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行政法案例

行政法案例（2013年3.6）

案例1不具有行政主体资格,不能对外部相对人实施行政行为。

［案情］为庆祝某自治州建州20周年,该州政府所在地的市政府要求市政府办公室做好有关工作。

为此,市政府办公室以自己的名义发布了有关市容卫生、文明礼貌和清理、整顿秩序的通告,要求全市各行各业各单位和全市市民切实遵守执行。

［问题］该通告行为合法吗?

为什么?

［答案与分析］该通告行为是不合法的。

因为:

1.该市政府办公室只是其所在市政府的内部机构或办事机构,不具有行政主体资格,没有以自己的名义对外实施行政行为的权利能力和行为能力,不能针对外部相对人实施行政行为。

因此,以自己的名义发布的要求全市各行各业各单位和全体市民遵守执行通告的行为是主体不合法的行政行为。

2.该通告行为是针对外部相对人的,并为其设定了义务,其合法主体应当是该市人民政府。

当然，市政府可委托其办公室实施该行为,但该市政府办公室在实施该行为时应以市政府的名义而不是以自己的名义进行。

该市政府办公室的通告行为,即使有市政府的委托，因未以市政府的名义进行，也是不合法的。

作为内部机构的市政府办公室，如果有法律、法规和规章的授权，也可以以自己的名义对外实施行政行为，但在这里没有这种授权。

因此，从这一角度看，市政府办公室的通告行为也是不合法的。

［小结］行政机构是构成国家行政机关的内部各单位，是为行政机关行使行政权服务的，不能以自的名义独立对外行使行政权。

但是行政机构可以根据法律、法规的授权，成为行政主体。

案例2.行政处罚应依法定程序进行。

［案情］郭甲是运煤司机,一日运煤经过309国道某交通检查站时,执勤人员宋丙（身着交通警察制服,佩带执勤袖章）向郭甲走过来,递给了郭甲一张处罚决定书,说:

"交20块钱再走。

"郭甲接过处罚决定书,见上面印的全部内容是:

根据有关规定,罚款20元。

决定书印着某省某市交通大队的印章。

郭甲对宋丙说:

"为什么要罚我?

"宋丙说:

"你超载。

郭甲辩称:

"我只拉半车煤,怎么就超载?

"宋丙不耐烦地说:

"让你交你就交,罗嗦什么。

"郭甲说:

"不说清楚,我就不交。

"这时,宋丙又递过一张处罚决定书,并说:

"就你这态度,再罚20块。

"郭甲怕争辩下去,又要罚款,只好交了40块钱离去,宋丙未出具收据。

[问题].本案中的行政处罚行为哪些地方违反行政处罚法的规定?

[答案与分析]本案中交通检查站执勤人员宋丙对司机郭甲所实施的罚款的行政处罚违反了行政处罚法的规定,具体体现在以下几个方面:

1.罚款决定没有事实根据。

行政机关实施行政处罚,是以当事人确实存在违法行为为前提的,违法行为的构成又以存在违法事实为条件。

因此,作出行政处罚,必须首先查明当事人是否有违法事实。

《行政处罚法》第30条明确规定,对于违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清,不得给予行政处罚。

本案中宋丙对郭甲所实施的罚款行为,没有对事实进行查实,是在没有事实依据的情况下作出的处罚。

2.未向当事人郭甲说明理由和告知权利,直接给予处罚。

《行政处罚法》第31条规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法所事有的权利。

本案中宋丙未对郭甲说明任何事项,就直接交付了罚款决定书。

3.不听取郭甲的陈述和申辩。

根据《行政处罚法》第6条和第32条的规定,当事人有权进行陈述和申辩。

行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳;行政机关不得因为当事人申辩而加重处罚。

本案中宋丙不仅不听取郭甲的申辩,反而因郭甲的申辩对其加罚20元。

4.处罚决定书的内容不符合行政处罚法的规定《行政处罚法》第34条第2款对当场处罚的处罚如书应载明的事项作了具体规定,当场处罚的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称,并由执法人员签名或者盖章。

