地方PPP指导意见度完整版.docx

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地方PPP指导意见度完整版

杭州市人民政府办公厅关于印发鼓励和引导社会资本参与基础设施建设实施方案的通知2

重庆市ppp投融资模式改革实施方案6

关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见7

陕西省人民政府办公厅转发省住房城乡建设厅等部门关于鼓励社会资本参与城市基础设施建设意见的通知15

福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见18

河南省《关于进一步加强城镇基础设施建设管理工作的实施意见》20

安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南22

山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见28

江苏省财政厅关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知33

河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见37

湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见40

河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见47

杭州市人民政府办公厅关于印发鼓励和引导社会资本参与基础设施建设实施方案的通知

杭政办函〔2013〕195号

各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：

　　《关于鼓励和引导社会资本参与基础设施建设的实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

杭州市人民政府办公厅2013年11月28日

关于鼓励和引导社会资本参与基础设施建设的实施方案

　　为贯彻十八届三中全会精神，鼓励和引导社会资本参与我市基础设施建设，提升我市基础设施服务水平，促进经济社会协调发展，特制定本方案。

　　一、总体思路

　　以科学发展观为指导，切实转变政府职能、深化改革创新，对具备一定条件的基础设施领域项目的投资、建设和运营活动，通过建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，鼓励和引导社会资本积极参与，以加大我市基础设施建设力度，提高基础设施运营质量和服务效益，多渠道满足群众对公共产品和服务的需求。

　　二、基本原则

（一）坚持改革方向，统筹协调推进。

妥善处理政府和市场、政府和企业的关系，坚持市场化运作、多元化投资、专业化建设、规范化经营的发展方向，统筹协调各方力量，制定、完善公开透明、可预期的政策保障体系，引导社会资本积极参与基础设施领域公共产品和服务供给。

（二）实行分类指导，完善政策配套。

根据行业经营特性，分类明确财政、用地、价格以及行业管理的重点政策，细化标准，落实市政配套，建立投资、补贴与价格的协同机制。

强化项目策划储备，建立引资项目长效机制，根据项目具体情况制定招商合作方式和条件，重点推进条件成熟项目的招商引资工作。

　　（三）坚持公开公平，择优确定主体。

建立统一的基础设施项目招商信息发布平台，充分发挥市场配置资源的决定性作用，采取公开招标、招募或竞争性谈判等多种招商方式，公平择优确定投资人，实现各类资本平等参与、投资回报科学合理、运营公开透明。

　　（四）明确各方责任，有效控制风险。

加强基础设施项目引资计划的综合管理，建立政府负债风险和资金管理风险的预测、监控机制；在招商方案及合同协议制定中，科学论证和设计相关条款，充分调动市场参与主体严格控制成本、提高经营效益的积极性和主动性，提高公共服务效能；严格落实行业主管部门的职责，确保项目建设规范有序、运营高效安全，有效防范和化解各类风险。

　　三、实施范围

　　对一定期限内经营收入能平衡建设和经营成本，并能产生合理利润的经营性项目，要依法放开建设和经营市场，积极推行投资运营主体招商，推进市场化运作；对一定期限内虽有一定经营收入，但无法完全收回建设和经营成本，或是虽可基本实现“保本微利”，但前期投入较大、投资回收期较长的准经营性项目，要合理选择BT、BOT、PPP、股权投资等方式，并通过建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资人获得合理回报创造条件；对基本无经营性收入的非经营性项目，可以采取BT方式，也可在建立政府购买服务等机制后采取BOT、TOT等方式，还可采取综合开发方式引入投资人组织捆绑实施。

具体范围和方式如下：

（一）轨道交通。

新建线路主要采用BOT、PPP、BT等方式，在建线路主要采用PPP或委托运营等方式。

（二）公路和城市道路、桥梁、隧道。

主要采用BOT、股权投资等方式，其中公路项目还可采用BT方式。

　　（三）综合交通枢纽和公交场站。

周边土地资源丰富的交通枢纽项目和规划允许上盖物业的公交场站，采取综合开发方式，即将公益性的交通枢纽、公交场站捆绑进入经营性开发项目，通过土地带条件招标等公开竞争方式确定综合开发单位，建成后将公益性部分移交给政府。

