对中国土地招拍挂制度的分析.docx

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对中国土地招拍挂制度的分析

地产信息

第2期

策划发展部2010年8月5日

编者按：

本期我们编写了《对中国土地招拍挂制度的分析》，介绍了国家土地招拍挂政策的演变过程，分析了存在的问题和解决思路等内容。

对中国土地招拍挂制度的分析

一、中国土地市场招牌挂制度建立及发展背景

　　建国后很长一段时间内，我国的土地使用制度是无偿、无限期、无流动的行政划拨使用制度，这种土地制度所导致的土地资源配置不合理、利用效益低、土地浪费严重，产权关系混乱等问题严重的阻碍经济发展的弊端。

改革开放后为了克服土地无偿使用带来的种种弊端，在城镇国有土地使用制度方面进行了一系列改革。

1988年4月12日，七届人大一次会议通过的宪法修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而为土地使用权转让提供了法律依据。

随后，《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》进一步确立了土地使用权出让制度。

通过一系列法律规定的制定实施，到90年代初，我国对城镇土地使用制度完成了改革，建立起土地有偿，有限期，可依法进行土地交易的有偿使用制度。

这种制度理顺了产权关系，使土地的资产特性得到体现，也体现了国家做为土地所有者对土地的所有权。

然而这种以协议出让为主要形式的土地出让方式存在着一系列问题。

　　首先，由于交易过程不公开，寻租行为普遍，腐败问题时有发生，导致了国有资产流失。

　　其次，由于缺乏竞争、市场秩序不规范，导致出现了严重的价格扭曲和低价出让等现象。

　　为此，国土资源部于2002年5月发布第11号令,颁布实施<<招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定>>,明确规定包括商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的经营性用地必须通过招拍挂方式出让.2004年,国土资源部颁布第71令,<<关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知>>,规定2004年8月31号以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度,即所谓的”831”大限.

　　经营性用地招拍挂制度的实施对中国土地市场的发展有着深远的影响,一方面招拍挂制度规范了国有土地使用权的出让行为,从长远上看有利于建立一个公开,公平,公正的城市土地市场;另一方面由于中国土地市场的长期不完善,产权不清晰,长期未曾引入市场机制,市场上对招拍度的实施也存在种种疑虑.同时经营类用地的招拍挂制度自身也存在着种种不完善之处,各地在招拍挂出让土地的实践中也发现了各种问题,对于经营性用地的招拍挂制度研究有必要深入进行.

二、中国土地市场招拍挂制度的具体含义及特点

　　土地的交易的公开投标、拍卖和挂牌的共性是其交易的公开性，但其具体操作又有其差异性，针对不同性质的土地交易要采取不同的交易方式。

（一）土地招标

　　招标出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。

　　在招标出让中土地主管部门要根据出让土地的具体情况编制招标文件，并实施投标的登记，投标人在登记时必须缴纳投标保证金，并提交营业执照的副本，法人代表人证明等文件。

投标人在按照招标文件的要求编制标书后，在规定的时间内将标书密封投入指定标箱。

经由专家组成的评标委员会按照评标标准对企业提交后投标文件进行评审后，在规定的时间地点开标。

在中标人确定后，招标人应向中标人发出《中标通知书》，中标人则在《中标通知书》约定的时间，按照招标文件与土地管理部门签订《国有土地使用权出让合同》。

公开招标的投标单位不能少于三家，如果少于三家则招标人应当停止开标。

在公开招标中投标企业投标的价格是重要的评标因素，但评标委员会为了防止土地开发的后续资金无法到位，出现土地闲置浪费现象，开发商的从业经验和实力也是评标委员们重点关注的要点。

（二）土地拍卖

　　拍卖出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。

　　土地的主管部门根据被拍卖土地的特征编制拍卖文件，竟买人在竟买申请截止日期前提出竟买申请，交纳不少于拍卖文件规定的保证金，并同样提交法定代表人证明书等资信证明。

竟买人通过审查后，得到印有编号的竟买标志牌，拍卖会在拍卖公告规定的时间、地点进行。

参加的竟买人同样不能少于三人，否则应终止拍卖。

在拍卖中最终的成交价格必须高于拍卖方所制定的底价，否则也需终止拍卖。

拍卖成交后，竟得人按照《拍卖成交书》规定的时间和土地管理部门签订《国有土地使用权出让合同》。

土地拍卖中最重要的原则是“价高者得”，与其他形式的拍卖原理相同。

　　（三）土地挂牌

　　挂牌出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竟买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。

　　政府土地主管部门编制挂牌文件，竞买人在规定日期前提出竟买申请，按规定交纳保证金、提交法定代表人证明书等资信证明后提交竞买申请书。

在挂牌文件规定的挂牌起始日期，挂牌人应该将挂牌宗地的位置、面积、用途、使用年限、规划要求、起始价、增价规则、增价幅度等内容，在土地交易市场挂牌公布，符合条件的竟买人应定按照文件的要求填写竟买报价单，在挂牌期限内竟买人可多次报价。