本案是适用简易程序,即当场处罚程序进行的罚款,其处罚决定书只有罚款数额和行政机关印章两项,其他事项没有载明；决定书中"根据有关规定"字样不能作为处罚依据,处罚依据应明确具体,写明根据哪部法律、法规的哪一条款。

5.实施处罚没有告知当事人复议与诉讼的权和对行政处罚不服,当事人有权申请复议或者起诉。

在处罚过程中,执法人员应告知当事人申请复议和起诉的权利,以及申请复议或者提起诉讼的期限。

《行政处罚法》第39条规定,行政处罚决定书中应载明有服行政处罚决定,申请复议或者提起行政诉讼的途径和期限。

本案中行政处罚决定书中没有载明此项内容,宋丙也未口头告知郭甲。

6.当场收缴罚款未向当事人郭甲出具收据。

《行政处罚法》第49条规定,行政机关及其执法人员场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据;不出具财政部门一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。

本案中宋丙收缴了郭甲当场缴纳的40元罚款后,未向郭甲出具省级财政部门统一制发的收据。

[小结]行政机关进行行政处罚,必须以事实根据,以法律为准绳,并依法定程序进行。

事实不清或者没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效

案例3某村农民多年以种植粮棉为主，但收益不大。

该乡人民政府为让农民尽快富裕起来，解放思想，动脑筋。

经多次到外地考察，乡政府认为种植花木比种植粮棉赚钱，便向全乡农民发出《倡议书》，号召农民改种花木；还在某村作试点，某村66户农民强制性推广种花木。

可经营一年后，他们不仅没有赢利，反尔亏损。

于是，该村66户农民不断上访，要求乡政府赔偿损失。

上访无果后，最后66户农民便以乡政府为被告，向当地人民法院提起行政诉讼。

一审人民法院以被告的行为属于行政指导，不属于具体行政行为为由，裁定“不予受理”。

原告不服，上诉至上一级人民法院。

请问，本案中乡政府做出的“倡议”行为是否属于行政指导?

一审

法院的裁定是否正确？

为什么？

本案66户农民是否有权对乡政府弃粮种花的“倡议”行为提起诉讼，首要的关键是政府的“倡议”行为属于“行政指导”，还是“具体行政行为”。

根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，法释[2000]8号）第1条规定，“不具有强制力的行政指导行为”不属于行政诉讼范围。

所谓行政指导，系指国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的行政相对人运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。

行政指导的最大特征是：

它是一种规劝性、引导性行为，不具有强制性。

所以，最高人民法院在司法解释中把它表述为“不具有强制力的行政指导行为”。

这一表述，只是表明：

行政指导是不具有强制力的；而不意味着：

行政指导有两类，一类是不具有强制力的，另一类是具有强制力的。

如果某种“行政指导”具有“强制力”，那只能说：

这是一种名为“行政指导”，实为“具体行政行为”的行为。

行政指导行为一般通过“建议”、“倡议”、“指导”等形式表达出来，但最重要的是看它的实质内容。

如果实质内容上该行为具有强制力，那不管其冠之什么名称，都按具体行政行为，而不是行政指导认定。

在本案中，乡政府的《倡议书》，从形式上看，不具有强制力，显然属于“行政指导”的范畴。

但从实际操作来看，乡政府强制在一个村试点，显然不具有“指导性”，而具有“强制性”，所以，这是一种名为“行政指导”实为强制性的“具体行政行为”，人民法院对66户农民的起诉理应受理