　　（四）城市供水、污水处理厂。

按照“企业建厂、政府配网”的原则，新建项目主要采用BOT方式，已建成项目主要采用TOT或委托运营等方式。

　　（五）生活垃圾和固废处置。

新建项目主要采用BOT、PPP、股权投资等方式，已建成的项目主要采用TOT或委托运营等方式。

　　（六）公共停车场（库）。

主要采用BOT、综合开发方式等，并鼓励企业直接投资。

　　（七）其他领域。

保障性住房项目主要采用BT方式，教育、医疗、养老等领域中的非基本公共服务项目鼓励企业直接投资。

　　四、基本政策

（一）特许经营政策。

城市供水、污水处理、轨道交通、公交、生活垃圾处理、高速公路等法律法规规定的项目可实行特许经营，特许经营期根据需要确定，最长不超过30年。

（二）用地政策。

基础设施类项目（不含综合开发方式的项目）原则上以划拨方式供地。

鼓励土地使用权人在符合规划的前提下利用自有土地建设停车场（库）等基础设施。

涉及特许经营领域的，项目土地的使用期限与特许经营期限一致，特许经营期满后，按特许经营合同的约定连同地上附属物一并移交政府。

　　（三）价格政策。

市场充分竞争领域的项目在经营时，可实行市场定价。

特许经营项目的经营者在向公众提供产品或者服务时，应执行政府定价或政府指导价；执行政府定价或政府指导价后无法收回成本、取得合理收益的，可在协议中约定按照中标或者协议价格与政府进行经济结算。

　　（四）退出机制。

对股权投资项目，可通过合同协议明确社会资本退出方式，丰富投资回报途径。

　　（五）审批优先。

社会资本投资的基础设施建设项目经认可后可进入“绿色通道”，按规定享受优先审批等政策。

　　五、工作要求

（一）加强组织领导。

成立由市领导任组长的杭州市鼓励和引导社会资本参与基础设施建设工作领导小组（以下简称领导小组），主要负责明确工作体制机制、完善政策体系，统筹安排全市引资工作的总体规模和进度，审核市本级财政资金参与投资的项目引资方案，办公室设在市发改委。

领导小组下设轨道交通领域工作推进小组、公路及综合交通枢纽领域工作推进小组、市政道路及公共停车场（库）领域工作推进小组、市政公用事业领域工作推进小组，主要负责研究确定本领域项目的技术性标准和公共服务标准，提出本领域拟引入社会资本的招商项目，组织审查具体项目引资方案，协调项目实施过程中的具体问题。

　　各区、县（市）政府要落实属地责任，建立相应的领导小组，负责区、县（市）级项目市场化建设推进工作。

（二）强化协作配合。

各相关单位要根据部门职责认真落实各项任务：

市发改委承担领导小组办公室日常工作，负责建立项目信息发布平台，统一公开发布我市基础设施领域拟引进的社会资本投资项目，实施项目信息动态管理；市财政局负责理顺基础设施领域投资运营和回报补偿机制，细化落实政府购买服务机制，参与涉及市本级财政资金投入的项目引资工作；各国资主管部门负责细化落实监管范围内的基础设施领域存量资产盘活利用方案，重点推进国有经营性资产证券化，协调市属国有企业引入社会资本进行多元股权投资和项目投资；市物价部门负责在定期审核成本的基础上，适时、适度调整价格水平；市法制部门负责提供法律咨询服务，参与使用市本级财政性资金项目的合同谈判和对合同协议的法律审查。

　　各项目实施责任单位要抓紧开展相关工作，尽快组织力量制定方案、组织合同谈判；原项目业主单位或前期责任主体应积极配合项目招商、建设，做好资料移交和对接工作；市国土资源、规划、住保房管、环保、交警等行政审批部门要继续优化流程，提高工作效率，做好各项审批服务工作；市政配套单位要大力支持项目的建设和运营，确保基础设施类项目能发挥最佳作用。

