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边疆危机与仟政应对
边疆危机与仟政应对
——中法战争后清政府的西南治边策略探析
郑维宽
（复旦大学历史地理研究中心，上海200433）
摘要：
中法战争后中国西南边疆面临深刻的危机，清政府在加强军事防御的同时，还对边疆地区的行政
区划进行积极调整，在西南沿边地区设置了三个边道。
边道道员除了拥有广泛的行政司法权外，清政府还赋予
其兼管海关事务、中外交涉和防卫边疆等权限，提高了边道应对边疆事务的能力和效率，有利于加强对边疆的
治理。
广西迁移省会的失败反映了清政府治边行政对策上的局限性，但同时也反映了边疆重臣试图通过改变
行政中心以强化边防的努力，为后世提供了有益的启示。
关键词：
清末；西南地区；边疆危机；行政应对
中图分类号：
1<256文献标识码：
A文章编号：
1005—605X（2008）06—0045—08
Frontiercrisisandadministrativemeasures：
astudyonthetacticsofadministeringsouthwesternfrontierregionof
QinggovernmentafterSino-FrenchWar
ZHENGWei—kuan
（CenterforHistoricalGeography，FudanUniversity，Shanghai200433，China）
Abstract：
ThefrontierregioninsouthwestChinawasconfrontedwithseriouscrisis，SOQinggovernmentreinforcedthemilitary
defence，adjustedtheadministrativeareasoffrontierregion，andsetupthreeBianDao（边道）．Besidesgivingextensivead—
ministrativeauthorityandjurisdietiontotheofficialofBianDao，QinggovernmentconferredtheoficialofBianDaowhowas
concu~enflyinchargeofcustomsafairs，sino-foreignnegotiationandfrontierafairs，whichraisedthecapabilityandeficiencyof
theoficialofBianDaowhocopedwithfrontierafairs，andwasbeneficialtoadministerthefrontierregion．Guangxifailedin
movingtheprovincialcapitalfromGuilintoNanning，whichreflectedthelimi~tionsontheadministrativecountermeasureof
Qinggovernment’Sadministeringfrontierregion，andalsoreflectedtheattemptationoffrontierministerwhotriedtoreinforce
frontierdefencethroughchangingtheadministrativecenter，itprovidedabeneficialenlightenmentforlaterages．
Keywords：
laterperiodofQingDynasty；southwestChina；frontiercrisis；administrativemeasures
中法战争是中国近代史上的一件大事，新中国成立
以来中国学者对中法战争史的研究曾取得很大的成就。
