法院人员分类管理体制与机制转型探讨.docx
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法院人员分类管理体制与机制转型探讨
法院人员分类管理体制与机制转型探讨
一、我国法院人员分类管理改革的回顾
（一）我国法院人员分类管理的理念
与文本我国的法院系统对分类管理并不陌生。
1999年出台的《人民法院第一个五年改革纲要（1999-2003）》（下称《一五纲要》）就已包含分类管理的理念，如书记员单独序列管理和配备法官助理等。
法院系统官方文件正式启用分类管理这一术语大致可追溯到2002年。
该年度，时任最高人民法院副院长的祝铭山在一次讲话中提及对法官、审判辅助人员、司法行政人员、党政工作人员和司法警察等法院工作人员需要分类管理。
同年出台的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》意味着法院系统正式启动人员分类管理改革。
此后，最高人民法院于2005年、2009年和2015年发布的《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》（下称《二五纲要》）、《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》（下称《三五纲要》）和《关于全面深化人民法院改革的意见（2014-2018）》（下称《四五纲要》）均有明确的关于人员分类管理的规定。
不过，长达15年的分类管理试点改革离预期仍有显著差距，十八届三中全会对法院人员分类管理的再次强调便是明证。
在此，笔者将简要回顾一下这15年间最高人民法院着力推进有关书记员和法官助理的人员分类管理改革。
（二）书记员单独序列改革的回顾
书记员单列管理在某种程度上是法院系统推行人员分类管理的一个突破口。
1999年的《一五纲要》就已确定书记员单独序列管理。
作为对《一五纲要》的贯彻执行，最高人民法院在2003年推出了《人民法院书记员管理办法（试行）》，设定了专门针对聘任制书记员的选任程序和晋升通道，它意味着聘任制书记员单独序列管理机制的全面推行。
传统而言，书记员是法官的预备役，二者虽属于不同岗位，但在管理上高度混同。
故而，聘任制书记员改革的核心就是建立一支单独序列的书记员队伍，阻断书记员向法官的晋升路线，分类管理的理念彰显无遗。
聘任制书记员机制改革很快遭遇各种顶层体制障碍。
禁止转任为法官、较低的薪酬和有限的职级晋升空间等设定降低了该岗位对社会的吸引力以及该队伍的稳定性。
吊诡的是，这三个要素恰恰又是书记员分类管理改革中着力强调的方面。
随着这一改革的推进，聘任制书记员改革的问题不断凸显。
四川省泸州市中级人民法院曾是书记员管理制度改革的试点，并曾被当作典型向全国法院推广，但该院部分聘任制书记员也以罢工的激烈方式表达对这一改革的负面情绪。
因此，大致在2009年前后，最高人民法院就逐步放缓推进这项改革。
地方法院转而通过各种方式来消化这批聘任制书记员。
江苏省从2009年开始陆续将一千余名聘任制书记员转为公务员序列。
贵州省则在2011年一次性解决了122名聘任制书记员转任法官的问题。
2013年，最高人民法院政治部主任徐家新在接受访谈时就强调要妥善解决聘任制书记员遗留问题，对已通过公务员考试和司法考试的聘任制书记员，可经考核择优转任为法官。
这无疑是以官方的声音确立了法官和聘任制书记员两大序列被重新打通。
同样是在2009年前后，各地法院又展开了新的书记员管理制度改革聘用制。
尽管聘任与聘用一字之差，但却有根本的差别。
前者是中央政法专项编制，理论上仍属公务员;后者则是事业编制或者纯合同制。
比如，江苏省从2013年前后推出书记员分类管理的聘用制改革，统一与书记员签订《聘用制书记员劳动合同书》。
据报道，2015年江苏全省68家法院联手面向社会公开招聘624名书记员。
