第3章公共部门的人力资源管理.docx
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第3章公共部门的人力资源管理
第三章公共部门的人力资源管理
人力资源的管理是从传统的人事管理中发展出来的，在人力资源规划、获取、激励和开发等各个方面都与传统的人事管理有着根本性的区别。
在20世纪中期，社会的飞速发展对组织的生存和发展提出了严峻挑战，要求组织通过科学的人力资源管理去保持自身在激烈的社会竞争中的优势。
对公共部门而言，除了外部的竞争环境之外，公共部门自身的特殊性质也决定了它的价值追求必须是为整个社会提供高质量的公共产品和服务，而这些又增加了公共部门生存、发展的复杂性和难度。
为了解决这些难题，公共部门非常重视对人力资源的规划、获取、激励和开发。
为了保障合适的人员顺利进入公共部门，保证组织成员在工作岗位上具有良好的工作状态，激发组织成员的工作效率，公共组织以科学的人力资源管理理念为指导，建立了完整的人力资源管理体系，并采用了先进的人力资源管理技术和方法。
重点问题
·从公共部门人事管理到人力资源管理
·公共部门人力资源管理的内容和特点
·工作分析和职位评价的常用方法
·绩效考核的概念、作用以及实施程序
·公共部门薪酬管理制度
第一节从人事管理到人力资源管理
一、公共部门人力资源管理的兴起
公共部门的人力资源管理是指公共组织运用一系列科学的管理手段对作为或可能成为组织成员的人所进行的管理，其基本的管理理念是把这些人看做组织生存与发展的基础性资源，管理的目的是对这类资源加以开发和利用。
一般说来，与公共管理的其他各项活动相比，公共部门的人力资源管理更多地指向公共组织内部，即使涉及组织外部，也是以组织自身的人力资源开发和利用为管理取向的，是针对那些可能成为组织成员或者曾经作为组织成员的人所做的工作。
一切组织都是人的组织，也就是说，人是一切组织中最为重要的构成要素，没有了人，也就无所谓组织。
在现代社会，随着组织管理的科学化，加之组织本位主义的影响，组织中的人开始被视为一种资源，进而发展出了“人力资源管理”这个专门的管理学科。
从生产力的意义上看，人的确是一种最为重要的组织资源——既拥有除了人的体力、智力等特殊的生产力之外，还承载着人在社会交往过程中以及人际关系圈子中可能存在的那些对组织的存在与发展有着一定影响的组织资源。
即使有些因素尚未成为组织的现实资源，也是可以加以开发的，具有转化为组织资源的可能性。
由此看来，人力资源这个概念有着非常丰富的内涵。
人力资源管理是率先在企业中发展起来的一门管理技术。
管理实践的发展，引起了学者们的关注与探讨，而其研究成果反过来又作用于实践，在企业生产力水平的提高上发挥了重要作用。
20世纪中期，人力资源的概念被提出之后，很快就流行了起来并在企业中得到普及。
现在，一般说来，具有一定规模的企业都拥有专业化的人力资源管理部门，它在企业中的重要地位在一定程度上甚至高于生产和经营部门。
公共部门中的人力资源管理是公共组织有意识、有选择地吸收和借鉴私人部门人力资源管理的经验而建立起来的，是对传统的人事管理的超越，或者说实现了对传统人事管理的变革。
随着知识经济和全球化时代的到来，公众对政府的治理能力和公共部门的服务水平提出了更高的要求。
同时，日趋激烈的国际竞争也迫切要求政府提升其管理水平，从而为经济社会的发展提供更加有力的保障。
特别是20世纪后期以来，公共组织的多样化已经意味着不再仅仅存在着政府这样一个唯一性的治理主体了，这些非政府的公共组织在对人的管理问题上显然是不能够简单地借用传统的政府人事管理方式方法的。
总之，20世纪后期以来，人类社会所面对的层出不穷的新问题、新挑战，都迫切需要政府以及公共组织拥有一支高素质、负责任、能创新的人才队伍，而传统的人事管理难以满足这种需要。
所以，公共部门的人力资源管理是因应时代的要求而出现的。