。

【中国•长沙人乳宴案】

2003年1月，长沙某餐馆利用6位哺乳期妇女的人乳，开发出60多个人乳菜品。

这一行为引起了社会各界的广泛争议，其中争论的焦点在于此举是否合法。

该餐馆在推出"人乳宴"之前，曾向当地卫生监督所打过申请报告，区级卫生监督所认为很难把握，于是建议其上报省卫生监督所。

湖南省卫生监督所认为，对"人乳宴"目前国家有关食品卫生管理法规未作任何规定，只能责成当地卫生监督所先调查，拿出处理意见。

事实上，在此之前，卫生部卫生法制与监督司2000年5月19日曾签发“关于人体母乳不能作为商品经营的批复”，其内容是“上海市卫生局：

你局《关于人体母乳能否视为普通食品管理的请示》收悉。

经研究，现批复如下：

人体母乳不是一般的食品资源，不能作为商品进行生产经营”。

因为该文件当时只是针对上海市卫生局有关人乳食品管理请示作出的批复，所以该批复此前只下发到了上海市卫生局。

长沙"人乳宴"推出前，并无就此举是否合法请示卫生部有关部门，当地卫生监督部门一直以为目前国家有关法规对"人乳宴"未作任何规定。

但卫生部有关负责人指出，该批复虽然不具有法规、规章级的法律效力，但是是规范性文件，可以作为执法依据。

现在出现“人乳宴”问题的长沙卫生部门也已经拿到了该批复，因此，对于违反该文件的行为将按照《食品卫生法》的有关规定做出处理。

该法第九条规定：

禁止生产经营用非食品原料加工食品；第四十二条规定：

违反本法规定，生产经营禁止生产经营的食品的，责令停止生产经营，立即公告收回已售出的食品，并销毁该食品，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以1000元以上五万元以下的罚款。

情节严重的，吊销卫生许可证。

思考：

作为一种行政规定，卫生部的批复是否具有法源创造力？

案例：

比例原则汇丰实业发展有限责任公司诉哈尔滨市规划局行政处罚案哈尔滨市规划局为汇丰公司颁发建设工程规划许可证，同意其将临长江大街的2层楼房翻建为4层楼房。

其后，汇丰公司又申请增建4层，但末获批准。

1年后汇丰公司建成8层楼房一栋。

规划局下达行政处罚决定，认定:

汇丰公司超出批准范围属违法建设;大厦所在长江大街是历史名街，沿街建设要“从整体环境出发，使新旧建筑互相协调，保证完美的风貌”，而该大厦5一8层遮挡了长江大街的典型景观天主堂尖顶，严重影响长江大街景观。

限汇丰公司60日内拆除大厦5一8层。

汇丰公司请求规划局减少拆除面积，遭到拒绝后诉至法院。

法院经现场勘察确认:

凤凰大厦5一8层只有一小部分遮挡天主堂尖顶。

法院认为，大厦5一8层是违法建设，规划局有权责令汇丰公司采取补救措施，但应将拆除部分限于大厦5一8层遮挡天主堂尖顶部分，其要求拆除5一8层整体明显超出遮挡范围，额外增加了原告的损失，处罚决定显失公正。

根据《行政诉讼法》第54条《城市规划法》第40条规定，法院判决将处罚决定变更为:

