我国公共图书馆治理结构优化的三大目标.docx

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我国公共图书馆治理结构优化的三大目标

我国公共图书馆治理结构优化的三大目标

王明慧

2012-9-2814:

58:

09　　来源：

《国家图书馆学刊》（京）2010年4期

　　【英文标题】TheThreeObjectivesofOptimizationofPublicLibrariesGovernanceInstitutionsinChina

　　【作者简介】王明慧黑龙江大学信息管理学院。

哈尔滨1500807

　　【内容提要】公共图书馆治理结构的优化，就是为了最大限度地实现公共图书馆的治理目标而对公共图书馆的治理结构进行重组、改造等持续改进或完善的过程。

当前，我国公共图书馆治理结构的优化应追求三个目标：

在制度上实现法治化治理，在服务上实现普遍均等的服务，在治理结果评价上建立以读者满意度为最终评判标准的评价体系。

　　【关键词】公共图书馆/治理结构/结构优化/法治化治理/普遍均等服务/读者满意度

　　公共图书馆治理结构，是指公共图书馆的治理主体、治理单元、治理评价等要素之间，围绕一个统一的目标（治理目标）而形成的整体关系。

公共图书馆治理结构的优化，就是为了最大限度地实现公共图书馆的治理目标而对公共图书馆的治理结构进行重组、改造等持续改进或完善的过程。

借用经济学语言说，公共图书馆治理结构的优化，就是以实现图书馆职能发挥的“帕累托最优”（ParetoOptimality）为理想目标而对图书馆运行环境进行持续的“帕累托改进”（ParetoImprovement）的过程。

可见，所谓“优化”是针对某一“目标”而言的，即为了实现某一特定目标而进行的持续改进活动就是“优化”的过程。

本文把我国公共图书馆治理的目标具体分解为制度目标、服务目标和结果目标三个方面，同时把“法治”、“普遍均等”、“读者满意”作为对应于这三个目标实现的检验标准。

　　1、制度目标：

法治化治理

　　优化公共图书馆治理结构，需要诸多的保障条件，其中制度保障是关键之一。

我们认为，对我国公共图书馆治理而言，提供制度保障的根本标志在于形成法治环境。

也就是说，在制度上优化公共图书馆治理结构的主要目标应该是促成法治环境。

何谓法治？

分析法学家拉兹（J.Raz）指出，“法治（theruleoflaw）意味着法律的统治（theruleofthelaw）。

……法治理念经常被表述为‘政府由法律而非由人来统治’……法治意指政府的全部行为都有法律依据、得到法律的授权”[1]。

　　促成法治环境的首要前提是立法——为公共图书馆立法。

众所周知，1850年英国颁布了世界上第一部公共图书馆法，允许（而不是强制）人口在一万以上的城镇地方政府通过征收财产税建设公共图书馆。

为图书馆立法，已成为世界上许多国家公共图书馆治理的制度性惯例。

对此，国际图联和联合国教科文组织的表述是：

“建立公共图书馆是地方政府和国家的责任，公共图书馆必须受到专门立法的支持，并由国家和地方政府财政拨款资助。

”[2]国家为公共图书馆立法，体现了国家依据法律来治理公共图书馆事务的国家意志。

在现代社会里，立法是法治的前提，没有立法就难免“人治”现象的泛滥。

　　图书馆的发展靠什么？

靠领导者，还是靠法律等制度保障？

以往我们总是把图书馆得不到迅速发展的责任习惯地归咎于领导不重视，而且还经常言之凿凿地举出某图书馆因领导重视而迅速得到改观、某图书馆因领导不重视而迅速恶化的例子来证明领导重视的重要性。

显然，这种认识和判断没有看出问题的本质。

领导重视或不重视对图书馆发展的影响如此之大、图书馆的发展以领导人的意志为转移，这只能说明是一种“人治”状态，而不是法治状态。

避免这种“人治”状态的唯一办法就是建立一种不以领导人的意志为转移的法治环境。

领导者易变，法律则不易变（即法律具有连续性和稳定性特征）；用法律规范和约束领导人的行为，让领导人按法律办事而不是按照自己的主观偏好办事，这就是法治。

现代民主国家的法治实践历史证明，只有施行法治的领导体制和管理体制才具有合法性，也只有在法治的环境中公民的合法权利（包括文化权利）才能得到较好的保障。

　　诚然，我们渴望好的领导为图书馆带来转机、带来发展、带来福音，然而，历史实践证明，这样的“好的领导”不常在、不常有，“好的领导”只能保证一时一地的事业发展，而不可能是全局性的、长效性的。