从已有的研究成果看，一方面多数是对战争本身包括战
役战斗、战争过程、战争人物、谈判交涉等进行研究，对战
争结束后的研究多集中在边界勘定、边防建设上①。
在少
数关于边防建设的研究成果中，又多是从军事部署、军事
①相关著作主要有：
邵循正《中法越南关系始末》，台
北文海出版社1983年版；牟安世《中法战争》，上海人民
出版社1955年版；黄振南《中法战争诸役考》，广西师范
大学出版社1998年版；黄振南《中法战争管窥》，中国文
史出版社2005年版；廖宗麟《中法战争史》，天津古籍出
版社2002年版。
论文主要有：
刘启强《岑毓英与中法滇越
界务交涉（1885—1887）》，广西师范大学2005年硕士学位
论文；何丰伦《中法战争后广西边防建设初探》，《中国边
疆史地研究）1997年第2期。
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安徽史学2008年第6期
设施建设、移民实边等方面加以探讨，而对在边疆危机面
前清政府采取的行政应对策略基本上未涉及，但这一点
对了解中法战争后清政府经营西南边疆的全盘策略至关
重要。
另一方面，在中越边境涉及的3个省区中，对广西
边疆的研究相对较为深入，云南和广东方面的研究较为
薄弱，而对毗邻越南的整个中国边疆地区进行研究的成
果则更少见。
有鉴于此，笔者试从行政应对的角度，从边
道的设置和广西迁移省会之争两个主要方面，论述中法
战争后清政府的西南治边策略，从中透视边疆地区行政
区划调整与边疆治理之间的互动关系，为我们了解清末
的治边实践提供一个新的视角。
需要指出的是，虽然道在
清代的政区层级中并不是一级正式政区，但在实际上已
经具备准政区的功能，正如周振鹤先生指出：
“（清代）在
府州厅之上又有省的派出机构——道，也有一定的辖区
和治所，实际上成为一级准政区。
”①林涓曾对清代道的
准政区职能进行过专门的研究，但作者未能关注到光绪
年间中国边疆地区道的增置、调整与当时边疆危机之间
的关系②。
因此，本文将清末西南边疆地区道的增置和调
整视为应对边疆危机的一种行政策略具有可行性。
一
、中法战争后西南边疆的危机与清政府的反应
光绪九年至光绪十一年爆发的中法战争，虽然中国
在军事上取得了最终的胜利，但是在外交上却不得不与
法国签订《中法越南条约》（即《中法新约》），清政府在条
约中承认了法国对越南北部的占领，其后果是不仅使中
国失去了越南这一藩属国，导致法国的势力直接进抵中
国西南国门，严重威胁着中国西南边疆的安全，而且中国
被迫开埠通商，使得边疆的政务、商务及外交面临着前所
未有的挑战。
面对边疆危机，如何采取有力的军事措施无疑成为
当务之急，为此清政府在军事上进行了两方面的准备：
一
方面是对原有的军事部署进行调整，注重指挥前移。
在广
西一线，光绪十二年四月二十日两广总督张之洞等奏请
将原有边防军分为东、中、西三路，设卡守隘，同时将广西
提督由腹地的柳州移驻边关重镇龙州，居中调度。
据张之
洞等奏：
“伏查广西南边，绵亘二千馀里，原设隘所一百零
九处，分卡六十六处，与越南之谅山、高平、宣光等省接
壤，山箐纷歧，路路可通。
..以十二营专防镇南关中路，
以四营分防东路，六营分防西路。
..以后全桂大势，注
重边防，必宜有大将亲临，控制调度，拟请广西提督由柳
州移驻龙州。
”③在云南一线，光绪十一年十一月十五日
云贵总督岑毓英奏请每年秋冬两季将开化镇总兵从开化
府城（今文山州城）移驻前线的马白关、临元镇总兵从临
安府城（今建水县城）移驻前沿的蒙自县城，平时则由两
名游击统兵常驻。
据岑毓英奏：
“查滇省入越之路，以马白
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关为要。
法人通商之道，以蒙自县为冲。
..伏查开化一
镇距马白不及二百里，临元一镇距蒙自亦仅一百四十里，
拟请每年于秋冬二季，令开化镇出驻马白关，临元镇出驻
