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当前我国人工造林更新的特点存在问题及对策建议

当前我国人工造林更新的特点存在问题及对策建议

2006年6月

第3期

林业资源管理

F0RESTRESIIRCESMNAGEM匮NT

June.2006

N0.3

当前我国人工造林更新的特点存在问题及对策建议

蒋爱军,闰宏伟.

（1.北京林业大学水土保持学院,北京100083;2.国家林业局调查规划设计院,北京100714;3.国家林业局森林资源管理司

北京100714）

摘要:

总结了"-3前我国人工造林更新的特点,分析了人工造林更新工作存在的r*-l~,提出了相关的对策建议.

关键词:

人工造林更新;林业重点工程;相持阶段

中图分类号:

s727文献标识码:

A文章编号:

1002—6622（2006）03—0026—04

Charactersistics,ProblemsandCountermeasures

oftheCurrentAfforestationinChina

JIANGurl,YANHongwei.

（1,BeijingForestryUniversity,13eifing100083,China;2.AcademyofForestInventoryandPlanning,SFA,Beijing100714,Chi—

n~2;3.DepartmentofForestResourcesManagement,SAF,Beijing100714,China）

Abstract:

ThispapersummarizedthecharacteristicsofthecurrentafforestationinChina,analyzedthe

problemsandreasons,andproposedmeasurestosolvetheproblems.

Keywords:

afforestation,keyforestryprograms,stalematestage

随着六大林业重点工程的全面实施以及以生态

建设为主的林业发展战略的确立,我国生态建设的

规模和速度实现了跨越式发展,并顺利进入了"治理

与破坏相持的关键阶段".相持阶段的脆弱性,不确

定性,不平衡性,反复性,艰巨性ll决定了我国营造

林工作任重而道远,因此,对我国营造林工作特别是

林业重点工程建设中存在的问题进行认真查找,剖

析,整改就显得尤为重要.为此,笔者结合多年从事

全国营造林实绩综合核查的经历,对当前我国人工

造林更新的特点,存在的问题及原因作了较详尽的

总结和分析,并提出了相关的对策建议.

1当前我国人工造林更新的特点

1.1人工造林更新数量连创新高质量稳步上升

随着我国六大林业重点工程的相继实施,各地

按照"大工程带动大发展,实现林业跨越式发展"的

总体思路,在神州大地掀起了人工造林更新的大热

潮,我国人工造林更新面积于2002年首次突破了

666.67万hm（1亿亩）,达到719.44万hm

（10791.62万亩）,其中人工造林面积也达到了

689.60万hm2（10344.06万亩）,并连续保持在一个

较高的水平.

在人工造林更新面积连创新高的形势下,各地

认真贯彻"严管林,慎用钱,质为先"的方针,及时总

结人工造林更新工作中的经验教训,查找问题,加强

管理,采取各种有效措施狠抓人工造林更新质量,使

得我国人工造林更新质量逐年稳步提高,2001年度

全国人工造林更新合格率为87.0%,2003年度则上

升为92.0%（见表1）.

收稿日期:

2005—10—19;修回日期:

20062—21

作者简介:

蒋爱军（1968一）,男,湖南安化人,高级工程师,主要从事森林资源监测工作.

第3期蒋爱军等:

当前我国人工造林更新的特点存在问题及对策建议27

注:

核实率,合格率数据来源于《全国营造林实绩综合核查成果汇编》（2o02—2o03年）和《全国营造林实绩综合核查成果汇编》（2o04年）.

1.2重点工程造林比重占绝对优势

六大林业重点工程建设范围覆盖了我国97%

以上的县,到2010年规划造林任务超过6600多万

hm2[5].在2001--2003年度全国人工造林更新完

成面积中,重点工程造林比重分别达到了49.7%,

76.8%,89.8%①②.

1.3个人及其它非公有制造林蓬勃发展

近几年来,各地相继出台了"谁造谁有谁受益",

"谁承包,谁治理,谁管护,谁受益"等政策,并推行了

租赁,承包,股份,合作等多种经营机制,广泛吸纳各

种社会资金投资并参与林业重点工程建设.200l一

2003年度全国人工造林更新面积中,林木权属为个

人的分别占52.6%,69.3%,79.9%①,非公有制造

林蓬勃发展,全社会办林业的良好氛围初步形成.

1.4人工造林更新林种结构趋于合理但树种结构

仍较单一混交林比重较低

从全国营造林实绩核查结果看,近年我国人工

造林更新面积中用材林,防护林,经济林三大主要林

种比例分别为:

2001年度1:

4.38:

1.92;2002年度

1:

5.55:

1.67;2003年度1:

4.34:

1.55.以防护林为

主,林种比例日趋合理,也符合我国林业由以木材生

产为主向以生态建设为主转变的大趋势.各林种比

例见表2.