　　（三）加强监督管理。

在鼓励和引导社会资本参与基础设施领域建设的同时，各实施责任单位要加强内控管理，建立有效的监督机制，防止在招商对接、建设运营监管中出现违规现象。

市监察等部门要加强对引资工作全过程的监督，确保程序合法、阳光公开。

各相关单位要依照有关法律法规的要求，协助社会投资主体办理投资建设手续，督促其严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定，指导企业建立规范的产权、财务、用工等制度，依法经营。

　　（四）深化舆论宣传。

市发改委要会同各实施责任单位，做好实施方案、扶持政策、项目安排、招投标要求等重要信息的发布工作，完善发布形式，扩大告知范围，充分引导社会资本公平竞争。

市级各新闻单位要大力宣传我市鼓励和引导社会资本参与基础设施建设的政策、方案和措施，引导正确的舆论导向，努力营造鼓励和引导社会资本参与我市基础设施建设的浓厚氛围。

本方案由市发改委负责牵头组织实施。

关于我市鼓励和引导社会资本参与基础设施建设有关问题的政策解读

投资处|2013-12-02

问：

与政府投资或国有投资相比，社会资本在竞争中会不会处于弱势？

发改委：

政府投资和社会资本享同等待遇。

我们坚持公开公平，择优确定主体。

杭州将建立统一的基础设施项目招商信息发布平台，采取公开招标、招募或竞争性谈判等多种招商方式，公平择优确定投资人，实现各类资本平等参与、投资回报科学合理、运营公开透明。

问：

基础设施投入大、持续时间长，投资回报相对较慢，如何调动社会资本积极性？

发改委：

根据不同项目，我们实行不同投资政策。

对一定期限内经营收入能平衡建设和经营成本，并能产生合理利润的经营性项目，将依法放开建设和经营市场，积极推行投资运营主体招商，推进市场化运作。

对一定期限内虽有一定经营收入，但无法完全收回建设和经营成本，或是虽可基本实现“保本微利”，但前期投入较大、投资回收期较长的准经营性项目，会合理选择BT（建设-移交）、BOT（建设-经营-移交）、PPP（公共私营合作制）、股权投资等方式，并通过建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资人获得合理回报创造条件。

对基本无经营性收入的非经营性项目，可以采取BT方式（建设-移交），也可在建立政府购买服务等机制后采取BOT（建设-经营-移交）、TOT（移交-经营-移交）等方式，还可采取综合开发方式引入投资人组织捆绑实施。

