快速城市化背景下非农建设用地管理分析以深圳为例.docx

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快速城市化背景下非农建设用地管理分析以深圳为例

快速城市化背景下非农建设用地管理研究

——以深圳为例

摘要：

本文以深圳特区外2004年城市化转地过程中划定的非农建设用地为对象，深入分析快速城市化背景下非农建设用地管理在与城市规划协调、置换调整及其与城市更新改造的结合、入市流转等方面存在的主要问题，提出“严格规范管理、保障发展权利、消化历史问题、提升建设水准”的管理原则，并从非农建设用地与规划协调、合理进行置换调整、加强与城市更新改造结合、逐步推动非农建设用地入市流转四方面给予相应的对策与建议。

关键词：

深圳非农建设用地管理

Abstract:

Thisarticlethenonagriculturalconstructionwhichin2004intheurbanizedchangeofsceneprocessdelimitsbytheShenzhenspecialzoneoutsideusesistheobject,underthethoroughanalysisfasturbanizationbackgroundthenonagriculturalconstructionusestomanageinwiththeurbanplanningcoordination,thereplacementadjustmentandwiththecityrenewaltransformationunion,enteringthemarketpaststhemainquestionwhichandsoontheaspectsexist,proposed“strictstandardmanagement,safeguarddevelopmentright,digestionquestionofapoliticalnature,promotionconstructionstandard”themanagementprinciple,andusesandtheplancoordinationfromthenonagriculturalconstruction,carriesonthereplacementadjustment,theenhancementandthecityrenewaltransformationunionreasonably,impelsthenonagriculturalconstructiontousegraduallytoenterthemarketwandersallaboutthesurfacetogivethecorrespondingcountermeasureandthesuggestion.

Keywords:

TheShenzhen NonagricultureconstructionusesManagement

   1.城市化下的非农建设用地

   城市化是社会发展到一定阶段的必然产物，是农业人口转化为非农业人口、农村转变为城市、农业用地转化为非农业用地的过程，是我国现代化进程中的必经之路。

在快速城市化中，除了国有建设用地能够直接为城市建设用地扩张提供空间外，属于集体所有的非农建设用地也扮演了至关重要的角色。

一方面，政府通过土地征用，将集体土地转变为国有土地，然后按照城市国有土地进行出让和建设，在中国许多发达地区的城市中，集体土地几乎成为了唯一或基本的土地来源，为城市建设用地增长提供重要的空间资源，例如多个城市在城市规划区外建设的产业园区、大学城等项目；另一方面，农村集体组织使用非农建设用地进行开发建设，大力发展乡镇企业，创造了农村工业占据全国工业半壁江山的局面，成为农村集体资本积累的重要来源，并且出现了城中村、集体所有工业区与城市其他功能用地交错连片的城乡结合地带，进一步加速推动城市建设。

然而，由于我国实行城乡分治的二元土地制度，现行法律对集体土地流转用于非农建设进行严格限制，但伴随着农村工业化、城镇化，集体非农建设用地的使用早已超出目前运转的国家地政管理行政体系的监管和约束。

在地方政府的默许或不作为下，地方发展不断突破国家政策和土地管制要求，集体土地所有者通过出让、出租、私卖等非法形式进行流转，造成非农建设用地隐形入市，实质性地成为建设用地直接的重要供应者。

这种非农建设用地高速无序扩张、空间分散并低效开发的现象，导致城市整体发展不协调，土地市场管理混乱，土地价值流失和土地资源浪费等问题。

   深圳作为中国城市发展最快的城市之一，已出现了“四个难以为继”的发展问题。

深圳市原集体建设用地包括名义上划定的非农建设用地以及当前实际上有原村民或继受单位掌握的已建设用地或未建设空地，据统计目前全市原集体建设用地的规模将近300平方公里。

由于历史原因，原集体建设用地上存在着五花八门的政策和错综复杂的利益关系，无法直接纳入现行常规国有土地的管理渠道。

在深圳市土地资源紧约束的背景下，这部分既无法作为有效土地供应于需求、又不适用于相关土地效益提升计划的原集体建设用地，成为制约深圳土地资源的高效配置和合理利用的关键所在。