如果在挂牌期限内只有一个竟买人在挂牌期限内只有一个竞买人，且报价不低于挂牌底价，并符合其他交易条件的，挂牌成交；在挂牌期限内有两个或两个以上竞买人报价的，报价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人。

但报价低于底价者除外，在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或均不符合其他交易条件的，挂牌不成交。

挂牌交易的挂牌期限不得少于十个工作日。

　　竞买人确定后．挂牌人应当向竞买人发出《挂牌成交确认书》。

竞得人应该根据《挂牌成交确认书》所约定的时间与市国土房管局签订《国有土地使用权出让合同》。

挂牌同样遵循“价高者得”的原则．不同之处在于不是现场报价．由于挂牌是以书面的形式报价，所引发的关注程度及暴光不如招标与拍卖。

三、实施土地招排挂制度的优点

（一）实施土地招拍挂制度，有利于规范土地市场，公平竞争。

　　土地使用权出让招拍挂制度的推行，以及与之配套的土地储备制度的建立，使土地供应的信息公开化，土地出让规划的科学化，杜绝了以往通过行政命令协议出让土地中存在的盲目性，防止了由于土地市场不规范导致的国有资产的流失以及由于规划不当造成的宝贵土地资源的浪费。

　　政府通过招拍挂的方式推出地块，以城市中长期发展规划和城市土地利用规划为基础，制定详尽、科学的土地出让计划。

并通过网络、报纸、电视等传媒方式进行公示，保证了信息的公开性。

政府通过招拍挂转让方式中严格的评标拍卖制度，保证了房地产开发商的机会均等，保证了土地市场的公平性。

开发商在同一时间获得信息，并可在规定时间内购买标书、现场踏勘、集中答疑，避免了由于信息不对称而造成不公平竞争。

（二）实施土地招拍挂制度，有利于杜绝腐败现象，提高政府对城市土地的管理能力

　　土地是全社会宝贵的公共资源，要达到最优利用必须通过市场手段进行配置，而且配置过程必须受到全社会监督。

实行土地招拍挂制度，正是建立土地市场的竞争机制方式，完善土地出让制度，只有这样才能建立真正的土地市场，才能真正的引入竞争机制。

通过市场竞争，使土地的真实价格得到体现，从源头上有效的遏制以往采取行政手段配置土地资源中政府官员出现的腐败寻租等现象。

　　土地招拍挂制度并不是简单的土地交易手段，政府必须进行一系列相关工作以保证土地出让的科学性，土地交易市场的完善性，在此过程中政府对土地的管理能力必然大大提高。

　　首先，政府要运用宏观调控手段，提供与社会经济协调发展的土地供应量，对于每年土地市场的各类土地供给、征用数量进行总体规划，并建立相应的土地储备制度，避免土地市场中的投机行为，保证市场的健康发展。

制定和公布土地出让计划是完善城市土地供应的基础，将有助于提高城市土地管理的科学性，促进城市土地市场的规范和完善。

　　其次，政府在招标出让前必须对土地进行前期规划和开发，逐步推进“熟地”招标出让，并要制定一系列的出让计划、招标程序和管理制度。

政府要真正实现调控市场的能力，就必须对拟出让土地进行详细的分析规划，确定最佳的土地利用方式，针对土地特点灵活选择招标办法和方式以提高工作效率，降低工作成本等。

　　最后，要体现土地的使用价值，政府必须对土地进行正确的评估，采用合理的评标办法，公正地评出中标单位。

　　通过以上行为政府对城市土地的综合运用管理能必将大大加强。

　　（三）实施土地招拍挂制度，有利于房产开发商综合实力的提高，促进房地产企业的整合。

　　土地通过招标、拍卖和挂牌等方式进行出让，不但有利于市场的竞争性，消除行业的垄断性，而且还使那些没有足够实力，只靠寻租等不正当方式拿到“一手地”的开发商逐渐淡出市场，使那些有实力、有竞争力的企业能够更加合理地获取土地，得到更好的发展。