在近年的改革中，部分法院还引入了劳务派遣的管理模式，由聘用制书记员与法院之外的劳务派遣公司签约，法院与书记员不直接发生劳动关系。
显而易见，无论是事业编制亦或是合同制，其待遇均不如公务员序列的法院其他工作人员，晋升空间也更加有限，因此聘用制书记员队伍更加缺乏稳定性。
以宁夏为例，聘用制书记员由于没有编制、没有人头经费、靠挤占正常办公经费发工资、待遇相对较低而频繁跳槽。
总之，现阶段，法院系统书记员的编制有公务员编制、事业单位编制、合同编制等类型。
不同编制的书记员虽然工作内容大同小异，但在选任、薪酬和晋升方面却有根本不同。
也就是说，职位的工作内容并非上述管理差异的原因，编制才是造成差异化管理的根本症结。
（三）法官助理单独序列改革的回顾
法官助理改革无疑也是最高人民法院在过去十余年着力推动的分类管理改革之一。
时任最高人民法院政治部主任的苏泽林在2004年全国法院法官助理试点工作座谈会上就将其定位为实现法院人员分类管理的关键一步。
与书记员单列改革类似，我国法官助理制度也大致肇始于1999年的《一五纲要》。
不过，直到2004年9月最高人民法院才确定了18个试点法院。
2008年1月法官助理的试点进一步扩展到814个法院。
法官助理试点的推进也很快遭遇了各种顶层体制的制约和系统内的抵制。
从《一五纲要》文本来看，改革最初采用的是以法官助理取代助理审判员的思路，对法官助理的价值认识和司法分工缺乏细致入微的思考。
改革更像是法官助理与助理审判员的岗位置换，其背后的考虑之一很可能是降低法官群体的人数。
也就是说，法官与法官助理的分类管理改革最初并非基于职位工作性质差异的管理需要。
在实践中，试点法院大多依照此类置换的思路裁减部分法官，不再任命助理审判员。
随着试点的推进，法院在人事制度等方面所遇到的困难进一步暴露。
首先，与书记员相比，《人民法院组织法》并未规定法官助理这一职位，最高人民法院也一直未发布全国性的法官助理管理办法。
由于缺乏名分，法官助理的待遇与职级等诸多问题势必面临各种困难。
其次，由于法官助理制度推行之初采用强行转换助理审判员的方式，在实践中也遭遇了不同程度的抵制。
正因如此，《二五纲要》中已经不再出现取消助理审判员的提法。
最高人民法院司法改革的负责人在近期的表态中仍然强调不能简单采取将助理审判员直接转化为法官助理的方式推进改革。
再次，缺乏统一政策加剧了地方法院法官助理制度的差异性。
法官助理的选任分为助理审判员转任、书记员转任、速录员转任、社会直接招聘四种方式。
不同招聘方式法官助理的编制则分为公务员编、事业编和合同编三种。
也就是说，尽管工作内容大同小异，但不同编制法官助理之间在薪酬、考核、晋升等方面却有根本不同。
故而，尽管我国在1999年已将法官助理摆上改革议程，但截至目前尚未真正建立。
二、美国联邦法院工作人员的分类管理
美国联邦法院人员分类管理的理念由来已久，历史上一共有15种司法辅助人员。
针对职位性质不同的法院工作人员，美国司法系统构建了差异化、各具特色的选任、薪酬、考核等管理体制。
（一）美国联邦法院工作人员的分类及规模
现阶段，美国联邦法院工作人员可以被划分为两大类:
法官（judge）和法院辅助人员（courtsupportstaff）。
对于美国联邦法官的员额，国内学者已多有论述。
根据不同的统计口径，可能会有不同的数量。
不过，严格意义的第三条款法官的员额大致为856名，非第三条款法官约为413名，联邦治安官574名，三者合计1843名。
除此之外，美国联邦法院还有大量的法官辅助人员。
他们又大致可以被划分为两类:
专业事务辅助人员（lawstaff）和行政事务辅助人员（administrativestaff）。
专业事务辅助人员是指为法官提供专业性辅助工作的人员，主要包括:
法官助理（lawclerk）和公职律师（staffattorney）。
一般而言，法官助理主要是著名法学院的毕业生，他们在法官监督之下负责协助法官从事法律研究、起草判决书、审阅当事人的意见书、查阅文献和为案件审理排期及其他有关案件准备和管理。