尽管2004年全面城市化使深圳全市土地名义上已转为国有，但事实上当前大量原集体土地（包括已建和未建用地）的实际使用权仍掌握在原村民或继受单位手中，既不具有合法产权，又得不到应有的管控，处于产权和管理的“真空”状态，并且涉及复杂的历史遗留问题。

其中，2004年城市化转地过程中划定的非农建设用地是政府承诺给原村民合法利用用地中的主要组成部分，属于原集体建设用地的一种类型，用地内涵和相关政策相对明确，而且是当前深圳原集体土地管理的重点之一。

本文以深圳特区外这种“狭义”的非农建设用地为主要研究对象，探讨目前其管理中的存在问题和解决对策，具有一定的代表性和针对性。

   2.深圳非农建设用地的发展与现状

   2.1发展历程。

   2.1.1城市化发展的初期（1993年前）。

这一时期，国家、广东省和深圳市关于土地管理的相关法规政策体系尚未完全建立，土地使用极不规范，土地管理无序混乱，特别是在深圳特区内，出现了大量违规用地的现象，但特区外城市经济还处于萌芽阶段，仍以传统的农村经济为主，对建设用地的需求小，违规建设行为也较少，集体建设用地刚刚开始起步，原宝安县曾以非农建设用地的名义陆续给各行政村划定了一定数量用地供其建设。

   2.1.2特区外第一次城市化（1993～2003）。

1993年，宝安县正式撤县设区被划分为宝安、龙岗两区，深圳市第一次在农村集体土地利用和管理上出台规范性文件《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府［1993］283号）对两区的土地实行统一的规划、征用、开发、出让和管理的土地政策。

宝安龙岗按照该办法陆续地、在1998年集中大量地并给各街道划定了非农建设用地。

然而，“撤县改区”的实施刺激了特区外的发展，在巨大利益驱动和政府土地监管乏力的双重作用下，特区外以自下而上为主导的大规模开发建设的推进，使在缺乏有效管控的情况下，集体土地的利用发生急剧变化，大规模地转化为事实上的城市建设用地。

   2.1.3特区外第二次城市化（2004年～）。

2004年，宝安、龙岗两区18个镇全面撤销镇的建制，实行“全面城市化”，市里出台《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府［2004］102号文），以加强特区外城市化转地过程的土地管理，宝安龙岗也相继推出查处违建、更新改造、解决土地历史遗留问题等一系列土地政策文件，以加快全面城市化进程。

在这次城市化转地过程中，宝安龙岗两区根据《管理办法》，按照“工商用地指标100平方米/人、居住用地100平方米/户、公共设施用地200平方米/户”的标准，核算出宝安龙岗各街道需划定的非农建设用地规模，共为46.72平方公里。

但从实际的划定情况来看，由于城市化的土地遗留问题涉及盘根错节的利益问题，至今尚未完成城市化土地收尾工作。

两区目前已落实的划定面积为41.52平方公里，其中新划定的非农建设用地为22.77平方公里。

   2.2现状特征。

   2.2.1划定原则存在地区差异。

在这次城市化转地过程中，宝安和龙岗两区分别根据本区实际情况制订各自的实施细则。

龙岗区考虑历史已划定的非农建设用地，不再对非农建设用地已达标（甚至超标）的街道重复划定，只对未达指标的街道按建成区和未建区不同比例进行划定，使实际划定的规模“超指标”。

宝安区则不考虑历史已划定的非农建设用地，全部按指标重新划定，使部分街道因无地可划而产生“悬空指标”，出现“未达标”的现象。

两区划分尺度存在的较大差距使划定工作一定程度上有失公平，也使非农建设用地后续管理工作呈现不同的特点，从而增加了统筹管理的难度。

   2.2.2以工商和居住用地类型为主，公建用地极少。

尽管深府［2004］102号文规定非农建设用地指标中包括公建用地，但从实际划定的来看，两区对公建指标均采取了捆绑划定的方式，使绝大部分指标作为工商用地和居住用地，公建用地指标被严重腾挪。