公共部门的人力资源管理首先要反映公共部门的特点，要适应公共组织社会治理活动的要求，这就决定了它不能简单地照搬私人部门的人力资源管理方案；同时，作为新时代的产物，它又不同于传统的政府部门中的人事管理。
这就是公共部门人力资源管理作为一项专业化活动的根据。
无论是政府中传统的人事管理，还是现代人力资源管理，都是近代西方国家管理实践的结果。
通常认为，传统的人事管理是工业革命后经历了一个较长时间的摸索而在管理科学化的过程中出现的，其理论基础主要包括以泰勒为代表的科学管理理论和以梅奥为代表的行为科学理论。
在理念和方法上，传统人事管理是与当时社会生产力水平相适应的，其管理的对象是人事关系，即组织中的人与人、人与工作之间的关系，关注的重点是实现组织的目标和提高员工的工作生活质量。
与现代人力资源管理不同，传统人事管理将人视为组织达成目标的成本，表现为以如何更好地使用人、管理人和降低成本为目标。
这一点，即使在其后的发展中，当“社会人”的理念取代了“经济人”的理念而成为人事管理的基本假设后，也没有发生改变。
20世纪50年代，科学技术的高速发展使西方社会的经济结构发生了巨大变化，企业的生存压力也随之加剧，因而迫切需要寻找提升自身竞争力的新途径。
在其他资源业已得到最大限度的开发后，企业界和学术界都将视线转向了组织中原本被视为“成本”的“人”上来了。
l954年，彼得·德鲁克在其著作《管理的实践》中第一次提出了“人力资源”这一概念，并强调其“是经理们必须考虑的具有‘特殊资产’的资源”、“拥有当前其他资源所没有的素质，即‘协调能力、融合能力、判断力和想象力’”。
1958年，怀特·巴克（E．WightBakke）出版了《人力资源功能》一书，其中详细阐述了人力资源管理的各项职能，并强调指出，对组织的成功而言，人力资源管理与其他管理职能同等重要。
这样一来，关于“企业中的每一个个体都是有价值的资源”的理念就确立了起来。
同一时期，经济学家也开始关注到“人”的问题，并由此开创了“人力资本理论”，即在“资本”的意义上来把握人力。
西奥多·舒尔茨、加里·贝克尔被视为这一理论的创始人。
舒尔茨认为，单纯地从自然资源、实物资本和劳动力的角度无法解释生产力提高的全部原因，一个极为重要的生产要素——人力资本被经济学家长期忽略了。
在他们的眼中，所谓人力资本，简单地说，就是劳动者以知识、技能等形式所表现出来的综合素质，这种素质是人力资本投资（主要是教育）的结果。
通过研究，舒尔茨发现人力资本投资收益率比物质资本投资收益率要高，进而得出了人力资本是经济和社会发展的重要原因的结论。
l964年，加里·贝克尔出版了日后被奉为西方人力资本理论经典的《人力资本》一书，运用成本一收益的方法对诸如教育、培训等人力资本的投资行为进行了微观分析，进一步夯实了“人力资本理论”基础。
“人力资本理论”的崛起对整个经济学界产生了重大而深远的影响，舒尔茨本人因此被誉为“人力资本之父”，并于1979年获得了诺贝尔经济学奖，贝克尔也于1992年获得这一殊荣。
可以说，“人力资本理论”为管理学中的“人力资源”视角提供了经济学的理论基础，有力地推动了传统人事管理向人力资源管理的转变。
同在1964年，皮尔格斯（Pigors）、迈尔斯（Myers）等人编辑了《人力资源管理：
人事行政管理读本》一书，其中强调了“管理人是管理的中心”的观点，并将“人力资源的管理”看成是比人事管理更广泛和更全面的一个概念。
1965年，雷蒙德·迈尔斯（RaymondE．Miles）在《哈佛商业评论》上发表的一篇论文提出了“人力资源模式理论”。
该理论认为，管理人员应关心员工个体的福利和幸福；员工的经验和知识对组织具有很大的价值；员工参与和人力资源的充分利用都能达到改进决策和自我控制的目的，从而实现提高员工生产力和工作满意度的目标。
由此，“人力资源管理”有了相对确定的内涵，开始在更加广泛的范围内被使用。
到了20世纪70年代中期，“人力资源管理”的提法已经为企业所熟知，并在很大程度上取代了“人事管理”的提法。