受传统造林习惯及经济利益等的驱动,当前我

国人工造林更新树种仍较单一,南方以松,杉为主,

北方以杨树,灌木,果树为主;混交林比重较低,

2001--2003年度人工造林更新面积中,混交林比重

分别为27.7%,32.1%,36.6%.混交林比重偏

低,不利于生物多样性的形成和保护,不利于病虫害

及森林火灾防治,也不利于将来森林生态功能和综

合效益的持续发挥.

表2全国人工造林更额主要林种比例一览表①②%

1.5农地造林比例上升较快

由于退耕还林工程的全面实施,以及近几年在

市场因素的带动下,各地产业结构调整步伐加大,在

农地上造林的现象越来越多.例如,2001年度我国

人工造林更新面积中,农地造林比例为34.4%,而

2002,2003年度农地造林比例则分别上升为

44.0%,54.2%①④,可见,农地造林已经成为全国人

工造林的主体.

2存在的主要问题及原因分析

我国人工造林更新工作近几年取得了显着成

绩,但也存在着一些不容忽视,甚至比较严重的问

题,一定程度上影响了林业重点工程投资效益的发

挥.主要体现在以下几方面:

1）重点工程造林投资标准投资构成不尽合理

尽管我国相继启动实施了六大林业重点工程,

国家对林业的投资达到了前所未有的程度,但单就

林业重点工程人工造林国家投资标准来看仍显偏

低,如退耕还林工程造林环节每亩只补助种苗费50

元;三北工程人工造林国家投资每亩也只有100元.

据贵州等省测算,重点工程人工造林成本每亩需

200元左右.这种投资标准低,各重点工程投资标

①国家林业局森林资源管理司.伞国营造林实绩综合核查成果编（2002--2003年）详本.2004

②国家林业局森林资源管理司.全国营造林实绩综合核查成果前_编（2004）.

林业资源管理第3期

准不分地域差异搞一刀切,各重点工程之间却又投

资标准不一的营造林投入机制在一定程度上影响了

造林质量的提高,也造成了各地,各重点工程造林质

量的参差不齐.

另外,我国林业重点工程营造林投资构成也不

尽合理,如:

没有考虑补植补造费用;没有按现行工

程建设投资构成要求列支工程建设监理费,造林规

划设计费,工程建设单位管理费等工程建设其它投

资,从而造成林业重点工程建设一些前期基础工作

不规范,地方财政年年配套而负债累累,工程监理等

工作难以开展或不规范,也在一定程度上影响了工

程建设质量.

2）新造林地特别是农地等非林业用地造林林

权证发放工作缓慢

2001--2003年度全国人工造林更新林权证发

放率分别为19.4%,21.3%,27.7%,其中上述各年

度农地造林林权证发放率分别只有7.6%,19.7%,

27.3%①②.造成林权证发放缓慢的主要原因:

一是

近几年我国人工造林特别是重点工程人工造林发展

迅猛,且随着林业重点工程的多年推进,造林地块越

来越小,越来越分散,而林权证发放工作涉及到申

请,现场勘查,各方签字认同,公示,登记造册等一系

列程序,有的还涉及到国土,农业等各个部门,是一

项较复杂的系统工程,林权证发放工作滞后有其客

观必然性.二是林权证发放工作的一系列程序都需

要有经费支持,国家没有相应的经费预算,而部分地

方在多年林业重点工程建设中,国家无相应前期工

作经费的前提下,地方财政已经是不堪重负,再也无

力支付这部分配套经费.三是由于近几年新造林地

地块小而分散,老百姓支付的林权证工本费用也相

应增多,加之农业税费制度调整,土地使用权变更等

一

些政策措施没跟上,老百姓林权意识淡薄,因而申

请林权证的积极性不高.

林权证发放滞后,使得新造林地特别是农地造

林受市场及其它外部因素的影响而极不稳定,很容

易复垦为农地,影响重点工程建设成果.如:

1999—

2000年度人工造林更新面积在2003--2004年进行

保存状况检查时发现,分别有0.7%和5.3%的面积

复垦为农地④.

3）人工造林更新作业设计等基础工作不规范

不扎实

主要表现在:

将作业设计纯粹作为工程管理的

一

个环节或为了应付工程检查验收,没有从指导施

工作业的角度进行设计,因而作业设计质量粗放;边

设计边施工;先施工后补作业设计;检查验收不规

范,走过场等.

