第二讲 公共事业管理专业的设置背景.docx
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第二讲公共事业管理专业的设置背景
第二讲公共事业管理专业的设置背景
第二讲公共事业管理专业的设置背景
一、何谓公共事业管理管理
1．何谓公共事业
所谓公共事业，就是关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的、以狭义的社会公共事务为基本内容并包含必须的具有社会公共性的经济事务的活动及其结果。
公共事业的基本内容，主要是教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护，以及通讯、邮电和公共交通、水、电、煤气组成的公用事业等。
（崔运武，2002）
我们所说的“公共事业”，是指那些面向全社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济和社会生活提供服务或创造条件，并且不以营利为主要目的社会活动。
它主要包括教育、科技、文化、卫生、公用设施等事业。
（朱仁显，2008）
公共事业的最大特点是公共性。
其公共性主要表现在：
第一，公共事业的受益对象是全体社会公众，具有公众性；第二，它的服务内容涉及所有社会成员的共同需要，所以带有公用性；第三，它的服务目标是实现公众的共同利益，因而带有公益性，而且政府是公共服务的最大提供者；第四，公共事业以非营利性为主，并在某些规定范围或空间内具有特定的营利性。
因为一般情况下，社会公众在享受公共事务所提供的服务时是不需要交费的，有时为了弥补公共事业的经费不足，或者为了平衡在享受公共事业所提供的服务方而实际存在的差异，也会采用收费的办法，但是，特定的管理政策决定了这种收费绝不是以营利为目的。
同时，对具有准公共产品性质的行业或企业，属于公共事业的特性，也决定了它有相应的政策法规的限制和必须的财政补贴，是在保证社会效益的前提下并在规定的利润空间里进行营利。
2．何谓公共事业管理
福莱特（Follett1，1942）：
管理是通过其他人来完成工作的艺术。
罗宾斯和库尔塔（RobbinsandCoultar，1996）：
管理是指和其他人一起并且通过其他人来有效完成工作的过程。
徐国华等（1998）：
管理是通过计划、组织、控制、激励和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达成组织目标的过程。
周三多等（2000）：
管理是指组织为了达到个人无法实现的目标，通过各种职能活动，合理分配、协调相关资源的过程。
所谓公共事业管理，就是根据市场经济的要求，以政府为核心的公共组织为促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式方法，依法对公共事业，即涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的狭义的社会公共事务，并包含对一定的具有社会公共性的经济事务的活动及结果进行调节控制的过程。
（崔运武，2002）
每个社会都是由个人和社会组织构成的，对于一个现代社会来说，社会组织首先可以分为两类：
即政府组织和非政府组织。
其中非政府组织又可以分为两类：
即以盈利为目的的企业和不以盈利为目的的公共事业管理组织。
经过两次划分之后，社会组织就被分为三类，即政府组织、企业组织和公共事业管理组织。
它们分别是行政管理、企业管理和公共事业管理的主体。
（娄成武，2001）。
（1）科学技术事业中公共事业管理的范围
在中国传统事业管理体制下，科学技术事业是一项重要的国家事业，由国家包办、统管。
事实上，每一项重大的科学研究计划都需要耗费大量的人力、物力和则力，有些科学技术活动由于国家没有力量支持而放弃。
从科学技术活动的目标、内容和性质来看，有些属于社会共同需要事物，有些则不属于社会存在与发展所必须办的共同事物。