蒙自县，督饬操防；春夏两季烟瘴正深，边境无虞，即各回
驻临安、开化府城。
而移开化中营游击常驻马白关，添设
后营游击一员常驻开化府。
..其蒙自一面，则添设前营
游击一员，常驻蒙自县。
”④在广东一线，清廷令冯子材
“督办钦、廉一带防务”⑤。
针对与越南毗邻的广东廉州府
境内驻军单薄，两广总督张之洞于光绪十二年四月二十
八日奏请设立北海镇，增强广东边防的军事力量，其奏章
称：
“廉州边海交冲，高州镇未能兼领，拟请于廉州专设北
海镇水陆总兵。
”⑥另一方面，在沿边关隘大举修建军事
设施，构筑边防炮台，做长期防御的准备。
广西提督苏元
春具体实施广西边防炮台的修筑工程，从光绪十一年到
光绪二十二年，“共建成大炮台34座，二、三号中炮台48
座，碉台83座，安装着各式洋土火炮119门，修筑军工路
1000多里，形成镇南关、平而关、大连城、小连城4个边
防要塞。
与法军在越南沿边所筑的明碉暗堡、兵营据点相
对垒。
”⑦通过调整军事部署和构筑军事设施，中越边境
地区的局势得以保持相对的平稳。
但采取军事上的措施只是清政府应对边疆危机的一
个方面，此外，清政府还针对西南边疆被迫开埠通商后在
政务、商务及外交等方面面临的挑战，积极采取应对措
施，从政区的设置和行政中心的调整上探索治边的新策
略，这也成为清末治理边疆地区的一大特色。
二、设置边道：
清政府治理西南边疆的主要
行政对策
法国发动侵越战争，其实质是意图通过控制中国的
藩属国越南，进而染指中国的西南边疆，攫取经济等方面
的利益，而其对经济利益的攫取主要是通过迫使清政府
开埠通商来实现的。
因此，在中、法两国所订立的《中法越
南条约》中，规定了开埠通商的大致地点，即“通商处所在
①周振鹤：
《中华文化通志·地方行政制度志》，上海
人民出版社1998年版，第136页。
②林涓：
《清代行政区划变迁研究》，复旦大学2004
年博士学位论文。
③④朱寿朋编：
《光绪朝东华录》第4册，台北文海出
版社2006年版，第2076—2077、2008页。
⑤《清德宗实录》卷205，光绪十一年三月癸亥，《清实
录》第54册，中华书局1987年版，第914页。
⑥《清德宗实录》卷227，光绪十二年四月辛卯。
⑦沈奕巨：
《清末广西的边防炮台建设》，《广西地方
志~2006年第1期，第49页。
·边疆危机与行政应对·
中国边界者，应指定两处，一在保胜以上，一在谅山以北，
法国商人均可在此居住，应得利益、应遵章程均与通商各
口无异。
中国应在此设关收税，法国亦得在此设立领事
官”①。
在开埠通商地点的选择上，清廷经过慎重考虑，最
后确定为广西的龙州和云南的蒙自。
光绪十三年五月三
Et，清廷总理衙门在致法国公使的照会中明确指出：
“中
国所允法国于龙州、蒙自两处设立之领事官及蛮耗设立
之领事官属下一员，系属陆路通商处所，不可仿照上海等
处通商口岸设立租界。
”②龙州和蒙自水路交通便利，分
别是广西和云南边疆的门户，地理位置非常重要。
为了适
应边疆局势的新变化，除了在军事上的防御准备外，如何
从行政体制上加以应对，成为两广和云南地区疆臣需要
考虑的重要问题。
正是在这一时代背景下，边道首先在广
西和云南设立，广东随后跟进，从而完成了清末中国西南
边疆政区设置上的大调整。
（一）西南边道的设置过程
1．广西边道的设置演变
中法战争之前，广西与越南毗邻的地区归左江道管
辖，当时左江道共管辖南宁、太平、镇安、泗城4个府，涵
盖了广西的南部、西南部和西部，地域十分辽阔，而且主
要为非汉民族聚居区。
正是考虑到左江道的重要地理位
置，乾隆二十一年二月，吏部议准两广总督杨应琚所奏：
“广西左江道有控压边关、拊辑土瑶之责，应加兵备道衔，
节制南、太、泗、镇四府都司以下武职，换给关防。
”③从此
左江道不仅有管理地方之责，而且有节制所辖区域都司
以下武职之权，在行政权之外又增加了其一定的军事指
挥权，对于控压边关地区具有积极作用，应该说这一措施