正如有人总结的那样，所有法官助理都做一样的事情法官让他们做的所有事情。
现阶段，美国最高法院大法官每人可以聘请4名法官助理、联邦上诉法院法官允许聘请3名法官助理、联邦区法院法官可以聘请2名法官助理。
与法官助理类似，公职律师也为法官提供专业的辅助，并且他们在联邦上诉法院中的作用越发不可替代。
公职律师在不同上诉法院的使用方式不尽相同。
一些法院让公职律师筛选和作出预裁决（preliminarydetermination），比如服刑人员的申诉。
公职律师还常常被要求审核案件的管辖权问题，或者评估哪些案件可以进行口头辩论。
一些法院的公职律师也协助起草判决书。
行政事务辅助人员为法官提供专业领域之外的日常事务辅助。
美国联邦法院的行政事务辅助人员主要有四类:
书记官、审前服务官、缓刑事务官、图书管理员。
在联邦法院系统中，首席法官决定法院的政策并把实施这些政策和维持法院日常运作的任务分配给法院书记官办公室主任（clerkofcourt）。
书记官的职责很多元，包括案件流程、案件档案、经费管理、设备及人事管理、办公自动化、统计数据等等。
审前服务官（pretrialservicesofficer）和缓刑官（probationofficer）也是美国联邦法院工作人员的重要组成部分。
他们主要负责询问被告人相关信息、对被告人进行背景调查，从而为法官提供详细的报告以协助法官决定是否需要在审前羁押犯罪嫌疑人或者在审判后是否可以适用缓刑。
美国联邦法院还设有图书资料室，并配备一定的图书管理员。
他们负责协助法官管理图书资料，并进行学术研究。
这与我国法院研究室职能较为类似。
由于采用灵活的聘任机制，美国联邦法院系统工作人员的总数是持续变动的，因此法官员额占法院工作人员总数的比例也是浮动的。
联邦法院行政管理部（AdministrativeOfficeofUnitedStatescourts）2013年度报告显示，由于国会持续减少联邦法院的财政拨款，2011年7月至2013年年底，联邦法院辅助人员的职位数一共削减了3200个，大致占到联邦法院辅助人员总数的15%。
仅在2013年度就削减了1200个职位。
由此我们大致可以推算出美国联邦法院法官之外的雇员在削减之前的总数约为2.1万人，削减之后职位数大致为1.8万人。
这一推算与联邦最高法院首席大法官罗伯茨在2013年度总结中的描述相对应。
〔30〕因此，在2011年至2014年间，美国联邦法院法官辅助人员与法官的比值为11∶1至10∶1之间，且这个比值不断变动。
（二）差异化的选任机制
选任机制分为资质要素和程序要素两个方面。
前者涉及美国联邦法院工作人员需要具备何种资质要求;后者涉及通过何种程序将具备特定资质要求的人员选任到特定岗位上。
在美国联邦法院内部，法官、专业事务辅助人员和行政事务辅助人员遵循不同的选任机制。
首先，不同职位的准入条件不同。
联邦法官被认为是职业精英，因此候选人需要具备较高的准入条件。
一般认为，至少需要在美国大学法学院毕业并获得JD学位;同时通过律师资格考试，并从事律师工作若干年。
作为提供重要专业辅助的法官助理，其准入门槛低于联邦法官，但却不同程度高于其他辅助人员。
根据联邦法院网的招聘说明显示，法官助理必须是法学院毕业生或者法学院应届毕业生，同时具备以下一项或多项条件:
成绩在学院内位列前1/3;有在上述法学院法律评论编委会工作的经验;在上述学院获得法学硕士学位（LLM）;经法官认可具备法学研究的能力。
同样是专业辅助人员，公职律师的职业准入条件就低于法官助理，只要求法学院毕业生或者法学院应届毕业生;招聘公告中言明的其他特殊条件。
其余的辅助人员的准入条件则更加宽泛，根据岗位内容不同，甚至不要求具备法学学位。
当然，上述条件只是最低的准入门槛，具体法院在招聘人员的时候可以根据自身的要求增加额外的资质要求。
其次，不同职位的选任程序不同。
美国联邦法官的选任遵循一套严格而繁琐的选任程序，该程序还随着时间的发展而不断丰富。