根据不同的科研目标，可以将市场经济条件下的各种科学研究活动划分为两大类：
一是以满足社会共同需要为目标的科研活动，如基础性研究，必须由政府出面组织实施；另一类是满足社会部分共同需要为目标的科研活动，如以企业生存与发展需要为目标的科研活动，对这部分活动的管理应属于公共事业管理的范围。
（2）教育事业中公共事业管理的范围
由于国家的财力有限，不同的社会成员对于教育活动的受益程度也各不相同，所以国家只能有选择地承办其中一些最重要的具有社会共同需要性质的教
工学、农学、医学、哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、军事学、管理学；比学科门低一级的学科称为学科类，学科类（不含军事学）共有71个；比学科类再低一级的学科称为专业；专业就是培养专门人才的学业类别，高考生填报的志愿，本科专业（不含军事学）共有258个。
公共事业管理专业就是其中之一，就是高等学校（或中等学校）专门为公共事业管理培养人才的一个学业类别。
二、专业设置的社会背景
随着社会和经济的发展，市场对人才的需要呈现多样化趋势，而高等教育的专业设置与调整正是适应了这种要求。
在我国，公共事业管理专业是伴随着经济体制改革、政府管理体制改革、事业管理体制改革以及社会对公共服务需求的日益扩大而产生出来的新专业，1998年教育部始将其纳入高等学校学科专业目录，1999年秋季东北大学、云南大学两所高校在全国率先招生。
1．社会管理机制改革与发展的需要
在计划经济管理体制下，非经济、政治的社会公共事务由事业单位来承担，并以政府事业体制进行管理。
传统事业管理体制具有政、企、事一体化特点，形成了事业单位行政化的管理模式。
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，要求按照政事分开的原则对政府管理体制和事业单位管理理体制进行改革，需要把政府有关职能归还给社会，建立新型的公共事业管理体制，实现政府的社会管理体制从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”的转变，形成行政、工商和公共事业三为一体的社会运行模式。
2．公共事业的兴起和发展的需要
改革开放使我国社会、经济发生了深刻的变化，很多过去由政府包下来的公共事业管理职能逐步向非政府的公共事业管理或服务部门转移。
因此，为了保证改革的整体推进，推动公共事业的健康发展，就需要加强对公共事业组织的运行机制、管理体制、管理方法和发展政策的研究。
同时，随着公共事业领域的扩大和职能的丰富，对有关管理人员的素质和数量也提出了更高的要求，现有的从事相关领域的管理人员，在知识结构、素质及能力方面已远远不能满足公共事业发展对人才的需求。
因此，只有通过专门的专业建设、人才培养，才能解决公共事业管理对人才需求这一迫切的问题。
3．专业与人才需求多样化的需要
我国公共事业分散在具体的领域，如市政、城市供水、环境保护、中介服务、社区管理、社会保障以及科技、教育、文化、卫生、体育等面对社会公众的服务部门，尽管不同的领域有其特殊性，但其共性是前提，即实现目标、运转机制、管理模式和方法是一致的。
整个公共事业管理的诸多方向，必须首先统一在公共事业管理的基本理论平台上，并以不同部门的特殊性去建设不同的专业方向，以满足人才需要多样化的要求。
所以，高校公共事业管理专业的设置，是改革开放和社会主义市场经济体制建立与完善的结果，其目的是为公共事业管理领域培养专门的管理人才；同时，随着我国改革的进一步深化，随着社会主义市场经济体制的进一步完善，高校公共事业管理专业也必将适应形势的需要，不断地改革与完善。
三、专业设置的理论背景
公共事业管理专业是管理学、政治学、经济学、行政学、法学、社会学等专业在公共事业这个新的领域上的交叉和运用。
具体来看，涉及市民社会理论、公权与私权理论、政府职能理论、有限政府理论、服务型政府理论和治理型政府理论等。