l992年，斯托瑞（J．Storey）出版了《人力资源管理的发展》一书，系统地阐述顶人事管理与人力资源管理在三个方面（信念和假设、战略领域、重要程度）的27个不同点，并详尽地描述了从人事管理向人力资源管理转变过程中的种种变化。
根据他的研究，企业已经越来越重视人力资源管理的环境，以及人力资源的开发和保护。
进入80年代后，人力资源管理研究开始进入“战略人力资源管理”阶段。
这源于许多学者试图提出一种人力资源管理的一般理论来解释、预测、指导管理者的管理实践，而这就需要将人力资源管理同管理的其他职能特别是组织的战略计划作为一个整体来加以考虑。
出于这样的需要，贝尔德（Baird）、布兰克（Burack）、戴尔（Dyer）等人相继提出了较为完整的战略人力资源管理理论，认为战略人力资源管理和人事管理的根本区别在于人力资源管理活动计划的制定必须和组织的总体战略计划相联系。
l984年，哈佛大学商学院教授迈克尔·比尔（MichaelBeer）等人出版了《管理人力资本》一书。
这部著作在学术界和企业界都产生了巨大的影响，并被视为战略人力资源管理研究的开端。
书中认为，人事管理活动仅仅针对特定的问题和需要，缺乏一个统一、明确的目标，而人力资源管理的概念应当包含影响企业和员工之问关系的所有管理决策与行为。
以此为前提，比尔等人提出了“人力资源管理模式”，并指出它包括利益相关者的利益、具体要素情况、人力资源管理政策选择、人力资源产出和长期效果五个构成要件。
这一模式强调了员工是企业的主要利益相关者，认为人力资源管理的重要作用在于协调管理层和员工问的利益冲突，从而大大扩展了人力资源管理的研究视野。
此外，他们还将内容繁杂的人事管理行为归纳为四个人力资源政策领域：
员工影响、人力资源流动、报酬体系和工作体系，并着重强调四个政策领域之间应当保持合理的一致性。
90年代以来，伴随着知识经济的到来，针对私人部门和公共部门人力资源管理实践中出现的各种问题，研究者开始对“人力资源”的概念进行反思，部分学者重新提出以“人力资本”的概念取代“人力资源”的概念。
这种情况很大程度上源于“人力资本理论”在经历了70年代末80年代初短暂沉寂之后的重新崛起。
保罗·罗默（PaulRomer）提出的人力资本的经济增长一收益递增型增长模式、小罗伯特·卢卡斯（RobertE．Lucas，Jr．）提出的“专业化人力资本积累增长”模式以及斯科特（Scott）提出的“资本投资决定技术进步”模式，为人力资本理论增添了新的内容，确立了人力资本和人力资本投资在经济增长中的重要作用的观点，从而将人力资源置于各类生产要素中的首要位置。
而从管理学的角度看，90年代以来，“人力资本”概念的提出和使用则更多的是对原有“人力资源”主张的扬弃，所针对的是人力资源管理实践中各类“口惠不实”的做法，是对“员工（人力资源）是组织价值的创造者”观点的重申。
可见，从传统人事管理到人力资源管理，再到战略人力资源管理、人力资本，是一个连续的演进过程，这个演进过程表明，人力资源管理是以经济学理论为基础并由管理实践不断推动而形成的一门专业化组织管理职能。
随着对人力资源管理有关问题认识和理解的不断深化，这一专业化的管理风潮迅速席卷了私人部门和公共部门。
表3--1人力资源相关概念的发展
概念
人事管理
人力资源管理
战略性人力
资源管理
人力资本
年代
1970年以前
1970年迄今
1980年迄今
1990年迄今
时间与计划
观点
短期的、临时
的、边际的
长期的、预先
的、整合的
短期的、战略
的、整合的
长期的、战略的、整合的
角色定位
办事员
管理者
战略伙伴
养成者
主要职责
建存人事资料；
出缺勤记录；
核发薪资
制定管理制度、
训练发展制度、
绩效管理制度
参与经营决策；
整合内外部环境；
拟定人力战略
兼顾并发挥个人与群体的态
度、能力、智慧；
战略性规划；
教育训练
目标与特点
组织利益；
着重今日；
缺乏整体架构
着重组织目标；
兼顾现在和未来；
注重环境；
着重绩效
着重组织目标；
注重环境；
着重战略