在承平时期是比较有效的。
但是到了中法战争结束后，面
临日益严重的边疆危机，原有的行政体系已经很难适应
变化了的新形势，如何从行政体系上有效应对边疆事务，
显得尤其急迫。
为此，清政府明令两广总督张之洞、护理
广西巡抚李秉衡筹议对策。
在行政区划上，鉴于原先的左
江道管辖范围太广、所辖各府对沿边州县控制不便的情
况，张之洞、李秉衡通过会商，向清政府提出了调整边疆
政区设置，增置边道，以统一边疆地区的行政管理、增强
应对能力的建议，并为清政府所采纳。
综观光绪时广西边
道的设置演变，大致包括两个阶段：
第一个阶段是先于光
绪十二年设立归顺直隶州，然后于光绪十三年在太平府、
归顺直隶州的基础上设立太平归顺道，道治设在龙州。
第
二个阶段是光绪十八年将太平府属上思州升格为上思直
隶厅，太平归顺道因之改名为太平思顺道。
（1）设置太平归顺道
设置太平归顺道的构想始于中法战争结束后不久，
面对广西边防的严峻形势，清政府下令张之洞、李秉衡筹
议广西边防事宜，为此张之洞从军事、政治等方面进行了
全盘筹议。
据唐景崧在光绪十一年十月一日的日记中所
载，张之洞曾为此事与他电商，其称：
“香帅（即张之洞）电
寄筹边设奏大略，属焉参酌。
略日：
一、建阃。
西提（即广西
提督）移驻龙州，新设龙州关道亦驻龙，辖太平府。
增柳州
镇备腹地，酌拨数营隶之。
..请缨客日：
广西提督向驻
柳州府，今移驻龙州，柳府设镇；龙州设太平归顺道，兼理
商务；边勇隶于提督，皆本南皮此议，而奏请垂为定制者
也。
”④在筹商成熟的情况下，光绪十二年二月，张之洞、
李秉衡向清政府奏陈广西边防事宜，除了分营扼扎边隘、
广西提督由柳州移驻龙州、另设总兵驻柳州外，一个非常
重要的措施就是设置太平归顺兵备道。
据李秉衡光绪十
二年二月二十五日《奏筹议广西边隘、移添提督镇道并请
拨的饷折》称：
“龙州开关通商，重兵所萃，宜有文职大员
同任边事，拟请设太平归顺兵备道一员，总辖全边，驻扎
龙州厅。
以左江道所属太平府全境暨东边南宁府属之上
思州、西边镇安府属之小镇安通判、归顺州隶之，沿边统
属一道，以期联络一气。
上思州即拨归太平府属，小镇安、
归顺距太平较远，应升归顺州为直隶州，小镇安改为镇边
县，加通判衔，属于归顺州。
”该道兼辖太平1府、归顺1
直隶州，“所有汉土厅州县土司管理、整饬边防、监督关
税，以及经理一切中外交涉事宜”，皆责成其统摄⑤。
光绪十二年八月，清廷同意了张之洞、李秉衡的请
求，批准设置太平归顺道。
据八月十六日兵部奏：
“会议两
广总督等奏：
广西边陲分营扼扎，请拨的饷，酌移提督驻
所，另设柳州总兵官，并拟添边关道员。
允之。
”⑥但太平
归顺道正式设立之前还有一系列政区调整的工作。
首先
是归顺直隶州的设立。
归顺州原为沿边土州，清初隶于思
恩府，雍正七年改流官，属镇安府，“光绪十二年，改升直
隶州，隶太归兵备道。
领县一（镇边县）、土州一（下雷土
州）。
”⑦其次是将原南宁府属的上思州划归太平府，再将
太平府改隶太平归顺道。
据光绪《广西通志辑要》卷12
《南宁府》载：
“光绪十三年，奏准（上思州）改属太平府。
”
随后将太平府由左江道属“改隶太平归顺道”⑧。
因此，太
①②中国史学会主编：
《中法战争》（七），上海人民出
版社1957年版，第423、434页。
③《清高宗实录》卷506，乾隆二十一年二月庚戊。
④唐景崧：
《请缨日记》卷10，台北文海出版社1973
年版，第740-743页。
⑤李秉衡：
《李忠节公（鉴堂）奏议》，台北文海出版社
1973年版，第215—216页。
⑥《清德宗实录》卷231，光绪十二年八月丙子。
⑦光绪《广西通志辑要》卷17《归顺直隶州》，台北成
文出版社1967年版，第419页。
⑧光绪《广西通志辑要》卷13《太平府》，第332页。
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安徽史学2008年第6期