问：

基础设施建设向社会资本开放后，是不是意味着价格也会随之放开？

发改委：

不同的项目分不同的情况。

市场充分竞争领域的项目在经营时，可实行市场定价。

特许经营项目的经营者在向公众提供产品或者服务时，应执行政府定价或政府指导价。

执行政府定价或政府指导价后无法收回成本、取得合理收益的，可在协议中约定按照中标或者协议价格与政府进行经济结算。

问：

如果某个项目无人投资怎么办？

发改委：

首先，我们会加强基础设施项目引资计划的综合管理，建立政府负债风险和资金管理风险的预测、监控机制。

这包括，在招商方案及合同协议制定中，科学论证和设计相关条款，充分调动市场参与主体严格控制成本、提高经营效益的积极性和主动性，提高公共服务效能。

严格落实行业主管部门的职责，确保项目建设规范有序、运营高效安全，有效防范和化解各类风险。

如果最终某个项目无人招标，将由政府投资。

问：

向社会资本开放，包括向个人投资者开放吗？

发改委：

原则上来讲，除了企业，个人也可以投资这些项目，但是每个行业都有相应的资质要求、技术要求，需要有相应的设备和团队。

比如，这次有不少项目开放了特许经营，那我们选择的时候，就会设置补充条件，在有技术、有经验的团队里好中选优。

比如，地铁一号线建设中，杭港两地签署了原则性协议，香港铁路有限公司出资与杭州市地铁集团联合成立特许经营公司，获取杭州地铁一号线25年特许经营权。

重庆市ppp投融资模式改革实施方案

关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见

陕西省人民政府办公厅转发省住房城乡建设厅等部门关于鼓励社会资本参与城市基础设施建设意见的通知

陕政办发〔2014〕114号

各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

　　省住房城乡建设厅、省发展改革委、省财政厅制订的《关于鼓励社会资本参与城市基础设施建设的意见》已经省政府同意，现转发给你们，请认真遵照执行。

陕西省人民政府办公厅2014年8月1日

关于鼓励社会资本参与城市基础设施建设的意见

省住房城乡建设厅省发展改革委省财政厅

根据《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）、《陕西省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见》（陕政发〔2014〕4号），以及相关法律法规和文件精神，鼓励和引导社会资本参与城市基础设施建设及运行，结合实际，现提出如下意见：

一、进一步开放市场，拓宽社会资本参与城市基础设施建设运营的领域

对具备一定条件的城市基础设施项目，鼓励社会资本参与或允许跨地区、跨行业参与投资、建设和运营，建立政府引导、社会参与、政企分开、市场运作的城市基础设施建设投融资体制。

（一）鼓励社会资本采取独资、合资合作、混合所有制、资产收购等方式，投资城市供气、供热、污水及生活垃圾处理等城市基础设施项目建设和运营。

（二）鼓励社会资本以合资、合作等方式参与城市道路、桥梁、轨道交通、公共停车场等交通设施建设。

（三）鼓励社会资本通过政府购买服务的方式，进入城市供水、污水处理、中水回用、雨水收集、环卫保洁、垃圾清运转运、道路、桥梁、园林绿化等城市基础设施领域的运营和养护。

（四）鼓励社会资本通过购买市政债券、投资基金、股票等间接参与城市基础设施建设和运营。

（五）鼓励社会资本通过参与企业改制重组、股权认购等进入城市基础设施领域。

市县政府可采取控股或委派公益董事等方法，保持必要的调控能力。

二、创新体制机制，鼓励社会资本参与城市基础设施建设运营

（一）建立科学合理的城市基础设施产品及服务定价和补偿机制。

1．理顺城市基础设施产品和服务的价格形成机制。

按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，加强成本监测，建立定期审价制度，完善价格调整办法，合理确定产品和服务价格。

2．完善投资回报补偿机制。

一是政府投资可采取补助、贴息或参股等形式，加大对社会投资的引导，降低社会资本投资风险；二是通过政府购买服务，以及通过配置符合监管要求的广告、商铺、冠名等经营权，增加企业收入；三是社会资本进入微利或非营利性城市基础设施领域，市县政府应建立相应的激励和补贴机制，缓解因价格调整滞后造成的资金压力；四是企业承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府应依法给予相应补偿。

（二）拓展城市基础设施建设融资渠道。

1．提高直接融资的比重。

一是引导金融机构通过扩大信贷投放、创新金融产品等方式，扩大社会融资规模，提高直接融资比重；二是支持符合条件的投融资平台公司首发上市融资和上市公司再融资，以及发行企业债券、中期票据等多元化融资，用于城市基础设施建设；三是鼓励城市基础设施建设投融资主体通过收购、兼并和其他方式，培育上市公司；四是支持符合条件的市政公用企业发行企业债券。

2．开展项目融资创新。

一是对经营性城市基础设施项目，通过公开转让特许经营权的方式鼓励社会资本进入；二是对准经营性或非经营性城市基础设施项目，鼓励采取财政补贴、收费收入支持、特许经营授予等方式，公开、公平选择投资者和经营者；三是城市基础设施建设项目涉及大量机器、设备采购的，鼓励采取设备租赁、融资租赁；四是鼓励采用BOT、TOT和PPP等方式，加快城市基础设施建设。