宝安规定居住用地划定中含公建用地，但实际已划定的指标中非农居住用地只占4.5％，其余9.2平方公里居住指标属于只进行指标核算而不具体划定范围的已建房户用地，这种做法使原本占非农建设用地指标一半规模的公建用地实际上无法全部落实。

龙岗是工商用地中含公建用地，但并没有规定规模比例，导致工商用地和公建用地指标难以分别单独统计，实际上包含公建用地指标的新划定非农工商用地大多是用于工业或商业建设。

   2.2.3大多在建成区内划定。

近年来，特区外城市化进程的加快，宝安龙岗两区大部分土地实际上已通过合法或违法的不同途径进行开发。

因此，本次城市化两区划定的非农建设用地大多位于建成区内，共占实际划定规模41.51平方公里的89％，其中宝安龙岗的比例分别是93％和87％。

由于两区现状建成区的环境普遍较差，非农建设用地的这种空间特征使其在日后的进一步开发中将面临现状条件的约束，并必然会引发要求非农建设用地置换调整所带来的一系列复杂管理问题。

   3.管理存在的主要问题

   3.1非农建设用地划定性质与用地规划管理难以衔接。

   3.1.1非农建设用地的用途确定与用地规划要求脱节。

首先是历史上划定并已批准的非农建设用地在土地用途确定方面缺乏统一标准，例如，一些纳入本次划定的已划历史非农建设用地，在用地批复中有的注明“工业”、“商业”、“居住”，有的注明“按规划实施”，甚至还有的仅注明为“综合用地”，描述含糊不清、模棱两可，为日后非农建设用地按规划管理的工作增加很大难度，并使涉及非农建设用地的规划在编工作面临很大压力，导致规划中出现为回避非农建设用地性质确定难题的“开天窗”现象。

其次，划定的非农工商用地中并没有明确这工业用地和商业用地的比例关系，使非农建设用地的政策要求与法定规划的用途管治要求难以衔接。

   3.1.2非农公建用地的名存实亡增加用途管理的难度。

两区对公建用地指标捆绑式的划定方式，一方面不同类型用地指标混杂而无明确比例的情况使在实际开发中使公建用地指标出现腾挪，变相成为经济收益高的工商用地或居住用地指标；另一方面由于两区捆绑的对象不一样（宝安捆绑在居住用地，龙岗捆绑在工商用地），而根据深圳市现行操作办法，居住和工商两种类型用地的产权性质是有着本质区别的，即非农工商用地可有条件进行合作建房而上市，收益归集体，非农居住用地即原村民宅基地部分，只能自用不得上市，产权归属个人的，增加对非农建设用地按用地性质进行确权管理的难度。

   3.1.3针对非农建设用地的规划许可依据不足。

由于非农建设用地的用途属性与用地规划性质难以衔接，特别是工商用地把工业和商业两种开发收益差异大的用地类型混杂，加上对于那些靠近特区或宝安、龙岗中心城区的街道，大部分非农工商用地划定在规划的居住用地、商业用地上，使在进行非农建设用地审批时遇到按规划还是按划定的土地用途进行审批的尴尬，若按划定的土地用途审批还存在是按工业还是商业确定用地性质的矛盾。

   3.2已划定非农建设用地存在置换调整的要求。

   3.2.1要求置换调整的主要类型。

由于本次城市化转地对非农建设用地的划定存在划定位置偏远、地块分散规模小、部分指标无地落实、与规划用地性质冲突等问题，不少原村民或集体都提出了对非农建设用地划定进行置换调整的要求，主要集中在用地性质改变、空间位置置换、通过调整落实“悬空指标”三方面。