同时，由于采取招标、拍卖或挂牌的方式出让，开发商可以从市场上通过竞争拿到“熟地”直接开发，缩短了开发周期，简化了开发程序和环节，从而降低了开发风险。

　　招标拍卖挂牌出让取消的只是过去少数开发商通过不正当手段获得的“超额利润”，而由于市场的的规范，开发商的合理利润可以得到更好的保证。

新制度提高了市场准入门槛，房地产业将进入资本实力和品牌竞争的时代。

没有实力的、靠关系运作项目的公司将逐步被淘汰出局。

能够进行专业化、规模化生产、把土地价值发挥最大化的房地产开发商将成为市场的主流，促进了房地产企业的优胜劣汰，真正通过的市场的力量对房地产商进行整合。

同时，实行招拍挂的土地交易方式有利于打破房地产开发企业的地域限制。

对外地开发商来说，由于可计算成本，有了平等进入的机会，进入目标城市市场就相对比较容易，为跨地域经营的房地产商提供了机会，这必将促使全国房地产市场的规范化。

　　（四）实施土地招拍挂制度，促进房地分离，有利于提高土地开发效率。

　　目前的土地招拍挂的供应方式，有利于土地的合理利用和总体规划。

由于政府将逐步把生地转化为熟地后再行招标，动拆迁问题已妥善解决、土地的开发工作基本完成、周边的市政建设逐步完善、水电煤等市政配套都有计划地分配到位，开发商只要按规划要求有计划地做好设计图纸并得到许可后就可顺利开工了，大大缩短了房产开发周期，有效控制了开发成本。

因此，土地利用的高效率成为必然。

四、目前中国土地市场招拍挂制度存在的问题及解决建议

（一）目前中国土地市场招拍挂出让中存在的问题

1、土地财政过于依赖“招拍挂”

自招拍挂以来，土地出让收益年年创新高。

据相关数据表明，2001年至2003年间，地方政府的土地出让金收入为9100亿元，约占同期全国地方财政收入的35％；2004年全国土地出让金高达5894亿元，占同期地方财政收入的49.5％；2005年在国家紧缩“地根”的情况下，土地出让金总额仍有5505亿元；2006年为7677亿元；2007年高达1.2万亿元。

2008年房地产市场不景气，有10％左右的土地流标流拍，勾地、变相退地的现象在增加，但地方政府仍获得了9600亿元土地出让收益，其中，9551亿元来自招拍挂。

土地收益已名副其实成为 “第二财政”。

2009年以来,土地市场持续升温,各地“地王”不断涌现。

这被视为在一定程度上助推了消费者的房价上涨预期。

为此,有关部门不断出台措施,规范土地交易市场,比如要求各地需先公布供地规划才可以招拍挂土地项目;积极处理闲置土地,打击囤地;对房地产开发贷款项目严格审查等。

但大型房企的拿地进度并未受到太大影响。

2、土地招拍挂令地方政府与开发商结成利益共同体

土地招拍挂给地方政府带来了不菲的收入，在房价处上升阶段时，不仅不作任何预警，反而放任很多地王出现，为其获得巨额土地拍卖款而窃喜；在去年房价刚刚进行理性回调时，各地方政府就迫不及待地纷纷出台救市。

这些，都是地方政府与地产业结成利益共同体的明证。

3、土地招拍挂在一定程度上助长了地方经济发展的泡沫化

土地招拍挂令各地地王频现，地价的不断推高，给了开发商不断提高房价的借口，也给了房产投机者高位接盘的信心，其结果是全国各地房价大幅攀升。

这样，各地的GDP也在房地产的拉动下出现了惊人的增长，可以毫不夸张地说，土地招拍挂在一定程度上助长了中国经济出现虚假繁荣的发展势头。

4、土地招拍挂在一定程度上推高了房价

土地招拍挂增加了开发商的开发成本，成为推高房价的重要因素之一。

地方政府卖地是导致目前房地产市场矛盾突发、房价一度被推高的重要原因之一。

因此，欲达房市稳定健康发展之功，必先解决地方政府土地财政问题。

而欲解彻底根治土地财政问题，必须变革土地供应制度。

5、土地招拍挂不利于中国房地产市场的理性发展

土地招拍挂令其开发成本增加，从而加重了开发商的负担；土地招拍挂在一定程度上推高了房价，这样便在一定程度上加重了民众的购房负担；房价居高不下，严重削弱了民众的购买力，令房地产市场的成交量持续低迷。

所有这些，都不利于房地产市场的理性发展。

（二）对完善招拍挂市场的建议。

　　1、建立与健全监督保证机制，确保交易的公正性

　　在上述问题中，由于政府行政干预所导致的招拍挂制度的不完善问题是最严重的。

一方面，由于中国长期实行以政府为主导的土地协议出让制度，各级地方政府习惯于通过行政指令的方式对土地资源进行配置，在新的土地出让制度下旧有的思维观念难以转变，在追求地方经济短期利益的目标下，通过行政手段盲目干预土地市场的情况时有发生；另一方面，少数政府官员通过手中的权力寻租腐败，少数不法房地产商通过行贿公关等不正当手段低价获得土地、牟取超额利润，少数政府官员和不法房地产商的勾结，导致土地招拍挂出让中假招标、假挂牌、打招呼、批条子的现象时有发生。