（三）发挥城市基础设施建设投融资主体的作用。

1通过设计结构化融资产品发挥政府投资的引导作用。

一是创新财政支持方式，注重财政资金与担保、再担保、政策性保险等金融手段协调配合，支持社会资金与政府资金联动进入相关领域，提高政府资金的放大效应；二是通过盘活城市存量资产、整合国有资产收益、抓好土地收储等途径，设立城市基础设施建设投资基金，引导社会资本进入基础设施领域；三是建立财政资金统筹安排、协调投入、规范管理机制，将有限资金投入公共服务平台、微利或非营利性城市基础设施等凸显公共财政导向的项目，提高运营效率。

2形成城市资产与资源投入机制。

一是各地要根据财力情况，加大财政对非经营性基础设施项目的投入；二是通过特许经营、投资补助、政府购买服务等形式，吸引社会资本参与投资、建设和运营经营性城市基础设施项目；三是对承担城市公益性基础设施项目投资、建设和运营的投融资主体，享受国家相关财政、税收的政策优惠；四是通过财政资金补充、城市基础设施资产投入、土地增值收益返还等形式，建立城市基础设施建设资产与资源投入机制，扩大投融资主体资产规模，提高资产质量和运营能力。

3建立城市基础设施建设投资主体偿债保障机制。

一是采取第三方担保、资产抵押、应收账款或股权质押担保等方式，为投融资主体融资担保；二是市县通过财政资金、土地出让收益和其他经营性收入等支持设立城市基础设施项目偿债准备金，委托城市基础设施投融资主体管理使用，逐步形成以盈利性项目为主体，以项目偿债准备金为补充，与城市基础设施建设相适应的城市基础设施投资主体偿债保障机制。

（四）深化市政公用事业改革。

1对城市供水、供气、集中供热、污水和垃圾处理、城市道路、桥梁隧道、路灯、园林绿化及养护、道路保洁等行业实行特许经营。

2市县行业主管部门，要拟订特许经营项目实施方案，经本级政府批准、上级行业主管部门审核后，报省住房城乡建设厅备案。

特许经营期限应根据国家有关规定和行业特点、规模、经营方式确定。

3适度放开市政公用事业资本市场、经营市场和作业市场，鼓励各种所有制形式企业参与建设和经营。

4加快市政公用事业项目建设、管理、养护的分离，提高运行效率和服务水平。

5推行市政公用事业项目代建制，促进市场化，加快项目建设进度。

（五）改善投融资环境。

1市县行业主管部门要做好城市基础设施建设投融资的服务工作。

按照公开、公平、公正和公共利益优先的原则，采取公开招标、招募或竞争性谈判等方式，择优确定投资人。

2社会资本参与城市基础设施建设，应与其他投资主体同等对待，不再另设附加条件。

3优化城市基础设施发展结构，按照市场机制，策划包装项目，吸引社会资本参与建设经营。

4改革审批制度，简政放权，简化优化项目审批流程，加强部门之间统筹协调，积极推进项目并联审批，探索网上审批，实行限时办结。

5及时发布行业政策、发展规划、市场需求、建设项目、特许经营协议执行情况、产品和服务质量、企业经营状况等信息，发挥对投资的导向作用。

6加强技术指导，为进入城市基础设施领域的民营企业提供技术咨询、人才培训等服务，提高建设和管理水平。

三、加强组织领导，强化行业监管

（一）加强对社会资本参与城市基础设施建设工作的组织领导。

一是市县政府要制定完善城市基础设施建设规划、年度计划和投融资政策，在保障宏观调控的基础上，鼓励社会资本参与生产和经营；二是市县行业主管部门要履行监管职责，维护市场秩序，保障公共利益和社会资本的合法权益，确保项目建设规范有序，运营高效安全；三是市县行业主管部门要定期公布行业信息，编制特许经营实施方案，公平择优进行招商，组织项目实施。

（二）加强对城市基础设施投资、建设、运营的监管。

一是市县行业主管部门，要健全工程验收以及产品、服务质量等标准规范，监督企业履行法定义务和协议书规定的义务，定期对基础设施产品和服务质量监督检查，将结果报上级主管部门，必要时通过适当途径向社会公布。