平归顺道的正式设立应在光绪十三年。
（2）设立上思直隶厅，改置太平思顺道
上思州与越南毗邻，长期以来隶属于南宁府，归左江
道管辖。
中法战争后，出于加强边防的需要，张之洞、李秉
衡奏请将上思州划归太平府，由太平归顺道管辖，以统一
广西沿边的行政管理。
但是四年后就出现了反对的声音，
据光绪十七年七月三日上谕：
“有人奏州城改隶郡属民情
不顺一折，据称广西上思州改隶太平府，有不便于官者
一
，不便于民者六，胪陈该处地方情形，请饬改隶等语。
著
李瀚章、马丕瑶按照所奏各节，体察情形，妥议具奏。
”①
两广总督李瀚章、广西巡抚马丕瑶接旨后立即部署广西
司、道官员进行调查，李瀚章、马丕瑶二人也进行了协商，
对上思州的隶属问题取得了一致意见，据马丕瑶《致李筱
泉（即李瀚章）制军》中说：
“上思改隶之由，原由广西边界
与越南接壤千七百余里，皆太平、归顺两府州所辖，上思
一州独隶南宁，诸形窒碍，是以改隶太平，归边道统辖，以
期呼应较灵，此当日体察边情，统筹善后，揆之于理与势，
皆有确乎不可易者。
”②
上思州的隶属问题，既要考虑到便于官民，又要考虑
到边防的需要，而注重边防无疑是最为重要的考量。
在李
瀚章、马丕瑶看来，既然上思州隶属于南宁府不可，改隶
于太平府又会对官民产生不便，不如将上思州升格为直
隶厅，直接隶属于太平归顺道，这样既有利于加强边防，
又能解决隶属于太平府所产生的官民不便的问题。
为此，
光绪十七年十二月十七日李瀚章、马丕瑶上奏：
“臣等伏
查上思州改隶太平府，系光绪十二年间前督臣张之洞会
同前护抚臣李秉衡筹办沿边善后案内，以龙州重兵所萃，
设道员统辖全边，西以小镇安通判、归顺州，东以太平府
全境并割上思州隶之，以期固圉绥边。
现有陈奏上思改隶
太郡，不便于官者一，不便于民者六，寄谕垂询。
臣等复加
体察，所奏尚非无因，若非斟酌变通，无以顺舆情而弥衅
隙。
惟上思州必归太平归顺道统辖，系为边防紧要、呼应
较灵起见，又未便概行更张。
..惟有仰恳天恩，将上思
州升为直隶厅，不隶太郡，仍归太平归顺道统辖。
该处至
龙州道署，水路可通，皆为坦途，所有审办命盗等案，即解
赴该道审转，而原奏不便于官之弊可免矣。
”③清政府在
对李瀚章、马丕瑶的建议进行讨论后，批准了这一方案，
并于光绪十八年（1892）正式设立上思直隶厅。
据光绪十
八年七月三十日广西巡抚张联桂奏陈：
“上思州升为直隶
厅同知，请饬部换铸关防。
”④随着上思州升为直隶厅，直
接受太平归顺道管辖，太平归顺兵备道的名称也就相应
改称太平思顺兵备道，光绪十八年十二月十八日，根据广
西巡抚张联桂的请求，清政府“改铸广西太平思顺兵备道
等关防、印信”⑤。
太平思顺道的设置，对协调广西沿边各
统县政区之间的关系、统一广西边疆的行政管理体制、提
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高应对边疆地区各种事务的效率，无疑具有相当大的积
极作用。
2．云南边道的设置过程
（1）中法战争前云南各道的管辖范围
据《嘉庆重修一统志》卷475{云南统部》载，嘉庆时
云南作为准行政区划的道共有四个，即粮驿道（驻云南
府，辖云南、武定2府州）、迤东道（驻寻旬州，辖潋江、广
南、曲靖、开化、东川、昭通、广西7府州）、迤西道（驻大理
府，辖大理、楚雄、顺宁、丽江、永昌、景东、蒙化、永北8府
厅）、迤南道（驻普洱府，辖临安、普洱、元江、镇沅4府
州）。
在上述4道中，与越南接壤的道府为迤东道的广南
府、开化府和迤南道的临安府。
中法战争前，由于越南是
中国的藩属国，云南与越南交界的边疆地区长期以来较
为安宁，因此在行政管理上，统治重心偏重于腹地。
但各
道道治距离边界地区较远，迤东道治远在腹地的寻甸州
城，迤南道治位于普洱府城，与中越边境距离遥远，这一
设置在承平时期尚可维持对各地的管理，若边疆地区多
事，则控制不便的弊端就暴露无遗。