　　为了克服以上两种情况，作为游戏规则的制定者和游戏的组织者的政府必须加强自身的监管，在招标、拍卖与挂牌交易的流程中加强透明与监督的机制尤为重要。

从宗地价格的评估到开发商资质的审查以及后期的评标开标均应设立监察机制对于每宗地的评选结果应给予公布与新闻发布，绝不能让私下协议的土地通过公开招标与挂牌的形式达到成交的目的，从而引发新的钱权交易现象发生。

中央，国土资源部已经三令五申下要求在土地交易招拍挂过程中打击非法暗箱操作，确保公平与公开。

　　2、制定合理的标底价格，防止地价上涨过快

　　经营性土地交易全部以招拍挂的形式进行出让是否会引发土地价格的上涨，从而导致房地产价格上涨的话题一直是新政策出台后业内开发商与政府官员争论的焦点，因此在土地招拍挂交易的实施中注重控制对地价的大幅度波动是十分必要的。

是在土地的拍卖交易中，政府一方面在取得较好的地价收益的同时，也需考虑对当地的土地价格市场的稳定作用。

　　在短期内，城市土地拍卖的高价成交会增加政府的财政收入，有利于城市基础设施的建设，但是在长期却可能抬高当地的房地产开发的成本。

房地产开发成本的升高，一方面可能导致中低价位的住宅的减少，使普通居民难以承受高昂的房价，甚至导致人才的流失，社会的不安定；另一方面，高昂开发成本容易形成泡沫经济，从长期来看不利于外界资本的流入，不利于城市的健康发展。

　　在这种情况下，对进行公开招拍挂的宗地的标底或者底价的制定就显得尤为重要。

应该由政府土地管理部门根据土地评估结果和政府产业政策综合确定，科学地制定出让的底价。

因此在确保国家利益的前提下，合理地评估宗地的标底价格是保证土地市场活跃及稳定土地市场价格、防止土地价格的非理性上涨的重要的前期工作。

　　3、选择性地使用拍卖的交易方式

　　土地拍卖是购买今后开发利用土地的权利，要考虑规划、后期开发方案、及开发方案的实施等。

与招标、挂牌方式相比，拍卖更容易导致土地出让价格的非理性上涨，所以在土地转让中应谨慎地选择性使用拍卖形式，在发展较为成熟的区域以及宗地面积较小的地块，拍卖可以促进宗地的成交，但对于在新区特别是宗地面积较大的地块，建议综合考虑政府对于地区的发展计划以及当地居民的承受能力，更多地采用招投标的形式选择有能力的开发商在政府开发计划及价格指导下完成新区大规模的土地开发任务，在区域经济发展的同时，当地居民的居住与生活到了改善。

涉及民生的普通住宅用地应该采用“一次报价”或“综合条件最优者得”的方式出让。

这样做最大的好处是可以防止土地价格被哄抬、炒高到非理性的高度。

　　4．制定完善的土地供应计划，定期发布土地供应信息

　　在新的土地出让机制下，政府应加紧前期土地储备与整理的力度，定期向市场公开未来的土地供应计划。

投资者充分了解市场的信息后，对投资的计划和力度进行调整，从而避免出现盲目高价竞争，防止出现在取得宗地开发权后无力实施或脱延开发计划的被动局面，防止“烂尾楼”的出现。

政府对土地的长期计划的完善也是保证房地产市场住宅价格稳定的重要手段，通过合理的土地供应量，透明的土地供应信息，防止在信息不对称情况下投机商对房地产市场的炒作行为，确保房地产市场乃至整个国民经济的平稳快速发展。

5、要遏止借地王炒高周边楼价的做法

开发商借地王炒高周边楼价的做法已经受到管理部门的关注，地王现象中存在一些关联关系。

如在一块准备出让的A地块旁边，可能就有一个企业正在开发销售的房地产项目，如果这个企业通过高价参加土地出让，炒高了A地块的价格，可能它的销售项目就会获得更多的利润空间。

未来在土地招拍挂文件中的商业限制性条款上需要进一步完善。

这意味着在同一区域内已有楼盘在售的开发商在附近买地时会受到一定限制。

五．总结

　　土地招拍挂政策实施的经验表明，通过市场化出让，使国有土地资产价值实现最大化，避免了国有资产流失。

这对提高政府对城市土地的管理水平、促进房地产市场的有序发展等方面具有重要意义。

目前招拍挂制度自身存在的种种不完善，真正建立以市场机制运行的城市土地市场还任重道远。

招拍挂出让制度的完善是一个长期的动态的过程，必须根据土地市场的发展变化进行调整。

相信在土地市场的各方共同努力下，招牌挂制度必将越来越规范完善，土地市场必将更加公平透明，进而保证整个房地产行业的健康稳步发展。