兼顾组织与员工；
创新；
绩效
二、，公共部门人力资源管理体系
人力资源是由劳动者的智力、体力、知识、技能等所决定的综合素质或劳动能力。
在广义上，人力资源也可以被理解成在一定范围内能够被作为生产要素投入社会经济活动的劳动人口的总和。
也就是说，人力资源这个概念包括两个层面：
其一，从质量的角度看，人力资源包括劳动者的健康状况、知识水平、技能水平、价值观和劳动态度五个方面；其二，从数量上看，人力资源是一个集合概念，它不单指劳动者个体，而且指某个国家、地区、部门或组织所拥有的劳动力人口总量。
但是，如果从是否实际从事社会经济活动的角度看，实际上是存在着现实的人力资源和潜在的人力资源的。
现实的人力资源是指正在从事劳动和具有劳动能力的人，也包括那些由于社会及自身原因暂时未从事劳动的人，即由“就业人口”和“待业人口”两个方面组成；潜在的人力资源则主要是指正在成长，逐步具备劳动能力的人口（如学生）以及虽具备劳动能力，但不能或不愿参与社会劳动的人口（如军人）。
在一定的时问或条件下，潜在的人力资源有可能向现实的人力资源转化，如学生从学校毕业、军人退役进入社会等。
公共部门中的人力资源是全社会人力资源的一个子集。
公共部门主要由以政府为代表的公权力组织、承担公共职能（被授权行使公权力）的公共企业和以提供公共服务为主要职能的非营利组织等几个方面构成，所以，所谓公共部门的人力资源也就是指这三类组织中的人力资源及其状况。
但是，如果就公共部门的潜在人力资源来看，则公共部门的人力资源要比私人部门中的人力资源更复杂一些，因为，在现实中，公共部门不仅可以从社会中直接获取它所需要的人力资源，即把存在于社会中的潜在的人力资源转化为现实的人力资源，而且，还可能将私人部门中的人力资源通过各种途径向公共部门转移、转化。
这是公共部门与私人部门的不同。
私人部门主要把社会作为自己的潜在人力资源库，而公共部门的潜在人力资源既存在于社会中，也存在于私人部门中。
可见，“潜在的人力资源”是一个相对的概念，私人部门中的现实的人力资源也是作为公共部门的潜在的人力资源而存在的。
公共部门人力资源管理的主体可以划分为宏观、中观和微观三个层次。
从权力的最终来源看，国家的权力机关或立法机关是公共部门人力资源的宏观管理主体。
立法机构通过制定、批准相应的法律法规确定公共部门人力资源管理的原则、权限、实施细则和救济措施，如我国公务员法和相关配套法规对公务员的管理进行了系统的规定。
同时，立法机关通过审查政府预算去控制公共部门人力资源的整体支出也是宏观管理的一个重要手段。
中观的人力资源管理主体既是公共部门人力资源管理法律法规的实际制定者，同时又通过制定相关的政策对法律法规进行补充、完善或变通。
通常而言，中观管理主体包括全国和国家各级人力资源管理或公务员管理部门，以人力资源管理为主要职能是这类部门的主要特征。
中观管理主体对上为宏观主体提供专业技术支持，如提供法律草案；对下指导、协调微观管理主体的人力资源管理活动。
公共组织中具体负责人力资源管理工作的部门和个人构成了微观的人力资源管理主体。
他们是公共部门人力资源管理的一线执行者，他们的职责范围对应的就是公共部门人力资源管理活动的各项具体职能。
比较而言，私人部门的人力资源管理主体则主要是微观层面上的，是企业等私人组织内部的人力资源管理部门和人事经理，一般说来，它没有宏观和中观层面的管理主体。
这一点是与私人部门人力资源管理的特点相适应的：
私人部门的人力资源管理，虽然在一定程度上也受到国家法律和宏观调控的影响，但与公共部门人力资源管理相比还是更多地受制于经济规律，依靠市场机制实现人力资源的有效配置。
同其他公共管理活动一样，公共部门人力资源管理不是一个孤立、封闭的系统，而是运行在现实的社会、组织、价值和制度环境之中的，是受到外部环境的制约或支持的，时刻同环境发生着相互作用并进行着信息、资源的交换。
概括地说，公共部门人力资源管理环境主要分为价值环境和制度环境。
其一，价值环境。