通常而言，当联邦法官出现职位空缺的时候，会由总统进行提名;提名之后，联邦调查局会进行背景调查;美国律师协会则会对候选人的职业水平进行评审;随后是参议院对候选人进行确认并最终由总统任命。
法官之外的辅助人员的选任层级就相对低许多。
总统与国会并不需要介入，而仅由联邦法院行政管理部负责。
尽管从文本上看，联邦法院行政管理部享有广泛的权限，但是在实践中，非集权化（decentralization）的理念却深入人心。
因此行政管理部把大量管理权限下放给具体的法院，赋予他们以广泛的自主权。
也就是说，法官辅助人员选任与招聘的最终决定权通常是具体的法院。
不过，必须强调的是，对于法官助理而言，法官本人的话语权也是显著的。
（三）多元化的薪酬体制
在美国法院系统中，法官与法官辅助人员执行不同的薪酬体系。
在法官辅助人员内部，根据职责的不同也执行不同的薪酬体系。
这是美国法院人员分类管理最主要的特征之一。
表1展示了2014年度联邦法院主要工作人员的薪酬情况。
法官处于法院工作人员薪酬金字塔的顶端。
根据美国联邦人事管理办公室（OPM）发布的《2014年联邦公职人员薪酬表》（ExecutiveOrderfor2014PaySchedules）显示，联邦法官被单列为第7项（schedule7）额外予以强调。
这一专门工资计划由高到低分为4级联邦最高法院首席大法官、联邦最高法院法官、联邦上诉法院法官、联邦地区法院法官。
表1数据显示，2014年度美国联邦地区法官薪酬为199100美金，而联邦最高法院首席大法官的薪酬则为255500美金。
法官助理的基本薪酬遵循的是联邦法官薪酬之外的司法薪酬计划（TheJudiciarySalaryPlan，简称JSP）。
JSP分为18级（grade），每级10档（step），共180种，法官助理的薪酬从JSP-11-1（11级1档）到JSP-18-10（18级10档），共80种。
表1的数据显示，2014年度联邦法院法官助理的最低起薪为11级1档（JSP-11-1）50790美金，最高薪酬可达147200美金（JSP-18-10）。
除了法官助理之外，绝大多数联邦法院工作人员执行法院工作人员薪酬计划（CourtPersonnelSystemPayRate，简称CPSPR）。
CPSPR有18级，每级61档，共计1098种薪酬标准。
公职律师的薪酬水平从27级1档开始到32级31档2014年度的薪酬为40614美金至147200美金之间。
其余辅助人员虽然也遵循CPSPR薪酬计划，但薪酬起薪却一般为21级1档，比公职律师低了6个等级起薪为17642美金。
实际上，美国联邦法院行政事务辅助人员的起薪和最高薪酬都和美国政府公职人员是相同的，只是内部设置了更多的级别。
此外，美国联邦司法系统还为纯技术辅助人员庭审记录员设定了单独的薪酬计划（CourtReportPayRate，简称CPPR）。
这套独特的薪酬体系共4级，收入在65570美金至75406美金之间。
（四）双层的内部治理结构
美国联邦法院内部的治理结构与我国有很大的不同，是一种以首席法官为核心的，扁平化与科层化相结合的内部治理方式。
第一，扁平化的司法事务治理结构。
每个法官及其聘请的法官助理都会形成以该法官为中心的小团队。
具体来看，每名联邦最高法院法官的团队由6人构成（1名法官+4名法官助理+1名法官秘书/行政助手），每名联邦巡回上诉法院法官的团队由5人构成（1名法官+3名法官助理+1名法官秘书/行政助手），而每名联邦地区法院法官的团队由4人组成（1名法官+2名法官助理+1名法官秘书/行政助手）。
作为团队核心的法官完全掌握团队的日常工作。
因此从处理司法事务的视角来看，美国联邦法院俨然像由若干法官团队构成扁平化治理结构，每个法官团队好比大公司扁平化管理中的一个个独立的项目组，各团队之间没有隶属关系，彼此独立运作。
这其实也符合达玛什卡所描述的原子化法官结构协作理想型和单一的权力层次。
