》的实施使国内政府引导基金步入了规范设立与运作的轨道。
表4政府引导基金相关政策
法律法规
发布时间
发布单位
主要内容
《创业投资企业管理暂行办法》
2005-11
国务院发改委等十部委
规定国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展
《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》
2006-2
国务院
提出要探索以政府财政资金为引导，政策性金融、商业性金融资金投入为主的方式，采取积极措施，促进更多资本进入创业风险投资市场
《财政部国家税务总局关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》
2007-2
财政部、国税局
规定创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市的中小高新技术企业2年及以上，符合条件的，可按照其对中小高新技术企业投资额的70%抵扣该创业投资企业的应纳税所得额
《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》
2007-7
科技部、财政部
规定科技型中小企业创业投资引导基金专项用于引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资
《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》
2008-10
发改委、财政部、商务部
对引导基金的性质与宗旨、原则和方式、资金来源、资金管理、监管与指导、风险控制和组织实施七个方面，做出了规范性的建议，为政府引导基金组织和设立确立了一个法律基础
资料来源：
赛迪顾问整理2010，11
3.2政府引导基金发展历程
按照相关政府文件的出台时间以及政府引导基金的设立情况，将国内政府引导基金发展历程划分为三个阶段：
（1）探索起步阶段（2002-2006年）；
（2）快速发展阶段（2007-2008年）；（3）规范设立与运作阶段（2009年至今）。
3.2.1探索起步阶段（2002-2006年）
国内最早成立的政府引导基金是2002年1月，北京市政府派出机构——中关村科技园区管委会借鉴以色列经验，在全国率先设立的“中关村创业投资引导资金”（由于当时还没有政府引导基金的概念，基金通常指证券投资基金，为避免混淆概念，这里取名为资金）。
自2005年11月国务院十部委颁布《创业投资企业管理暂行办法》第一次在政府法规中提出政府“创业投资引导基金”的概念后，在《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》等相关政策的鼓励下，国务院有关部门及地方政府探索设立各类创业投资引导基金的积极性进一步提高，截止2006年底，全国各级政府设立政府引导基金5只，基金总额35亿元。
表5政府引导基金设立情况（2002-2006年）
成立
时间
基金名称
出资方
运作模式
规模
（亿元）
2002.1
中关村创业投资引导基金
中关村管委会
种子基金、跟进投资、参股基金
5
2006.3
苏州工业园区创业投资引导基金
中新创投、国家开发银行
参股基金
10
2006.9
北京市海淀区创业投资引导基金
北京海淀区政府
参股基金、成立基金、融资担保
5
2006.10
上海浦东新区创业风险投资引导基金
上海浦东新区政府
合作投资、参股基金
10
2006.12
无锡新区创业投资引导基金
无锡新区管委会
阶段参股
5
资料来源：
赛迪顾问整理2010，11
3.2.2快速发展阶段（2007-2008年）
2007年开始，国内创业投资进入高速发展期，政府引导基金也得到了快速发展。
从科技部到地方地级市政府，都开始或筹划设立创业投资引导基金。
“创业投资”、“政府引导基金”不仅成为各大金融投资类论坛、研讨会、讲座的核心话题，而且频繁出现在各级政府经济文件中间。
2007-2008年之间，全国新成立政府引导基金超过20只，总规模超过110亿元。
截至2008年年底，全国新成立政府引导基金超过25只，总规模超过145亿元。
表6政府引导基金设立情况（2007-2008年）
成立
时间
基金名称
出资方
运作模式
规模
（亿元）
2007.6
山西创业投资引导基金
山西省政府、国家开发银行
参股基金
8
2007.7
科技型中小企业创业投资引导基金
财政部、科技部
阶段参股、跟进投资、风险补助、投资保障
1
（首期）
2007.9
扬州市创业投资引导基金
扬州市政府
参股基金
1
2007.9
西湖区中小企业产业引导基金
西湖区政府
参股基金
2.5
2007.12
天津滨海新区创业风险投资引导基金
天津滨海新区管委会、国家开发银行
参股基金、合作投资
20
2007.12
吉林省创业投资引导基金
吉林省政府、国家开发银行
参股基金
10
2008.5
西安高新区创业投资引导基金
西安市高新区管委会
参股基金
6
2008.4
杭州市创业投资引导基金
杭州市政府
阶段参股、跟进投资
10
2008.6
绍兴市创业投资引导基金
绍兴市政府
阶段参股、跟进投资、风险补助
2
2008.7
北京市中小企业创业投资引导基金
北京市政府
参股基金
8
2008.7
诸暨市创业投资引导基金
诸暨市政府
阶段参股、跟进投资、风险补助
0.5-1
2008.7
苏州吴中国发创业投资基金
苏州吴中区政府
参股基金
3
2008.7
昆明市科技中小企业投资引导基金
昆明市政府
阶段参股、跟进投资、风险补助、投资保障
—
2008.8
重庆市科技创业风险投资引导基金
重庆市政府、中国进出口银行
参股基金
10
2008.8
山西省创业风险投资引导基金
山西省政府、国家开发银行
参股基金
8
2008.9
杭州市萧山区创业投资引导基金
萧山区政府
阶段参股、跟进投资
1
2008.9
杭州桐庐县创业投资引导基金
桐庐市政府
跟进投资
0.03
2008.9
南京市创业投资引导基金
南京市政府
参股基金、跟进投资
2
（首期）
2008.12
陕西省创业投资引导基金
陕西省政府
参股基金
10
2008.12
湖北省创业投资引导基金
湖北省政府
阶段参股、跟进投资、风险补助、投资保障
6
资料来源：
赛迪顾问整理2010，11
3.2.3规范设立与运作阶段（2009年至今）
在各地方政府引导基金快速设立以后，有关引导基金的性质、宗旨、设立、运作模式、管理方式以及监管考核和风险控制等很多关键问题并没有解决，影响了引导基金的操作，导致部分地方政府引导基金虽然设立了很长时间，但一直无法进行实际运作。
为有效对引导基金的设立和运作进行指导，国家发改委从2006年开始会同财政部、商务部，着手制定《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，并于2008年10月18日正式生效，《指导意见》明确了引导基金的性质和宗旨，解决了引导基金实际运行过程出现的诸多操作性问题，对我国引导基金的发展和运作产生了积极深远的影响。
自此，我国引导基金步入规范设立与运作的轨道。
2009年以来
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