关于这一点，波普尔（KarlPopper）有一句堪称经典的话：

“人们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。

我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不可能找到这样的人。

正因为这样，设计使甚至坏的统治者也不会造成太大损害的制度是十分重要的。

”[3]对此，邓小平说得更加具体而又明确：

“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。

这些方面的制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。

”[4]

　　国家为公共图书馆立法，并不表明国家对公共图书馆有什么“偏爱”，更不表明国家对公共图书馆施以“恩赐”，而只能说明国家决心尊重公民利用图书馆的权利，使得公民利用图书馆的权利合法化、制度化。

当然，图书馆立法不可能解决图书馆发展中的所有问题，但我们要知道，没有图书馆立法就不可能形成图书馆法治环境，而没有图书馆法治也就不可能带来图书馆的可持续良性发展。

这里需要注意的一点是，我们所制定出来的“法”应该是“良法”，诚如亚里士多德所言：

“法治应包含两重含义：

已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。

”[5]所谓“良法”须具备两方面条件，一是法律规定本身应合理、合法，二是能够有效实施。

就拿我国现实来说，目前国内已制定有17部地方性图书馆法规或行政规章①，但其中的大部分都没有得到切实的实施。

“如果法律不能被执行，那就等于没有法律”[6]。

而且，我国至今尚未制定全国性《公共图书馆法》（2008年末已启动其立法进程），可见，在我国，公共图书馆法治环境远未形成。

　　对具体的公共图书馆治理活动来说，其法治环境的形成标志是实施有“政事分开”的公共图书馆法人治理结构。

所谓“政事分开”，就是根据“决策”与“执行”相分离的原则，通过对“行政”与“事业”两大部门职责界限的明确划分，将公共服务的提供（安排）主体和实施主体相分离，并将两者之间的关系由传统的隶属关系转变为契约关系的一种制度安排。

政事分开中还包含的一个重要内容是“管办分离”，即举办者（政府）和管理者分离，也就是政府作为举办者或出资者只依据法律抓宏观协调和监督事务而不行使直接管理事业单位的权力。

法人治理结构源于现代组织管理中的所有权与经营权分离以及由此产生的委托—代理模式，它由决策层、管理层和监督层三个方面的相互协调、相互制衡关系构成。

公立公共图书馆的法人治理结构也是由这三个方面的协调与制衡关系构成（如图1所示）。

其中，决策权力由图书馆理事会行使；管理层由馆长及其副职构成，行使执行理事会决策的权力；监督层由理事会和社会监督部门构成，监督方式包括内部监督和外部监督。

把决策层、执行层、监督层相分离，是法人治理结构的制度性特征。

在公立公共图书馆法人治理结构中，政府主要扮演两方面的角色：

一是政策制定者，二是经费提供者。

建立健全法人治理结构的目的在于：

建立分权制衡的体制结构来协调利益相关者的行动，尤其是协调好政府与公共图书馆之间的关系，同时通过建立由利益相关者组成的图书馆理事会来负责日常事务的管理，以此促进公共图书馆的“良好治理”（goodgovernance）。

　　我国目前尚未彻底形成“政事分开”局面，其在公共图书馆治理中的表现就是：

政府既是公共图书馆的建设主体，又是公共图书馆的管理主体，即政府集建设主体与管理主体于一身，直接掌控公共图书馆事务。

这种体制安排与现代公共治理要求是背道而驰的。

现代公共治理的一个基本原则是，政府主要充当政策制定者和经费提供者角色（监督事宜则委托给第三方进行），管理事务即具体决策事务则交由代理机构（Agencies）来负责，由此形成决策、执行、监督相分离（这一过程中，“管”和“办”自然也被分离）的法人治理结构。

在国外公共图书馆界，这一代理机构一般叫“图书馆理事会”或“图书馆委员会”。

如美国伊利诺伊州的《服务公众：

伊利诺伊州公共图书馆标准》中规定：

图书馆由一个理事会管理；理事会任命一名取得资格认证的人做图书馆管理者；理事会拥有控制图书馆所有财产以及对图书馆募集来或是受捐赠获取的资金合理支出的专权；图书馆管理者每个月都要向理事会呈交一份关于图书馆运行的书面报告，等等[7]。

可见，在我国公共图书馆治理中，实施理事会制是形成法人治理结构的关键。

在这方面，我国的深圳市已开始进行试点。

深圳市委、市政府颁布的《建立和完善事业单位法人治理结构的实施意见》和《事业单位体制机制改革创新七项专项改革方案》（2007）中已明确要引入理事会制，规定“理事会是事业单位的决策权力机构，负责确定事业单位的发展战略和发展规划，行使事业单位重大事项决策权”。