拆除大厦5一8层一小部分，对违法建设其余部分罚款若干。

案例1：

孙志刚案件

3月18日，孙被作为三无人员送往收容遣送站。

当晚，孙因“身体不适”被转往广州市收容人员救护站。

20日凌晨1时多，孙遭同病房的8名被收治人员两度轮番殴打，于当日上午10时20分死亡。

救护站死亡证明书上称其死因是“心脏病”。

4月18日，中山大学中山医学院法医鉴定中心出具尸检检验鉴定书，结果表明，孙死前72小时曾遭毒打。

4月25日，《南方都市报》以《被收容者孙志刚之死》为题，首次披露了孙志刚惨死事件。

次日，全国各大媒体纷纷转载此文，并开始追踪报道。

6月5日上午，孙案开庭。

6月9日孙案一审判决：

主犯乔燕琴被判死刑，李海婴被判死缓，钟辽国被判无期。

其他9名被告人也分别被判处3年至15年有期徒刑。

同日，孙案涉及的民警、救治站负责人、医生及护士一共6人，因玩忽职守罪，被分别判处2年至3年的有期徒刑。

孙志刚案件有关法律问题

1、该案涉及的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（1982.5国务院）违背了宪法关于“公民的人身自由不受侵犯”等保障人权的有关规定，并与《立法法》关于“限制人身自由的强制措施”只能由法律规定的规定相抵触，应予改变或撤销，但是2000年立法法通过后，这一与国家法律相抵触的行政法规确一直沿用，直到孙志刚事件发生后到2003年7月才废止该办法，新出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，相应地“收容管理”所改成了“救助管理站”。

2004年宪法修正案也增加了“国家尊重和保护人权”的规定。

2006年3月1日实施的《治安管理处罚法》取消了原《治安管理条例》关于劳动教养的规定。

2、我国对抽象行政行为的审查应纳入司法审查或建立违宪审查制度。

孙志刚案件的快速处理和《收容遣送办法》的废止、《救助管理办法》的迅速出台，与舆论的监督和领导的多次批示有关，而不是按照法律程序对抽象行政行为进行审查。

我国急需借鉴国外的司法审查制度或违宪审查制度，避免类似事件的发生。

在我国，待改革的不仅包括户籍制度、劳动教养制度，还有进城务工人员的“三证”（务工证、计生证、暂住证）等制度。

3、随着社会的发展原有的户籍制度不仅不利于人口的流动，而且成了少数部门通过暂住证的发放、管理、收容遣送等滥用职权和敛财的途径，本案应当追究有关行政主管部门的行政法律责任而没有或无法追究，我国的行政法治建设任重道远。

案例一：

某市农业局对贾某使用不干胶固定种子标签处罚被撤销案

【案例概述】

2003年2月18日，某市农业局发现贾某的种子经营门市部经营的农作物种子中，有杂交水稻和杂交玉米等3个品种的种子标签涉嫌违反《种子法》规定，执法人员现场进行了抽样取证，并查明：

2003年1月，贾某从外地调进“优838”杂交水稻90公斤，“农大138”杂交玉米种子135公斤，“单玉31”杂交玉米种子45公斤，该批种子标签均用单一的不干胶印刷品固定于种子包装袋表面。

某市农业局认为，贾某经营的3个品种的农作物种子标签不符合《种子法》第35条和农业部《农作物种子标签管理办法》第15条第1款的规定，根据《种子法》第62条第

（2）款项规定，应当给予行政处罚。

农业局于2月18日，向当事人贾某送达了《违法行为处理通知书》，告知了农业局拟给予罚款8000元的处罚决定，当事人贾某在法定期限内，没有提出陈述申辩和听证要求。

农业局于2月26日向当事人

贾某送达了《行政处罚决定书》。

贾某不服农业局的行政处罚决定，向某省农业厅申请行政复议。

理由是：

申请人经营的3个品种农作物种子标签分别标注了种子类别、品种名称、产地、质量指标、检疫证明编号、种子生产和经营许可证编号等事项。

其中，作物种类、品种名称、生产商、质量指标、净含量、生产日期等采用不干胶印刷品固定粘贴在种子包装袋外，标注的内容、事项都符合《种子法》第35条和《农作物种子标签管理办法》规定。