造成上述现象的主要原因:

一是林业重点工程

投资标准偏低,投资构成不合理,没有考虑作业设

计,检查验收等前期工作经费,加之各地财政困难,

难以配套.二是工程计划下达晚,从而使得一些前

期基础工作没有充足的必要的准备时间;有的是计

划下达不合理,部分地方林业技术力量薄弱,难以承

担相应计划任务.三是各地技术力量及技术人员责

任心参差不齐,有些地方基层林业管理机构因机构

改革而被撤并;有些地方林业机构不稳,技术人员为

生计而奔忙,人心涣散;有的地方基层林业部门成了

安置场所,专业技术人员奇缺.

4）重造轻管现象日益突出农地造林复耕现象

时有发生

随着人工造林更新面积的不断增长,重造轻管

现象日益突出.一是抚育率低,如:

2002--2003年

度全国人工造林更新抚育率分别只有71.6%,

77.6%,新造林地杂草欺苗,压苗现象普遍,严重

影响林木生长,也在一定程度上影响了造林质量.

二是新造林地以间种农作物为主,本末倒置,没有给

新造林木留出足够的生长空间,影响苗木成活,生

长.三是新造林地放牧现象仍不同程度地存在.四

是农地造林包括退耕还林工程退耕地造林复耕现象

时有发生.

主要原因:

一是造林户经营管理技术缺乏.二

是林业周期长,见效慢,而问作农作物见效快,加之

近几年国家粮食直补,减免农业税,提高粮食价格等

政策措施的出台,使得农民种粮的积极性大增,造成

①圆家林业局森林资源管理司.全国营造林实绩综合核_卉成果订_编（2002--2003年）详奉.2004

②闷家林业局森林资源管理司.伞营造林实绩综合核查成果编（2004）.

第3期蒋爱军等:

当前我国人工造林更新的特点存在问题及对策建议29

新造林地特别是退耕地林粮间作普遍,林木被压甚

至被破坏的现象日益显现,退耕还林工程退耕地造

林甚至出现了复耕现象.三是认识上的误区,认为

当前造林以生态为主,造林地林草植被越茂盛,生态

功能越强,因而疏于抚育管理.四是后期管护,抚育

等资金的缺乏,没有相应的渠道列支这部分经费.

5）没有完全做到因地制宜适地适树一定程度

上影响了工程建设质量

有的地方不顾立地条件的限制,在适宜飞播或

封育地块为完成任务而盲目实施人工造林.有的地

方普遍采用单一树种造林,忽视多树种混交;注重前

期表现好的速生树种,忽视后期有潜力的乡土树种;

重视种植乔木,忽视种植灌木.从而在一定程度上

影响了工程建设质量,不利于工程投资效益的发挥.

造成上述问题的主要原因:

一是营造林计划管

理落后,缺乏科学性,没有在准确掌握情况的前提下

严格按照各地实际情况合理编制,下达.二是营造

林作业设计走过场,质量不高,或缺乏严肃性,没有

真正起到指导造林的目的.三是受传统习惯的影

响.

6）年度重复工程交叉等虚报重报现象仍然存在

虽然我国对林业重点工程进行了整合,但仍存

在着有些单位同时承担几个工程建设任务的现象.

同时,由于各地的重点工程管理条块分割,各自为

政,互不相干,使得工程之间交叉重复的现象时有发

生.另外,由于近几年造林任务不断增加,各地在造

林地选择,造林配套资金,苗木供应等方面承受着很

大压力,因而出现了一些将以前年度造林且已经上

报过的造林地,经适当补植后又重新上报,造成年度

重复上报的问题.

3对策建议

1）积极开展营造林投资标准测算,制定工作;

安排部分造林投资探索直接收购各种社会主体营造

的非国有公益林的有效途径,以进一步深化我国造

林投入和管理机制改革.首先,针对我国目前营造

林投资无标准可循,投资标准低,投资构成不合理的

现实,有关部门应积极主动地开展工作,在广泛调

研,收集资料的基础上,分区测定营造林投资标准,

并最终形成我国营造林投资的国家标准或行业标

准;其次,要采取积极有效,可操作性强的政策,制度

措施,吸引各种社会资金参与我国营造林建设,形成

全社会办林业的良好氛围;另外,从长远来看,要逐

步改变现行的造林投入和管理方式,在进一步完善

招投标制,报账制的同时,安排部分造林投资,积极

探索直接收购各种社会主体营造的非国有公益

林_6j,变现行政府投资,部门组织造林模式为个人或

集体先造林,造林成林后政府负责收购的模式.