法院的行政辅助人员负责配合一个个独立法官团队的日常工作，为他们提供行政支持，如庭审记录、判决书归档、安保等。
第二，科层制的行政事务治理结构。
在行政管理方面则并非奉行扁平化的治理结构。
整个行政管理体系以首席法官为核心，其余法官不参与行政管理，只是享受行政管理为他们带来的便利。
首席法官也不会专职处理行政事务，而是会委托一名首席行政官来负责行政事务的管理。
比如本文第二部分提及的书记官办公室主任（ClerkofCourt）。
首席行政官在首席法官的监督下开展法院的行政管理。
具体而言，除了书记官办公室（ClerksOffice）之外，联邦法院内部可能还有下列行政辅助机构:
公职律师办公室（OfficeoftheStaffAttorneys）和法院图书馆（CourtLibrary）。
每个内设机构的工作人员都服从办公室负责人的领导，比如公职律师办公室的成员服从公职律师主管的领导。
而各办公室负责人又服从首席行政长官的领导，并最终服从首席法官的领导。
由此可以勾勒出清晰的科层制属性。
三、我国法院人员分类管理改革的反思
事实已经证明，无论是书记员亦或是法官助理的相关改革，最高人民法院的政策均未能在司法实践中全面落实。
尽管2003年出台的《人民法院书记员管理办法（试行）》就已经明确规定:
本办法下发后人民法院新招收的书记员，实行聘任制和合同管理。
但事实却是，许多省份一直没有推进这一改革。
有些地方法院直到2013年至2014年间才启动了这一改革。
法官助理改革同样也遭遇了基层不同程度的抵制与变通。
尽管在大范围扩展试点至800多个基层法院后，2008年底全国也仅有法官助理4725名。
这个比例与近20万的法官比例相比无疑仍然是悬殊的。
可见，15年的法院工作人员分类管理改革并未取得预期成效。
因此，在十八届三中全会之后，各地开展了以法官员额制为核心的人员分类管理改革。
目前新一轮改革尚处于起步阶段。
在此背景下，总结前一阶段改革失败成因就显得很有必要。
笔者认为可以从宏观、中观和微观三个层面来解释和分析。
（一）宏观层面:
人员分类管理改革遭遇顶层体制困局
宏观层面的顶层体制困局是最高人民法院着力推行的人员分类管理改革在实践中并未得到全面落实的根本原因。
这具体可以从两个层面来分析:
其一，法院人员分类管理改革缺乏人事和薪酬体制的支持。
有学者在总结前一阶段法院人员分类管理改革未能成功时就指出，主要原因在于这项改革会引发大规模的人事变动，涉及面广，牵涉利益多，且缺乏相应的人事支持和财政经费保障。
书记员单列改革最初符合分类管理的基本理念。
这具体表现在为书记员设定了不同的职业准入条件、薪酬体系和晋升体系。
然而，书记员单列制度推行缺乏灵活的薪酬与机动的晋升制度的配合，也正因如此，看似最符合分类管理理念的单兵推进的书记员单列改革在遭遇各种体制壁垒之后不得不退回原点。
原本基于职位工作性质差异的分类管理改革在遇到人事和薪酬两大宏观体制困局时被迫向符合原有体制的基于编制差异的分类管理改革扭曲。
同样，法官助理改革遭遇的瓶颈最终亦可被追溯到缺乏顶层制度设计的强力支持。
与书记员不同，法官助理是一个全新的职位，在立法上一直没有得到官方的认可。
2003年最高人民法院《关于人民法院法官助理若干问题的规定（征求意见稿）》最终未能出台，此为缺乏体制支持的例证之一。
此后，2008年《人民法院组织法》修订时一度盛传法官助理的身份有望得以名正言顺。
然而最终立法修订对法官助理的忽视不啻为顶层体制暂时拒绝为法官助理正名的又一明证。
名不正则言不顺，法官助理尬尴的地位使得对其选任、招聘、晋升、考核等配套机制的构建遭遇更大的制度阻力。
这也使得法官助理改革似乎总是雷声大雨点小。
其二，法院人员分类管理改革缺乏统一的司法行政管理体系支撑。
除了人事和薪酬体制之外，缺乏统一的行政管理体系也是上一轮人员分类管理改革失败的重要体制诱因。
最高人民法院和地方各级人民法院在管理领域的深度、广度以及统一性方面没有形成完全的管理关系，原因是上下级法院之间的管理关系缺乏具体明确的法律规范，而且司法管理决策权多掌握在本级政权（主要是党政机关）手中。