法律也没有禁止使用不干胶印刷品制作种子标签的规定。

申请人经营的种子没有违反种子标签规定。

因此，请求撤销市农业局的行政处罚决定。

某省农业厅对被申请人的处罚决定进行了全面审查，并就“能否用不干胶固定种子标签”问题请示农业部。

农业部对此作了答复：

《种子法》第74条第5项规定，标签是指固定在种子包装物表面及内外的特定图案及文字说明。

据此，只要相应图案或文字固定于种子包装物表面或内外，不易脱落，种子标签内容可以以不干胶图案或文字标示。

省农业厅复议后，撤销了某市农业局的行政处罚决定。

【案例评析】

本案主要涉及法无明文规定不处罚的问题。

行政处罚直接影响被处罚人的人身、财产权利，因此，对行政相对人实施处罚必须有明确具体的法定依据。

《行政处罚法》明确规定，没有法定依据的，行政处罚无效。

这就要求农业行政机关必须正确理解法律、法规、规章的规定，准确掌握应受处罚的行为范围，防止以推定、臆测的方式执法。

农业执法实践中，一些行政相对人在生产、经营中有所创新，一些行为与约定俗成的习惯或实践不同，但并没有明显违反法律、法规或规章的规定。

多这种情况，大多数农业行政机关能够从保护相对人合法权益和依法行政的角度出发。

采取保护和鼓励的态度对待；但也有一些农业行政机关不能正确看待，不能正确理解法律的内容和精神，基于各种考虑对相对人的创新行为进行制止，从而导致了“不能处罚创造条件也要处罚”的违法处罚法定原则的现象。

本案就是这一

现象的典型反映。

本案中，某市农业局能否对贾某以不干胶图案或文字标示种子内容的行为进行处罚，关键是看这一行为是否违法了《种子法》和《农作物种子标签管理办法》的规定。

《种子法》第74条第5项规定，标签是指固定在种子包装物表面及内外的特定图案及文字说明。

农业部《农作物种子标签管理办法》第15条规定，标签标注内容可直接印刷在包装物表面，也可制成印刷品固定在包装物外或放在包装物内。

据此，看标签形式是否合法，关键看其是否固定于包装物外或放于包装物内。

不干胶标签具有粘结性，粘贴于包装物外不易脱落，当然属于“固定”的一种情形，因此，其形式是符合《种子法》和《农作物种子标签管理办法》规定的。

判定不干胶种子标签是否合法，还要正确理解法律设置种子标签制度的精神。

种子标签的目的在于使购买者了解种子类别、品种名称、产地、质量指标、种子生产经营者等信息，选购适合自己购买的种子，本身并没有判定假劣种子的功能。

因此，只要在购买时种子包装物上固定有关标签内容即可。

不干胶种子标签当然符合这一要求，因而从这一角度考虑也是合法的。

如果种子生产、经营者伪造、涂改标签，则构成独立的违法行为，或者构成生产经营假劣种子的行为，应适用其他条款进行处罚，但并不能以不干胶标签本身为由进行处罚。

除没有正确理解法律和规章的规定外，本案中某市农业局使用的直接处罚依据也是错误的。

对于种子标签，《种子法》第62条只规定了两种应受处罚的行为：

一是经营者的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的，二是伪造、涂改标签的行为，对标签形式并没有处罚规定。