1．市民社会理论
“市民社会”一词最早是由亚里士多德提出的。
在《政治学》一书中，他使用了“PoltikeKoinonia”这个概念，后来这一概念转译为拉丁文“CivilisSocietas”，指的是政治社会或政治共同体，它是指和野蛮社会相区别的文明社会。
当然，它有其特定的历史含义，只有在古希腊的城邦民主制下才能称之为文明社会。
在亚里士多德看来，城邦的出现尽管要晚于家庭和村落，但在道德上要高于后两者。
城邦实行民主制，其政治主权属于它的公民，公民直接参与城邦的治理。
在城邦法律指导下，公民享受自由和平等，过着美好的生活。
这与城邦外的野蛮民族形成鲜明对比。
尽管后来随着古希腊城邦国家的逐一衰落，市民社会概念失去了它的实体依托，不过市民社会作为自由和平等的公民在一个合法界定的法律体系下结成的政治共同体的这一层含义却一直延续了下来，这样它就成为市民社会在政治上自由、民主、平等的一种历史性的理论资源。
后来随着历史的进步，不少思想家在不同的时代背景下对市民社会理论进行了探讨，如洛克、孟德斯鸠、黑格尔、马克思、葛兰西、哈贝马斯等，他们在分析国家与民众、国家与社会的关系时，都对市民社会作过论述。
近代意义上的市民社会概念源于洛克的学说。
洛克第一次将市民社会作为逻辑推演中的一个分析概念来使用，他将市民社会视为从自然状态经过订立契约而形成的政治社会。
在洛克看来，国家的职能并不是替代自然状态，而是社会的一个工具，目的是要将自然状态所隐含的自由和平等予以具体的实现。
洛克的观点实质就是，社会先于国家而存在，国家只是处于社会中的个人为达致某种目的而形成的契约的结果。
而孟德斯鸠更关注在政治社会中如何实现公民的自由，他强调的自由是政治自由，认为人的自由状态不是先于国家而存在，而是来自于国家，来自于宪法，宪法是公民自由的来源，社会从国家那里获得规定性。
提出现代市民社会概念的是黑格尔。
在《法哲学原理》中，黑格尔明确地区分了国家与市民社会，并详细地论述了市民社会的构成、性质、作用等，第一次系统阐述了现代市民社会理论。
黑格尔从其绝对精神自我发展的逻辑出发，认为市民社会的形成比国家要晚，它是晚于国家而产生的一个与国家不同的独立的领域。
所谓的市民社会，就是指单个独立社会成员的联合体，这个联合体是通过成员的相互需要，通过保障成员的人身和财产权利的法律制度，通过维护他们的特殊利益和公共利益的外部秩序而建立起来的，与政治国家相区分的独立领域。
哈贝马斯是对当代市民社会理论作出深入阐释并且贡献最大的人。
他对市民社会的讨论大致分为两个阶段：
在前期中，他认为市民社会是随着市场经济的发展而形成的、独立于政治国家的“私人自主领域”。
可是，后来由于资木主义国家垄断政策和福利政策的大规模推行，过去是私人的事务现在成了国家的事务，反过来，过去是国家的事务现在亦成了私人的事务，由此出现了“国家的社会化”和“社会的国家化”过程。
如此一来，国家和社会就由分离走向了融合，哈贝马斯也修改了他对市民社会的认识。
在后期重要著作中，哈贝马斯将私人经济领域从市民社会中剔除出去，把市民社会理解为既独立于政治体系又独立于经济体系的纯粹社会文化体系。
市民社会理论发展有个过程，观点也有差异，它的基本特征体现在市场经济、契约法理、组织自治、公共领域、多元文化五个方面。
市民社会是以市场经济为基础的，市场经济培育的独立、自由、平等的契约精神是市民社会平衡政府权力肆意膨胀的基础。
因而在发挥市民社会制约政府权力的功能中，发展市场经济显得尤为重要。
市民社会强调公民的广泛参与、发挥自治组织的作用，大家一起来共同管理社会，实现社会和谐。
中国自秦统一六国以来，建立了大一统的家产制（韦伯语）的政治制度，并延续了两千年之久。
新中国成立后，中国政治权力的基本结构不仅继承了中央集权制度，而且还通过土改和工商业的改革，把政治上的中央集权制度推向了社会经济、文化等领域。
私人领域被国家政治所淹没了。