理事会的基本职能是，“审议决定本单位和下属单位（如有）的章程和基本管理制度，年度工作计划、工作任务、工作目标、绩效指标和服务标准，以及用人计划、激励考核机制、财务预算方案、薪酬分配方案、资产处置方案和年度报告等”。

深圳图书馆、深圳大学城图书馆、深圳少年儿童图书馆已被列入实施理事会制的事业单位名单中。

　　图1公立公共图书馆法人治理结构示意图

　　总之，为公共图书馆立法，实施理事会制，形成政事分开的法人治理结构，以此促成公共图书馆治理的法治化，应该成为优化我国公共图书馆治理结构的制度目标。

　　2、服务目标：

普遍均等

　　毋庸置疑，优化公共图书馆治理结构的目标之一是为了提供更加优质的图书馆服务。

而公共图书馆服务作为公共文化服务的重要组成部分，必须体现“公共服务均等化”的基本原则。

公共图书馆服务必须体现的“普遍均等”原则就是“公共服务均等化”原则的具体体现。

公共图书馆服务的普遍均等原则，有两方面的含义：

一是公共图书馆服务必须惠及全民（覆盖全社会，此即“普遍”的含义），对具体的图书馆（或一个图书馆系统，下同）来说，就是使所辖区域的全体居民都能够获得图书馆服务；二是无论什么身份特征的人都能够平等地获得图书馆服务（权利平等，此即“均等”的含义）。

　　关于“覆盖全社会”，公共图书馆界往往用“服务半径”来衡量其覆盖程度，只不过各国对服务半径的要求不尽一致。

如国际图联／联合国教科文组织于2001年修订的《公共图书馆服务发展指南》建议：

在城市和近郊，利用私人交通工具到达最近的图书馆的时间不超过15分钟[8]。

而英国所确定的“服务半径”则用“在指定距离到达固定图书馆的住户比例”来衡量（表1）[9]。

　　我国的《公共图书馆用地指标》（2008年6月1日起正式施行）提出的公共图书馆服务半径指标为：

大型公共图书馆≤9公里；中型公共图书馆≤6.5公里；小型公共图书馆≤2.5公里②。

同时规定，大型馆覆盖的6.5公里服务半径内不应再设置中型馆；大、中型馆覆盖的2.5公里服务半径内不应再设置小型馆[10]。

其实，服务半径衡量的是“就近服务”的程度。

对公共图书馆读者来说，能够就近获得服务是人人企盼的愿望。

“就近服务”体现了公共图书馆服务应该体现的服务便捷化、人性化的原则。

对弱势群体读者来说，“就近服务”不仅意味着便捷，还包含着“权利平等”的意义。

　　关于“权利平等”，国际图联和联合国教科文组织的表述是：

“每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权利，而不受年龄、种族、性别、宗教信仰、语言或社会地位的限制。

对任何不能享受常规服务和资料的用户，例如少数民族、残疾人、医院病人或监狱囚犯，必须向其提供特殊服务和资料。

”[2]若比照国际图联和联合国教科文组织的要求，我国公共图书馆服务在“权利平等”的保障上还有很大差距，这主要表现在三方面：

一是城市居民与农村居民之间获得服务的机会权利严重不均等；二是东部发达地区居民与中西部欠发达地区居民之间获得服务的机会权利严重不均等；三是非弱势人群与弱势人群之间获得服务的机会权利严重不均等。

让更多的农村居民、欠发达地区居民、弱势人群获得公共图书馆服务，是我国公共图书馆治理结构优化过程中必须予以高度重视和加以合理解决的重大问题。

　　从上述“覆盖全社会”和“权利平等”的意涵中，我们可以看出，在公共图书馆服务体系模式的选择上，实行总分馆服务体系是一个比较理想的模式，因为在构建总分馆服务体系的目的中内含着覆盖全区域和把服务延伸至边远或基层的意义。

所以，采用诸如总分馆服务体系来提供普遍均等的服务，应该成为优化我国公共图书馆治理结构的一个重要目标。

　　3、结果目标：

读者满意

　　优化公共图书馆治理结构，最终要达到什么目的？

这就是结果目标问题。

质言之，优化公共图书馆治理结构的终极目标非常容易确定，那就是读者满意。

然而，仅仅有这种笼而统之的界定是不够的，我们还有必要进一步细分“读者满意”的具体内涵——读者满意什么，满意程度如何，读者满意的原因是什么，什么类型的读者满意，是对服务效率满意还是对服务公平满意，等等。