受理公众对企业的投诉，向政府提交年度特许经营检查报告；二是市县行业主管部门按照《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）等法律法规，完善特许经营制度，规范市场准入、运营和退出机制。

认真签订和执行特许经营项目协议，加强项目实施和运行情况监管，确保项目运行质量和服务水平。

建立公平且富有效率的破产制度，探索利用市场倒逼机制促进优胜劣汰，采取优先劣后方式保证社会资本有序退出，防止将特许经营变为垄断；三是市县主管部门，要组织对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。

评估周期一般不得低于两年，特殊情况下可实施年度评估；四是有关主管部门和企业要将特许经营协议执行情况、产品和服务质量信息、企业经营情况等重要信息，以适当方式予以公开，自觉接受公众监督。

建立诚信管理体系和诚信发布平台，建立黑名单制度和失信惩戒机制，引导社会资本投资健康发展；五是加强安全生产监管，监督企业建立完善安全保障制度，确保安全生产和运营；六是加大对城市基础设施产品和服务的成本监管，为政府定价提供依据，防止价格不合理上涨。

（三）建立预警应急和投资风险防范机制。

一是市县行业主管部门要建立健全城市基础设施安全预警和应急救援工作机制，制订特许经营项目临时接管应急预案，提高应对突发事件能力；二是建立政府负债风险和资金管理风险的预测、监控机制。

在招商方案及合同协议制订中，科学论证和设计相关条款，防范城市基础设施建设投资给政府带来的债务风险和信用风险；三是加强对项目的事前评审、事中监控、事后评价，建立健全项目跟踪问效和风险防范机制，确保资金的安全、规范和高效使用。

本报讯（记者朱雪娇实习生田紫云）日前，省住建厅与省发改委、省财政厅联合制定的《关于鼓励社会资本参与城市基础设施建设的意见》已经省政府同意并下发，《意见》明确提出，陕西对具备一定条件的城市基础设施项目，鼓励社会资本参与或允许跨地区、跨行业参与投资、建设和运营。

　　对具备一定条件的城市基础设施项目，鼓励社会资本参与或允许跨地区、跨行业参与投资、建设和运营，建立政府引导、社会参与、政企分开、市场运作的城市基础设施建设投融资体制。

　　鼓励社会资本采取独资、合资合作、混合所有制、资产收购、通过政府购买服务、参与企业改制重组、股权认购方式及通过购买市政债券、投资基金、股票等间接方式参与城市基础设施项目建设和运营。

这些项目包括城市供水、供气、供热、污水及生活垃圾处理、中水回用、雨水收集、环卫保洁、园林绿化，城市道路、桥梁、轨道交通、公共停车场等交通设施建设、运营和养护。

　　今后，我省将建立科学合理的城市基础设施产品及服务定价和补偿机制，按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，合理确定产品和服务价格。

同时要完善投资回报补偿机制。

政府投资可采取补助、贴息或参股等形式，加大对社会投资的引导，降低社会资本投资风险；还可通过政府购买服务，以及通过配置符合监管要求的广告、商铺、冠名等经营权，增加企业收入；微利或非营利性城市基础设施领域市县政府将建立相应的激励和补贴机制，企业承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府依法将给予相应补偿。

福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见

闽政〔2014〕47号

各市、县（区）人民政府，平潭综合实验区管委会，省人民政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

　　根据党的十八届三中全会关于允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营的精神，在加强监管、规范运作的前提下，在全省开展政府和社会资本合作（Public－Private－Partnership，以下简称PPP）试点，扩大基础设施和公用事业建设的投融资渠道，提高公共产品供给质量和效率，现提出以下指导意见。

　　一、试点项目范围

　　鼓励县级以上人民政府将交通、能源、市政、水利、信息、环保、保障性安居工程、医疗和养老服务等基础设施和公用事业项目，以特许经营的方式实施PPP试点。

由政府