改革开放以后，中国政府把工作的重心转移到经济建设上，逐渐转变过于集中的权力结构，市场经济得到快速发展，一些自治组织和非政府组织得到发展，个人的自由权利和财产得到承认和保护。
而且随着社会主义市场经济体制的建立和完善，民主政治制度的越来越发展，自治组织和各种非政府组织日益增多，许多事务逐步还原于社会，公共事业就是其中之一，因此，公民社会理论对如何加强对公共事业管理具有指导意义。
2．公权与私权理论
公权是由国家依法赋予并由国家强制力作为后盾，以管理社会公共事务和谋取公共利益为目的的一种国家强制权力。
因此，作为由国家赋予的公权必然具有强制性、法定性、公共性和不平等性。
公权的来源也是与私权是不同的。
公权的来源主要是指组成国家的公民出让自己的权利的部分（仅是部分），授予国家或是国家的管理者用来维护全社会的福祉以及整个社会秩序的安定有序，而公民所让渡给国家或是国家管理者的这些部分私权的总和就是所谓的公权。
因此，公权具有公共性的特性，是全社会公民所让渡的个体权利的总称，而这种公共性的特性也就注定了，来自于公众的公权理应为公众的利益服务，社会中的每个公民或称个体也都有权利来享受公权的保护。
同时，作为社会个体的公民也应对国家强制性的公权保持起码的尊重和敬畏。
从另一个层面来说，对公权的尊重与敬畏也就是对个体自身权利的尊重与敬畏，因为自己的权利也融入在了公权之中。
私权也做私权利，是与公权对立的一种权利。
它是指社会个体在社会生活中所享有的各个方面权利的总称。
私权的主体主要是公民，但是，也不仅仅局限于此，各企业、各社会组织，甚至国家也可以作为私权的主体。
不仅公民可以作为私权的享有者，企业组织以及以非法人身份来进行民事活动的国家本身也是可以享有私权的。
内容上来说不仅仅局限于我们通常所认为的财产权，也包括很多内容，如人身权等等。
我们通常所说的私权，无论从主体上还是从范围上都是种局限性的理解。
私权的享有程度在某方面可以体现出一个国家的法制现状，从国际来看，我们国家比起欧美等国家来说，私权的享有程度以及私权受损害后的救济情况都相差很远。
公权是社会个体部分私权让渡的总和。
公权来源于私权，公权代表国家的整体利益。
公权具有国家强制力，是私权的保障与坚强后盾。
私权的让渡又是公权的根本来源，二者相互联系，缺一不可。
因此，公权与私权之间的关系，是各种社会关系中最重要的关系，只有公权与私权之间和谐了，才能推动和促进私权与私权之间的和谐。
因为公权与私权的关系首先表现在公共利益和私人利益上，由于人类活动具有公私之分，因而从目的上就具有“公益”和“私益”之分。
所谓“公共利益”，是指满足社会或群体中全体成员或大多数成员需求、实现他们的共同目的、代表他们的共同意志、使其共同受益的一类事务。
公共利益及其与私人利益的关系，构成公共事业管理研究的核心和起点。
3．政府职能理论
政府职能是指政府的职责及其效能，为此，政府应该正确合理地界定政府角色，厘清政府与社会、政府与市场、政府与公民的关系，在不同历史时期对政府的职能有不同的定位。
当人类出现了第一个政府，政府的职能也就随着产生了。
但是，有了政府的职能，并不等于就有了政府职能的理论。
作为系统地界定政府在社会中的地位和作用的有关政府职能理论，是在资本主义与封建主义争权夺利的过程中产生的。
资产阶级占了上风，资本主义的市民社会兴起之后，资产阶级迫切需要限定、确立政府在社会经济生活中的作用，并确立和保护资产阶级的社会经济秩序。
在这种情况下资本主义政府职能理论，在国家和社会的分离过程中，逐步确立了。
随着西欧封建社会晚期资本主义生产方式的出现，与资本主义生产方式相适应，出现了一种外在于政治领域的社会生活领域，即“市民社会”。
市民社会的兴起，促进了政府职能理论的产生，因为市民社会要求政府对社会生活的控制应有一定的限度，不能随意干预公民权利。
人们开始思考国家与政府在社会管理中的权力问题，政府在社会管理中应该有哪些权力，是否应该限制政府的权力，如何限制政府的权力。
这就有了有关政府在社会生活中的作用和功能问题，这一问题的提出，成为政府职能理论产生的前提。