公共管理活动通常被视为不同价值冲突、妥协的过程，公共部门人力资源管理也是如此。
诚如罗纳德·克林格勒和约翰·纳尔班迪所指出的，公共部门人力资源管理可以被视为经常发生冲突的基本社会价值之间连续互动的过程。
这些价值包括政治回应性、组织效率、个人权利、社会公平、个人责任、有限的与分权的政府、社区提供公共服务的责任。
①其中前四种属于公共部门人力资源管理的传统价值：
政治回应性要求公共部门人力资源管理对公民意志作出回应，任用政治忠诚度高的官员；组织效率更加关注投入一产出关系，以知识、技能和能力作为选拔人员的主要标准；个人权利要求侧重于对公共雇员在雇佣关系中的保护，以使其免受公共权力的侵害；社会公平反映的则是公共职位向社会弱势群体倾斜的价值观。
其二，制度环境。
这里的“制度环境”还不是指国家制度层面的宏观环境，而是指公共部门人力资源管理实际运行的微观环境——公务员制度。
公务员制度，又称现代文官制度，产生于19世纪中期的英国，之后在美、德等国得到逐步完善，逐渐形成了以功绩制为核心，强调文官的职业主义倾向，有专门的人事机构依据法律法规进行管理的完整、精密的制度体系，反映了政府管理中的一种理性、效率、公平、法治的价值追求。
虽然有观点认为公务员制度属于传统人事管理的范畴，强调公务员的非人格化，忽视组织中人的成长，与人力资源管理存在价值层面的分歧。
但是，目前绝大多数国家公共部门的人力资源管理实践都依然是以公务员制度为基础背景的，是运行在公务员制度的框架中的。
在公务员制度未发生根本性变革之前，公务员制度与人力资源管理具体活动之间的关系可以被视为静态与动态、框架与内容的关系。
三、公共部门人力资源管理的内容和特点
从传统人事管理到公共部门人力资源管理，内容的体系化是这一转变过程的显著特征。
一般认为，公共部门人力资源管理主要包括人力资源规划、人力资源获取、人力资源开发、纪律与惩戒四项基本职能（见表3—2）。
如果把人力资源管理看做是一个统一的系统化流程，则可以看到它是由三个环节组成的，即公职人员的“入口”管理、“在职”管理和“出口”管理。
其中，“入口”管理包括人力资源规划、工作分析和岗位评价、职位分类、招募甄选等内容；“在职”管理包括薪酬福利、绩效评估、培训开发、激励惩戒、个人职业生涯规划等内容；“出口”管理则是指退休、退职、调出、辞职、辞退、开除等内容。
当然，这些具体的方面在作为管理手段应用时，可能会在三个环节上存在着交叉现象，比如，激励、惩戒、个人职业生涯规划等既可能出现在“入口”的环节上也可能出现在“出口”的环节上。
再比如，个人的职位晋升属于“在职”管理的范畴还是属于“人口”管理的范畴，也是很难作出严格区分的。
所以，上述区分只是出于介绍上的叙述方便。
表3—2公共部门人力资源管理的职能
职能
目标
人力资源规划
预算准备和人力资源计划；在政府雇员之间划分与分配工作任务（工作分析、职位分类、工作评估）；决定工作的价值是多少（工作或薪酬）
人力资源获取
招募、选录、甄补政府雇员
人力资源开发
适应、培训、激励及评估雇员，提高其知识、技能和能力
纪律与惩戒
确保、保证雇员和雇主之间的期望、权利与义务的关系；建立惩戒途径与雇员申述程序；健康、安全以及雇员宪法权利等
公共部门人力资源管理的特点取决于公共部门的特殊性和公共部门人力资源的特殊性。
公共部门与私人部门的划分是以组织的社会经济职能为依据的，从经济的角度看，私人组织提供的服务通常是竞争性和排他性的；而公共组织则恰好相反，提供社会需要的非排他性产品是其存在和运行的重要根据，同时其面临的市场也是非竞争性的。
经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨认为，公共部门不同于私人部门的特点在于：
一是经营公共部门的负责人所拥有职务的合法性直接或间接地从政治选举过程中产生；二是政府被赋予一定的强制力。
公共部门与私人部门的主要区别可以归纳为表3—3所示。
表3—3公共部门与私人部门的区别
部门
因素