中法战争导致中国西
南边疆出现一大变局，一方面边疆面临外来军事威胁，另
一方面开埠通商使得国门洞开，促使清政府在作出军事
应对措施的同时，还必须对原有的行政管理体系进行调
整，以应对边疆局势的新变化。
云南地处红河上游，水路
交通便捷，法国政府急于在蒙自开埠通商，设立领事，为
此清政府下令云贵总督岑毓英、云南巡抚张凯嵩商议应
对事宜，其中一个重要的决定就是在云南毗邻越南的边
疆地区增置一个新道，即临安开广道。
（2）临安开广道的设立
清政府不仅下令云南督、抚大员商议开埠后的应对
策略，而且直接作出了让云南仿照广西的做法增设边道
的指示，据光绪十三年五月十日的上谕：
“岑毓英前奏布
置边防折内，有蒙自为通商要津之语，现准蒙自设立领
事，开办通商，正相吻合。
..粤省以龙州开关，请设太平
归顺道一员驻扎该处。
云南事同一律，著该督抚趁此尚未
开办之时悉心布置，奏明办理。
”⑥很快，岑毓英等在光绪
十三年六月十三日《请添设巡道驻扎蒙自兼管关税片》中
提出了具体的实施办法，其称：
“云南临安府属蒙自县系
迤南道所辖，与迤东道所辖之开化、广南二府均南与越南
①《清德宗实录》卷299，光绪十七年七月乙丑。
②马吉森、马吉樟编：
《马中丞（丕瑶）遗集》，台北文
海出版社1973年版，第831页。
③朱寿朋编：
《光绪朝东华录》第5册，第3037页。
④《清德宗实录》卷314，光绪十八年七月乙卯。
⑤《清德宗实录》卷319，光绪十八年十二月壬申。
⑥《清德宗实录》卷243，光绪十三年五月丙寅。
·边疆危机与行政应对·
连界。
现在蒙自既准法人设立领事，开办通商，滇省亦应
于该县设立关道驻扎，弹压稽查。
惟查迤东道向驻寻甸
州，迤南道向驻普洱府，该二道所辖府厅州县汉夷杂处，
均属地方紧要，未便移驻。
臣等再四筹商，拟请添设巡道
一员，将与越南连界之临安、开化、广南三府归其管辖，驻
扎蒙自县，兼管关税事务，谓之临安开广道，以资控驭，而
专责成。
”①清廷批准了岑毓英等的建议，据岑毓英于光
绪十三年（1887）十一月十日奏称：
“准吏部咨议复云南省
增设关道一折，拟请准设巡道一员，分迤东道属之开化、
广南二府并迤南道属之临安府，该三府原隶地方官属统
归该道管辖，定为分巡临安开广道，兼管关务，驻扎临安
府属之蒙自县。
..光绪十三年七月二十一日奉上谕，新
设云南临安开广道员缺，著汤寿铭补授。
”②可见，从光绪
十三年六月十三日岑毓英等上奏请求设立临安开广道，
到七月二十一日上谕批准，前后只花了一个多月时间，这
在当时已是很快的办事速度。
3．广东边道的设置过程
广东与越南毗邻地区的行政体系在清前期经历了一
次大的调整，最初在此设置有高雷廉道，乾隆三年鉴于该
道管辖地域太大，“改高雷廉道为高廉道，各兼兵备道职
衔”③，管辖高州府和廉州府，道治设于高州府城。
改置后
的高廉道管辖的范围比高雷廉道明显缩小，但由于高廉
道地处沿边、沿海的重要位置，管辖的海岸线长，而且道
治距离广东与越南的交界处非常远，在承平时期尚无大
碍，而到了光绪年间边疆危机出现时就显得很不适应了。
面临新的边疆形势，在两广督臣的推动下，清政府对广东
沿边的政区也进行了调整。
但相对于广西、云南边疆政区
的快速调整而言，广东边疆政区的调整进程则稍慢一些。
综观之，光绪时广东边道的设置过程包括两个阶段：
第一个阶段是光绪十四年提升原有沿边政区的行政
层级，将钦州升格为钦州直隶州，同时将原防城巡检司升
格为防城县，隶属于钦州直隶州。
据胡钧《张文襄公（之
洞）年谱》载，光绪十四年六月，“奏陈钦州新界设官分汛
事宜。
升钦州为直隶州，改防城司为防城县。
”④事实上，
在光绪十三年五月广东与越南边界的勘界工作完竣以
后，清政府就要求两广总督张之洞筹划钦州新界的善后
事宜，张之洞在深入考察边界情形后，于光
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