由于没有建立自上而下的司法行政管理体系，基层法院人事权仍然隶属于地方政府，而法院系统对于法官以及法官辅助人员的管理缺乏足够的话语权，这也使得人员分类管理改革的效果大打折扣。
总之，法院系统，尤其是基层试点法院无力以一己之力突破法院工作人员待遇低、在政法权力格局中处于弱势、晋升空间有限、职业风险高等体制难题。
同时，统一的司法行政管理系统的缺位又使得最高人民法院和省高级人民法院难以给予有效支持。
人员分类管理的改革在推进过程中陷入困境也就可想而知。
最高人民法院中国应用法学研究所所长蒋惠岭法官曾比喻说，当司法体制遇到财政体制、干部管理体制、公务员体制、退休制度、教育体制这些与依法治国基本方略直接相关的局域网或单机的时候，多数情况下是红灯或者黄灯。
司法体制改革的步伐不得不放慢，或者在红灯面前耐心等候。
反观美国联邦法院工作人员分类管理就不需面临诸多的体制桎梏。
首先，联邦政府严格遵循三权分立原则，司法系统有完全的自主性来负责自身的行政管理，包括招聘法官辅助人员及支付薪酬，并且分别管理预算。
这为有效推进人员分类管理改革提供了扎实的基础。
其次，尽管各层级联邦法院在司法业务方面独立，但美国联邦司法系统通过联邦和巡回区层面设置的行政管理主体来实现对整个司法系统的行政管理。
一方面，在联邦层面，联邦法院行政管理部全面负责人员分类管理事务。
联邦法院行政管理部负责人由美国联邦最高法院首席大法官在联邦司法会议的建议下任命，是美国联邦司法系统的首席行政官。
另一方面，在上诉法院层面，美国司法系统还在每个巡回区层面设有巡回区行政办公室，该办公室的长官被称为巡回区行政长官（circuitexecutive）。
正如联邦法院行政管理部负责人是整个联邦司法系统的首席行政官那样，巡回区行政办公室主任则是巡回区司法系统的首席行政长官。
巡回区行政办公室负责本巡回区的法官辅助人员管理事宜。
由此，在美国司法系统中形成了以联邦法院行政管理部为核心的自上而下的行政管理系统。
（二）中观层面:
机制改革有分类无分类管理
除开顶层体制环境，最高人民法院出台机制改革方案的不足是人员分类管理改革无法全面推进的中观层面诱因。
这具体表现在两方面:
第一，按编制而非按职位分类管理。
在前一阶段的人员分类管理改革中，聘任制书记员也确实采取过单独的招聘、薪酬、晋升、考核和管理体制，如学历要求可以放宽到大专且招聘时不需要参加公务员考试等等。
这些差异化的管理模式并非基于职位性质的划分，而更大程度上是基于编制的划分编制内的书记员需要本科学历且可以晋升为法官，编制外的书记员可以放宽至大专学历，且不得晋升为法官。
此种分类管理的结果便是在同一个法院，同为书记员，但编制却可能是公务员编制、事业编制、合同制等不一而足，不同编制的书记员岗位工作内容雷同，但待遇、晋升和管理则有根本差异。
第二，同一编制内有分类无分类管理。
具体而言就是司法机关虽然对同一编制内的工作人员进行了岗位的分类，但却没有按照职位的性质和特点进行分类管理。
在编的法官、书记员、法官助理、法警等人员均由地方组织部门根据公务员的选任程序进行招聘。
在编工作人员不论岗位性质如何，只要行政职级相同，则薪酬、晋升、考核和惩戒就基本相同，都从属于党政干部的大的序列。
反观美国联邦法院的人员分类管理，就严格按照职位工作的性质为法官、专业事务辅助人员和行政事务辅助人员设置了不同的招聘、薪酬和管理的机制。
其一，从选任机制来看，联邦法官有最高的准入条件和最复杂的选任程序;法官助理、公职律师、其他辅助人员根据工作性质和内容的不同都设定了逐步下降的准入条件，并且最终选任的决策主体也有所不同。
其二，从薪酬机制来看，法官是联邦法院的核心，因此就有最高的职业准入条件并配以稳定的高薪。
高薪是美国法官薪酬的第一指标。
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