公共部门
私人部门
市场由监督机构决定
人们的购买行为决定市场
提供同一服务的组织相互合作
为提供某项服务相互竞争
市场
资金来源依赖预算拨款（免费服务）
资金来源依赖收费
环境
市场信号弱
市场信号清晰
制约
指令和义务限制了自主权和灵
活性
只受法律和内部多数人意见的限制
政治影响
政治影响是直接的，源于权威和经济控制力
政治影响是间接的，依赖法律和私人部门的经济实力
强制力
人们必须资助和消费组织的服务
消费是自愿的，依据所用情况付费
影响范围
具有较大社会影响，关注者众多
具有较小社会影响，关注者范围小
交易
公众审查
不能将计划保密或暗地里制定计划
可以隐蔽地制定计划并将其保密
所有权
所有权模糊，范围极度泛化
所有权清晰，利益相关者少而
集中
目标
长期和短期目标不断变化且复杂，往
往相互冲突且难以界定，难以落实
组织目标清楚，认同度高
最关注公平
更关注效率
组织
权力限制
执行者得到的授权往往不足
执行者得到的授权充分
权力受到多方牵制和监督
由相对独立的机构行使权力
程序
绩效期望
模糊，并处于不断变化中，随选
举和政治任命的变化而变化，容易导致无所事事
清楚，在长时间内稳定不变，因而易使人产生紧迫感
激励
稳定的工作，赞同任务和角色
主要是利益激励
虽然公共部门人力资源也具有人力资源的一般属性，如时效性、消耗性和效益递增性等，但是，公共部门固有的特殊性决定了它承担着管理公共事
务、提供公共服务和分配公共资源的功能。
所以，公共部门的人力资源管理呈现出以下显著的特征：
第一，具有公共性。
与私人部门不同，公共部门建立在民意授权的基础上，它依照宪法和法律授予的权力对社会公共资源进行分配，制定并实施公共政策。
因此，公共组织成员的一切行为应当符合公民的意志、利益和需要，符合公共性的要求。
公共部门人力资源管理也必须紧紧围绕为社会提供公共产品和服务的组织目标来进行。
第二，具有服务性。
服务性是公共部门人力资源的基本属性，但这种服务与企业提供的服务有着本质区别。
企业的服务通常是有偿服务，是为本组织谋取利益，而公共组织的服务，是将社会的利益放在核心地位。
这一特性使得公共组织人力资源在实现公共组织职能方面肩负着重要的责任，因为服务产品质量的高低在很大程度上取决于服务提供者的劳动积极性、创造性和职业化程度。
第三，具有相对的稳定性。
公共部门人力资源的稳定性源于公共组织的稳定性，同时也是履行公共管理职能、保证公共组织目标顺利实现的内在要求。
绝大多数国家实行的公务员终身雇佣制度是这种稳定性的典型表现。
第四，具有明显的政治性。
虽然西方主要国家在公务员制度的设计之初就将“政治中立”作为核心价值，但在后来的发展中，其文官队伍还是不同程度地卷入了政党政治，带有一定的政治倾向，并对选举产生的部门首长形成了“反制”。
事实上，即使不考虑政治倾向，身处公共部门、掌握公共权力、承担公共职能的人们也必然具有一定的政治倾向。
一些西方国家近年来对于“政治中立”原则的调整也体现了这种要求。
总之，公共部门与私人部门的人力资源管理既有联系又有区别。
近些年来，公共部门在新公共管理运动的推动下，效仿私人部门，引进人力资源管理的理念和技术，从而使公共部门人力资源管理在很多方面与私人部门相同或高度相似。
其实，公共部门与私人部门人力资源管理的联系可以归结为“继承”与“发展”两个方面：
一方面，私人部门由传统人事管理向现代人力资源管理的转变远早于公共部门，业已形成了相对完整的理论体系和相对成熟的管理技术。
除个别环节外，公共部门已经借鉴了私人部门人力资源管理的理念、技术和方法。
另一方面，公共部门人力资源管理结合了公共部门的特点而对人力资源管理的部分内容进行了修正，使人力资源管理更加具有普遍适用性。
只有涵盖公、私两个部门的人力资源管理理论体系，才更可能对整个社会经济生活作出全面和准确的解释。
因此，从这个意
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