例如，要求将尚未落实的非农建设用地＂悬空指标＂调整用于旧村改造项目或居民统建项目；将分散的已划定非农建设用地进行置换，把指标以用于集中进行程中村改造；将与道路、公共与市政设施等城市建设冲突或因重大建设项目而被政府征用的非农建设用地等面积置换到规划性质为居住或商业的地块上；对因划定的土地用途与城市规划冲突而无法完善用地手续的非农建设用地进行调整；等等。

   3.2.2置换调整的原因。

   3.2.2.1受政府政策的影响。

因城市规划变更、现占用基本农田、基本生态控制区或规划已确定为城市公益性设施用地的原因，造成非农建设用地的不得不进行调整。

   3.2.2.2土地高效利用需要进行土地的规模开发。

具有一定规模并相对完整的土地能够有效地提高土地的使用效率，从而产生较高的土地收益，因此，原集体或村民对相对分散而零星的非农建设用地进行适当调整归并使之产生更大的效益，同时，这也是深圳土地资源紧约束的背景下对土地开发利用提出的要求。

   3.2.2.3土地所有者对非农建设用地提出置换调整的诉求。

近年来，在房地产开发热潮中，商住和商业开发是地产商的投资热点，相对来说，工业占地大但收益较低。

在收益最大化目标的驱动下，大多数的继受单位希望把区位和建设条件良好、但划定为工业用地性质的非农建设用地调整为商住和商业用地。

   3.2.2.4城市更新改造客观上要求非农建设用地进行集中置换。

目前，超过9成已划定的非农建设用地位于现状建成区，且大多数是建筑质量和环境较差的工业区和城中村。

原村民和集体希望通过改造提升用地价值。

根据深圳市现行的城中村改造政策，纳入改造范围条件之一是必须90％以上属于非农建设用地，而且非农建设用地能够享受最优惠的改造低价政策。

因此，城市更新改造的动力促使非农建设用地消化和入市的同时，也要求非农建设用地在空间上进行调整集中以满足城市更新改造的要求。

   3.2.3大规模调整带来的问题。

   3.2.3.1缺乏引导的改造损及城市公共利益。

在利益最大化的驱动下，原集体和村民希望能把区位与建设条件不够理想又分布零散的非农建设用地集中置换调整到建设条件良好的地块，会冲击公益性设施用地的安排，从而牺牲城市的整体公共利益。

   3.2.3.2多方利益协调的难度大。

非农建设用地的调整涉及到调整地块不同业主（村民）、村集体和开发商等多方面利益，调整中任何环节出现松动或者利益不均衡，都可能引发多米诺骨牌效应，损害村民或城市公共利益。

这个沟通和协调过程是一个利益博弈的过程，需要统筹协调的工作难度非常大。

   3.2.3.3“悬空指标”落实过程难度大。

由于现阶段的非农建设用地划定还存在诸多不完善的地方，特别是现在还有不少的非农建设用地“悬空指标”，其空间范围的最终落定必将经历艰苦的谈判过程，也极易成为规划土地管理失控的薄弱环节。

   3.3非农建设用地与城市更新改造的结合缺乏明确指引。

如前所述，划定的非农建设用地接近9成位于建成区，且多存在土地现状用途与规划用途不符的情况，加上深圳土地资源紧缺，结合城市更新改造对非农建设用地置换调整成为目前主要的诉求之一。

   3.3.1商品房或商业开发成为主要改造方向。

受近年来房地产市场火爆发展的影响，原村民或集体组织均希望通过改造的途径对非农建设用地进行收益高的商品房开发或商业开发。

城中村改造政策是现状工业用地改造为居住用途或者商业用途的主要途径，且以非农建设用地指标或“原农村集体经济组织和原村民在依法划定非农建设用地的地域范围外形成的居住区域现状非农居住用地”作为纳入改造区域的条件。