从这个角度来说，某市农业局的处罚也是于法无据的。

综上，由于某市农业局没有正确理解法律规定，对贾某的处罚没有法律依据，违反了处罚法定原则，因此省农业厅撤销了其处罚决定。

案例二：

某县农业局对某镇农技站销售违规水稻种子处罚案

【案例概述】

2002年2月13日，某县农业局执法大队接到举报，称某镇农技站涉嫌销售假种子。

执法人员立即到现场进行检查，初步收集了相关证据，并依法立案调查。

执法人员依法对涉嫌未经审定的水稻种子进行异地登记保存，向当事人胡某出具了《证据登记保存清单》，并依法制作了询问笔录，调取了当事人经销种子的证据。

经查，某镇农技站于2月5日从某市一家种子公司购进XXX水稻种子150公斤。

购货发票显示，该批种子货值金额为2,000元。

经查证核实，当事人违反了《种子法》第17条第1款之规定，经营的种子确属未经审定的水稻种子。

根据《种子法》第64条的规定，拟对当事人经营未经审定种子的行为给予没收XXX水稻种子，并给予1万元的罚款。

某县农业局于2002年2月17日向当事人发出《违法行为处理通知书》，当事人胡某对拟作出的处罚决定提出了陈述和申辩。

某县农业局根据当事人违法事实的情节和危害程度，依法作出了减轻其行政处罚的决定。

执法人员制作了《行政处罚决定书》，主要内容如下：

受处罚单位名称：

某县XX镇农技站，地址某县XX镇，法定代表人胡XX；

受处罚人姓名：

胡XX，性别男，年龄57岁，工作单位某县XX镇农技站，地址某县XX镇。

经查，你（单位）经营的XXX未经审定，违反了《中华人民共和国种子法》第64条之规定。

根据以上之规定，本执法大队决定给予以下行政处罚：

1、没收XXX种子；罚款3,000元（叁千元）。

如不服本处罚决定……当事人必须在收到本处罚决定书之日起60日内缴纳罚款……

执法人员签名，单位盖章处为某县农业局。

【案例评析】

本案主要涉及农业行政处罚决定书的制作问题。

《行政处罚决定书》是行政机关作出行政处罚的行政行为具备法律效力的表现形式。

行政机关对公民、法人或者其他组织依法实施行政处罚，必须以行政处罚决定书这一法律形式，确定行政机关实施行政处罚的法律效力，对当事人产生约束力。

《行政处罚决定书》应全面反映案件的基本情况，应当写明下列事项：

1、当事人的姓名或者名称、地址；2、违反法律法规的事实和证据；3、行政处罚的种类和依据；4、行政处罚的履行方式和期限；5、不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；6、作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定日期。

《行政处罚决定书》直接反映行政机关的办案水平和办案质量，应当按照《行政处罚法》的要求和《农业行政处罚程序规定》的格式，规范制作。

但在具体的执法实践中，有的行政机关制作的《行政处罚决定书》极不规范，或者漏写，或者多写；或者啰嗦，或者过于简单。

以此案为例，在制作《行政处罚决定书》过程中存在以下问题:

一、受处罚的主体单位或者个人不能混淆。

此案农业局制作的《行政处罚决定书》填写的受处罚主体有两个，受处罚单位填写的是某农技站，受处罚个人填写的是胡XX。

农业局处罚的对象到底是农技站，还是胡xx个人，搞不清。

按照《行政处罚法》规定，受处罚对象可以是公民，也可以是法人或者其他组织，但在接受行政处罚时，只能以一个主体出现。

受处罚对象是个人行为的，就应当处罚个人，是单位行为的，就应当处罚单位。

在一个《行政处罚决定书》中不应该出现两个不同类的受处罚主体。

有的案件可能涉及多人或者多个单位，但在处罚时，应当分别处罚，分别制作《行政处罚决定书》。

二、行政处罚的事实、理由和依据部分的问题。

这部分内容是《行政处罚决定书》的核心，是对当事人违法行为的定性，是行政处罚的基础。

常见的问题有：

1、对当事人违法事实认定没有按照法律规定的违法行为表述，或者表述不准确。

有的执法人员随意给违法行为定性，甚至在法律上都找不到这个违法行为；有的表述不完整，掐头去尾或添枝，加叶；有的事实认定与处罚部分联系不紧密，甚至毫不相干。

本案某县农业局决定对当事人在法定处罚幅度以下给予减轻处罚，但《行政处罚决定书》事实部分末写明减轻处罚的理由，造成事实与处罚脱节。

2、行政处罚的依据问题。

行政处罚依据包括认定当事人行为违法的依据和给予行政处罚的依据两种。

行政处罚依据应当写明法律名称，具体引用条、款、项、目；有的当事人有两个以上违法行为，分别违反了不同的法律规范或者不同的条款，应当分别按照不同的法律规范私法律条款，对其违法事实、理由和依据分别表述，不能搅在一起。

常见的问题是：

有的引用法律条文时，只引条，没有具体到款、项；有的只写处罚依据不写违法依据，或者将处罚依据作为违法依据引用。

如本案当事人经营未经审定种子的行为应当是违反了《种子法》第17条第1款关于品种审定的规定，但该行政处罚决定书》在认定当事人违反法