以服务公平而言，这样的问题是值得追问的：

是富人阶层读者满意，还是穷人阶层读者满意；是城市读者满意，还是农村读者满意；是精英阶层读者满意，还是边缘群体读者满意；是发达地区读者满意，还是欠发达地区读者满意。

　　假设在一个大中城市中，只建有一个设施完备且藏书量丰富的固定图书馆，而该图书馆不提供分馆和流动点服务，更不提供针对弱势群体的特殊服务，那么，面对这样的图书馆，什么样的读者满意、什么样的读者不满意呢？

假设在一个县城内，耗资数千万元建有一个精致漂亮的图书馆楼，但所辖乡、镇、村都没有建设图书馆，那么，面对这样的“县图书馆系统”，什么样的读者满意、什么样的读者不满意呢？

假设一个图书馆建有富丽堂皇的、面积足够大的馆舍建筑物，但建筑物内只设有台阶式楼梯而没有专供残疾人用的垂直电梯，面对这样的图书馆，什么样的读者满意、什么样的读者不满意呢？

假设一个图书馆设施完备，藏书量丰富，经费充足，新增藏量足够，但不许“奇装异服”者入馆，禁止上身未着装男性入馆，不提供预约服务，咨询服务中“一问三不知”，无保护读者隐私规章，等等，那么，面对这样的图书馆服务，什么样的读者满意、什么样的读者不满意呢？

　　众所周知，服务是现代图书馆的天职，图书馆的社会价值主要体现在服务成效上。

也就是说，公共图书馆治理的最终成效（结果）集中体现在服务成效上，而服务成效如何又集中体现在读者是否满意的评价上。

这表明，公共图书馆治理的最终成效（结果）的评价权，不在政府手里，也不在图书馆自身手里，而在读者手里。

　　在对公共图书馆治理成效的评价中，以服务成效评价为重心（也就是以读者评价为重心），体现了以结果为本的新公共管理（NPM）理念。

以结果为本的新公共管理的核心理念就是：

注重结果而非过程，注重公众的满意度而非按部就班地遵守规则。

图书馆治理评价中的结果为本，要求把评价的重点从“投入”（input）和“产出”（output）转向“结果”（outcome）。

区分“产出”和“结果”这两个概念，是以结果为本的成效评价的一个特点。

对政府所提供的公共服务来说，其中的“产出”是指政府所提供的某种公共物品或服务本身（如公共图书馆服务），“结果”是指政府所提供的物品或服务对公众所产生的实际影响（如公共图书馆服务对受众所产生的实际影响）。

　　与以结果为本的新公共管理理念相比，我国的公共图书馆治理评价显然表现为“重管理，轻服务”和“重过程，轻结果”的特点。

表2是我国现行的省、地、县三级公共图书馆评估标准，表3是我国现行的县级公共图书馆定级必备条件。

　　从表2可以看出，在七个一级指标中，除了“读者服务工作”和“表彰、奖励”两个指标之外，其他五个指标均可视为“管理”性指标（“文化共享工程建设”可视为兼具“管理”和“服务”两重性的指标，这里暂且把它归入“管理”类指标），占据整个指标体系的大部分分值——省级图书馆指标体系中的71%，地级图书馆指标体系中的67%，县级图书馆指标体系中的72%。

这表明，现行评估制度显然以“管理”为重。

而“读者服务工作”指标尽管在七个一级指标中分值最高，但在整个指标体系中却只占少部分分值——省级图书馆指标体系中的27%，地级图书馆指标体系中的31%，县级图书馆指标体系中的26%。

尤其需要指出的是，县级图书馆作为基层图书馆主体，本应最重视读者服务工作，但在现行评估指标体系中其“读者服务工作”指标分值在三级图书馆中反倒最低（26%）。

这表明，现行评估制度仍然没有走出“轻服务”的传统思维误区。

　　从表3可以看出，在县级图书馆的“定级必备条件”中规定有“读者满意率”须达到的分值。

从这一规定看，我国公共图书馆评估似乎也重视“读者满意率”这一“结果”因素，但从中我们仍然可以发现如下几个问题：

第一，目前我国县级图书馆服务名义上是为全县居民服务，但事实上绝大部分县级图书馆只是为“县城”居民服务，在这种情况下，显然不大可能征求到县城以外居民的意见，缺失县城以外居民意见的调查数据也显然无法全面、客观地反映读者满意率的高低。

第二，假设某县图书馆的“读者满意率”达到了85%（符合一级馆的标准），而馆舍建筑面积只有2450平方米（距一级馆标准只差50平方米），那么，按照现行的标准该馆不能被定为一级馆，也就是说，只要馆舍建筑面积达不到2500平方米，即使读者满意率再高也不能被定为一级馆。