但实际上，区位优良、拆迁成本不高、利益关系相对单纯的一些原集体经济组织建设的工业区，成为继受单位最希望纳入城中村改造范围的非农建设用地。

而对政府最希望改造的私宅、老屋村等类型，由于产权分散、谈判补偿成本高等原因，除非区位优越且市场预期很高，否则很少会成为开发商优先考虑的改造对象。

而对于政府力推的“工改工”，尽管2007年出台了《关于工业区升级改造的若干意见》，但由于工业用地的短期收益有限，市场方面的反应并不积极，尤其是涉及非农建设用地中工商用地的改造，大多倾向于商业改造开发，而很少是参照这一政策进行实行“工改工”。

   3.3.2为回避复杂的改造行政审批手续出现“自改”需求。

目前的城中村改造政策，要求改造地区满足物质环境差等必要改造要求，加上申请和审批程序复杂，例如需编制改造专项规划、需纳入城中村（旧村）改造年度计划，进行拆迁、立项各级审批等，耗时较长。

对于规划为居住或商业的用地，不少继受单位在已划定的非农建设用地范围自行拆除建筑，希望走“空地新建”按规划申请报建审批的程序。

这种自行拆除的现象会造成城市建设管理无序，加大了非农建设用地管理难度，并使政府部门面对此类申请时因依据不足难以办理。

   3.3.3非农建设用地置换与城中村改造的程序衔接问题。

根据现行规定，城中村改造范围的确定，须以非农建设用地作为必要条件；而继受单位申请置换非农建设用地以用于城中村改造，审批单位考虑是否准许其置换，则需要评价城中村改造项目是否成行，以其纳入年度实施计划为准，避免由于改造项目无法实施而出现非农建设用地的再次调整。

非农建设用地的调整改造和城中村改造两者是互为前提，密切关联的。

但目前在程序和政策上相互之间还缺乏顺畅的互动机制和有效的衔接。

   3.4非农建设用地入市流转政策尚未完善。

在城乡“二元性”的土地制度下，国家一直对集体土地的上市流转实行严格控制管理政策。

面对实际操作中屡禁不止、甚至有“公开”之势的大规模集体用地入市流转情况，国家从1999年开始，陆续在湖州、芜湖、顺德等地实行试点并取得较好的效果，但国家在政策层面的规定仍十分谨慎。

关于非农建设用地入市流转，深圳市出台了探索性的文件《关于规范合作建房审批业务的通知》（深国房［2006］759号），规定依法批准给予原集体经济组织用于经济发展的保障性用地，在30％自用的基础上，通过严格的合作建房审批程序补交地价可进入市场流转。

然而，在强烈的土地开发诉求的冲击下，如何在尊重原农村集体组织对已批准非农建设用地自主开发的前提下，引导原农村集体组织利用土地可持续发展，并与政府调控房地产市场相协调，是解决非农建设用地入市的主要问题。

   3.4.1土地产权模糊与既有政策的冲突。

本次非农建设用地划定后，既出现了要求在工商用地上进行住宅开发的呼声，也有为了提高土地利用效益而利用宅基地指标“统建上楼”，且引入开发商提供资金并以部分住宅单位作为回报的诉求。

这种在工商用地和居住用地上都进行经营性住宅项目开发的作法，模糊了两类用地的用途和产权关系，给后续管理带来了一定的困难。

   3.4.2平衡不同区位/规划条件带来的土地收益成为管理中的难点。

划定的非农工商用地的用途、开发强度需要与批准的城市规划相衔接，而规划难以完全考虑非农建设用地的政策属性，因此出现了规划用途并非工业或商业用途、容积率指标的弹性幅度较大的情况，使不同地块的非农建设用地的开发收益差距较大，因不公平而产生纠纷，不利于社会稳定。

   3.4.3对原集体经济组织和原村民持续发展能力的冲击。

深圳规定原农村集体组织在合作建房入市前，要求保证至少30%用地作为村集体永久用地。

在此基础上，已批准非农建设用地可依据规划确定为居住用途，或在把非农工商用地指标调整到规划为居住的地块后，村民在眼前短期利益的驱使下，可在近年内将分批最多将70%用地合作转让用于房地产开发。