2）强化林权意识,做好新造林地确权发证工

作,巩固营造林成果.一是要提高对新造林地确权

发证工作重要性的认识,做好宣传发动工作;二是要

在各级政府的领导下,林业,农业,国土等部门密切

配合,形成合力,共同推动新造林地林权证发放工

作;三是有关部门要从贯彻落实"三个代表"重要思

想的高度出发,以人为本,多方筹集部分工作经费.

3）建立营造林建设市场准入制度,建立和完善

营造林资质体系,规范营造林基础工作,提高营造林

建设质量.一是要提高规划设计的市场化程度,确

保规划设计质量;二是专业施工队伍市场化,确保按

作业设计施工,提高工程建设质量;三是严格按工程

建设程序管理,有关部门应相互协调,按时下达工程

建设计划,确保工程建设作业设计,监理,建设单位

管理等经费的落实.

4）加强林木营造,经营管理等方面的技术指

导,科技兴林,充分调动造林户管护林木的积极性,

主动性,扭转重造轻管的局面.一是各级林业主管

部门要树立主动服务意识,加强营造林各环节技术

指导;二是积极落实抚育,管护资金,在相应提高营

造林建设投资标准的同时,将其中的抚育,管护等建

设内容经费项目单列,保障造林后续管护工作的经

费来源;三是采取招标拍卖,大户承包,股份合作,聘

请专职护林员等多种灵活有效的管护形式,落实新

造林地的管护责任;四是适时组织工程建设"回头

看"活动,增强责任感,调动造林户护林的积极性,自

觉性.

（下转第32页）

32林业资源管理第3期

4几点建议

4.1积极探索草业产业化的运营模式

草业产业化生产是集生产,加工,贮运,利用,销

售为一体的复合型产业,以草业产业化为核心,实施

林草畜产业一体化发展,把辽宁省分散的退耕还草

农户集中起来,积极探索"公司+科技+农户+市

场"的运营模式.同时建立健全信息服务,科学服

务,质量管理,营销服务等服务体系,培育草产品的

龙头企业,从而真正形成产业,实现生产规模化,避

免复耕.

4.2积极探索退耕还草的技术模式

由于辽宁省辽西北地区近几年连续干旱,借鉴

内蒙古的经验,可采取灌草混交的模式,灌木的品种

以柠条,紫穗槐为主,草本以多年生紫花苜蓿为主;

混交的方式可按2行灌木8m草带进行配置,草带

实行隔年隔带轮流打草制度.这样既可享受国家8

年的退耕还林补助政策,又可改善水土流失状况,通

过育草,改变牧业放养的习惯,满足舍饲圈养所需牧

草,从根本上解决林牧矛盾.

4.3积极争取国家已垦草原退耕还草任务

根据《国务院关于加强草原保护与建设的若干

意见》（国发[2002]19号）的文件精神,建议辽宁省

有关部门根据全省实际情况,编制已垦草原退牧还

草规划,并积极向国家争取已垦草原退牧还草任务.

参考文献:

[1]辽宁省统计局.辽宁统计年鉴2005[M].北京:

中国统计出版

社,2005.

（上接第29页）

5）严格贯彻"因地制宜,适地适树"的原则,宜

造则造,宜封则封,宜飞则飞,宜乔则乔,宜灌则灌,

宜草则草,乔灌草相结合,确保成活,成林.各地要

抓住当前林业发展的大好机遇,积极开展资源调查

工作,摸清家底,掌握情况,为有关规划,计划的编制

提供准确,可靠的依据;营造林计划要严格按各地最

新资源调查数据以及各地实际情况科学编制,合理

下达;强化造林作业设计制度,提高作业设计质量,

严格维护作业设计的严肃性,权威性.

6）建立完善的信息管理系统,加强档案等工程

管理,从管理手段上解决工程建设中的虚报,重报等

问题.一是要提高对建设涵盖营造林等各方面内容

的信息管理系统的认识,并从资金上加以支持,信息

系统的建设是一件"一次投入,永远受益"的好事,各

地一定要高度重视,切实行动起来;二是各级工程管

理部门要加强协调,特别是在数据信息的使用,基础

建设等方面要相互衔接;三是优化,完善各工程规

划,特别是在编制工程实施方案时,要尽量避免地域

上存在工程重复交叉的问题.

参考文献:

[1]周生贤当前林业的形势与任务——在全困林,I厅局长会议卜

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[2]闫家林业局.2001中国林业统计年鉴[M].北京:

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社,2003:

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