显然，在这种评估理念中，“读者满意率”被“馆舍建筑面积”消解了。

而对于以公共服务为终极目标的公共图书馆来说，“读者满意率”理应比“馆舍建筑面积”更重要。

第三，从分值配置上看，“读者满意率”指标的上限分值只为20分（评估指标体系中的规定），只占“读者服务工作”总分值（260）的7.7%，占全部总分值（1000）的2%。

尽管在“定级必备条件”中对“读者满意率”作了底线规定，但如此低分值的配额，仍然难免给人以被其他指标“淹没”的感觉，即“过程”指标淹没了“结果”指标。

　　不仅如此，我国现行的公共图书馆评估指标体系中，几乎所有的指标均用数据分值表示（所谓的定量指标体系），显然其评价的结果主要局限在“服务效率”范围内，而“服务公平”问题则在貌似公平的数据表象下销声匿迹了，如上面提到的“是富人阶层读者满意，还是穷人阶层读者满意；是城市读者满意，还是农村读者满意；是精英阶层读者满意，还是边缘群体读者满意；是发达地区读者满意，还是欠发达地区读者满意”问题，没有得到客观如实的反映和评价。

　　总之，对我国公共图书馆治理来说，应下大力气尽快改变以往“重管理，轻服务”和“重过程，轻结果”的传统观念与做法，同时改变现行评估制度中“重服务效率评价，轻服务公平评价”的局面，把公共图书馆治理的最终成效定位在服务成效或读者满意上，这应该成为优化我国公共图书馆治理结构的重要目标之一。

　　结语

　　制度目标维度、服务目标维度和结果目标维度是检验我国公共图书馆治理结构优化成效的三个标准。

也就是说，应该以这三个纬度的目标实现成效来检验我国公共图书馆治理结构优化的成效，以促成公共图书馆治理的法治化作为制度目标，以提供普遍均等的公共图书馆服务作为服务目标，以读者满意程度作为整个公共图书馆治理结构优化的结果目标。

当然，这三个方面并不能涵盖公共图书馆治理结构优化的所有检验内容，之所以选择这三个方面，是因为这三个方面是我国公共图书馆治理结构优化过程中最急需完善的内容。

也就是说，在制度上实现法治化治理、在服务上实现普遍均等的服务、在治理结果评价上建立以读者满意度为最终评判标准的评价体系，是当前我国公共图书馆治理结构优化过程中最急需解决的三大问题。

　　注释：

　　①其中有两部目前尚处于“征求意见稿”阶段。

详见：

杨玉麟等.《公共图书馆法》立法基础与必要性研究.中国图书馆学报，2010

（2）:

9-15

　　②依据我国的《公共图书馆建设标准》（2008年11月1日起正式施行），大型馆指服务人口150万以上的馆，中型馆指服务人口20-150万的馆，小型馆指服务人口20万以下的馆。

　　【参考文献】

　　[1]李龙.依法治国方略实施问题研究[M].武汉：

武汉大学出版社，2002:

33

　　[2]IFLA/UNESCO.PublicLibraryManifesto[OL].[2010-03-01].http:

//www.ifla.org/VII/s8/unesco/eng.htm

　　[3]卡尔·波普.猜想与反驳[M].付季重等，译.上海：

上海译文出版社，1986：

549

　　[4]邓小平.邓小平文选（第2卷）[M].北京：

人民出版社，1994:

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　　[5]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：

商务印书馆，1983:

199

　　[6]洛克.政府论（下篇）[M].叶启芳，瞿菊农，译.北京：

商务印书馆，1983:

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　　[7]IllinoisLibraryAssociation,PublicLibraryManagementForum,StandardsReviewCommittee.ServingOurPublic:

StandardsforIllinoisPublicLibraries[EB/OL].[2010-02-10].http:

//www.ila.org/trustees/serving.pdf

　　[8]SectionofPublicLibraries,IFLA.Thepubliclibraryservice:

IFLA/UNESCOguidelinesfordevelopment[M].Munchen:

K.G.Saur,2001:

42

　　[9]DepartmentforCulture,MediaandSpot.PublicLibraryServiceStandards[OL].[2009-11-17].http:

//www.culture.gov.uk/NR/rdonlyres/2374-EOE0-40BF-8BE4-F12047103DBF/0/PUBLICLIBRARYSERVICESTANDARDSFINALIOCTOBER.pdf

　　[10]中国城市规划设计研究院.公共图书馆建设用地指标[M].北京：

中国计划出版社，2008:

4-5