由于合作开发后的土地完全进入市场，原村集体难以享用更长远的收益权，可能对社区经济的持续发展产生不利的影响。

3.4.4非农建设用地的入市对房地产市场的冲击。

尚存在的未落地的非农建设用地悬空指标，以及因为各种原因需进行非农建设用地调整的，正在试图选择在回报最高的土地上进行划定。

这种较大规模的非农建设用地调整势必导致对特区外城市功能的冲击。

此外，非农建设用地批量入市在增加商品房土地供应上确有帮助，但无计划的入市，尤其是在房地产发展走低的形势下，可能对深圳市房地产市场造成冲击。

   4.破解管理难题的对策建议

   4.1明确非农建设用地的管理原则。

对深圳而言，城市化快速发展对土地资源合理高效利用提出的要求与现行国家“二元化”土地管理制度矛盾日益突出，加上在不同阶段的城市化进程中出现的土地历史遗留问题，使当前原集体用地管理面临很大压力。

在管理中应坚持“严格规范管理、保障发展权利、消化历史问题、提升建设水准”的原则。

   严格规范管理，就是按照宏观调控要求，加强对非农建设用地的用途管治，按照国有土地管理的管理要求，完善确权手续，加强规划引导和计划统筹，规范非农建设用地的规划许可和用地审批手续；拟定科学合理的非农建设用地市场化政策，促进土地资源高效利用。

保障发展权利，就是真正落实非农建设用地所承载的对原集体经济组织和村民的居住权和发展权的保障，划定的非农建设用地应满足数量和质量的要求，并为可能的动态调整做好准备；通过适当的政策和经济杠杆，调节和平衡非农建设用地开发的收益，保证继受单位和个人的相对公平。

消化历史问题，即以非农建设用地作为解决深圳市原集体历史遗留用地的切入点之一，通过将部分历史遗留用地纳入非农建设用地范畴进行规范管理，起到消化历史遗留的集体建设用地的作用。

提升建设水准，就是通过对非农建设用地的开发建设和更新改造的规划引导、区位指引和时序。

   4.2确立规划的权威性，使非农建设用地按照城市规划确定的用途进行管理。

   4.2.1依照规划实施，通过土地入市调节政策，解决非农用地与规划功能不符问题。

按城市规划确定非农建设用地土地用途，是城市规划实施的必然要求。

目前，深圳市组团分区规划现已对深圳市全覆盖，法定图则全覆盖工作也在加快推进过程中。

对于非农建设用地，不管是在未建设的空地上划定或是划定在建成区内的工业、居住或商业用地，均应按现行城市规划的用地性质来确定土地用途。

对于非农建设用地按照规划确定为居住、商业、办公用途，特别是依规划进行商品房开发进入市场的做法，目前国家是严控的。

尽管深圳对非农建设用地实行一定市场化政策，但现阶段的政策体系是十分有限并还不完善。

由于非农工商用地用于工业、商业或者住宅等不同用途的开发会产生巨大的经济收益差异，因此，在保证规划权威性和严肃性的前提下，对于原批准为工商用地、发展用地和未明确功能的未建非农建设用地，现规划确定为居住、商业、办公等经营性用地的，必须进行必要的调整，以保证非农政策的稳定性和社会的公平性。

对于在编的法定图则，涉及非农建设用地时，则应以规划的科学性和技术合理性作为首要考虑的因素，适当考虑非农建设用地的土地政策属性。

例如在小范围内有一定调整余地的前提下，非农工商用地宜按照有利于发展经济的用途，并优先考虑确定为工业用途。

   4.2.2纳入年度实施计划管理，规范用地规划审批程序。

面对深圳市建设速度的飞速发展，为了充分发挥规划和计划的调控作用，加强土地利用的计划管理，根据《深圳市近期建设规划（2006~2010）》的目标，每年编制《年度实施计划》，以此作为全市年度建设用地供应管理的依据，这一创新制度从2005年起已被正式纳入政府的运行机制。

依据城市近期建设规划年度实施计划制度，全市必须坚持按计划安排建设用地，以强化计划的刚性。

因此，从建立全市统一的用地管理标准目的出发，非农发展用