政府职能理论产生之后，最有影响的理论是国家干预主义的政府职能理论和自由主义的政府职能理论。
国家干预主义的政府职能理论最早由16、17世纪的重商主义者提出，其思想主要包括以下三点：
第一，重商主义者认为，货币、金银等贵重金属是社会财富的主要形态，财富即货币，货币即财富，货币的多寡应被视为衡量国家富裕程度的标准；第二，财富的源泉，除了开采金银矿外，就是对外贸易。
只有遵循了多卖少买、多收入少支出的原则，积极开展对外贸易，才能使财富增加，国家富强；第三，重商主义极力主张政府对国家经济尤其是外贸领域干预，制订保护工商业的政策，以保证整个国民经济活动符合扩大出口和货币输入的要求。
自由主义的政府职能可以追溯到16、17世纪的古典自由主义。
这种学说认为，国家是人类在由自然状态向政治社会转化的过程中经过人民内部的契约活动而产生的社会共同体。
其代表人物亚当·斯密认为人是经济人，人们在经济生活中会以理性的活动进行，理性的人总是为自己打算，并追求个人经济利益的最大化，而市场经济中的自由竞争最符合人的理性。
他认为每个人在追求个人利益的过程中也有意无意地促进了公共利益，“他们被一只看不见的手引导着，去达到一个他无意追求的目的。
虽然这并不是他有意要达到的目的，可是对社会来说并非不好。
他追求自己的利益，常常能促进社会的利益，比有意这样去做更有效。
”在亚当·斯密看来，市场机制下的自由放任原则最能促进经济发展，他极力反对国家对经济的干预。
我国传统政府万能理论源于对马克思主义误读，马克思主义认为政府的职能是国家职能的重要组成部门，政府是实现国家职能的重要工具和重要依赖。
马克思主义对于政府职能的概括主要包括四个方面：
政治职能（军事保卫职能、镇压和治安职能、加强民主政治职能）、经济职能（政府以各种形式推动经济的发展，保护经济基础的巩固和发展）、文化职能（政府组织和领导全民的思想道德和文化教育事业的职能）、社会职能（政府管理的宗旨是为人民服务）。
但是，马克思对于未来社会主义社会的政府职能论述并不详尽，马克思主义有关政府职能理论常被误读。
几乎所有社会主义国家在实行计划经济体制下要求社会高度国家化，形成了全能或万能的计划经济的政府模式，国家包揽着所有社会事务。
在计划经济条件下所形成的全能型的政府职能己不能适应市场经济发展的需要了，全能型政府在职能定位上过于理想化，事实上，政府应有所能也有所不能，当政府包揽经济、政治和社会一切功能恰恰表现出政府职能的不足。
我国现行政府职能理论既继承了马克思主义理论，同时又吸收了西方国家的政府职能理论，特别是新公共管理理论，是在两者基础上的发展和传承。
4．有限政府理论
成熟的市民社会是一个相对独立的自治主体，则政府必然是有限的（行为领域主要限于政治行政）。
政府对经济文化领域的管理须遵循市民社会自由平等的契约关系规则，采取间接的宏观调控方式，政府要主动地逐步退出市民社会领域，而着力于给社会的创新和活力创造必要的法治环境和体制条件。
5．服务型政府理论
所谓服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为民服务”为宗旨，以依法行政为标志，并承担着相应责任的政府，也就是为人民服务的政府。
党的十七大报告明确指出：
我们“必须加快行政管理体制改苹，建设服务型政府”。
6．治理型政府理论
治理型政府建立在公民社会兴起的基础上，政府寻求与公民社会的合作。
治理型政府对传统的国家和政府权威提出了挑战，认为政府并不是国家惟一的权力中心。
各种公共和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。
治理型政府需要在各种不同制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益，以达到“善治”。
四、专业设置的学科背景
公共事业管理是指社会公共组织为了社会整体利益的协调发展，满足社会全体或部分成员的共同需要采取各种形式，对社会公共事务进行生产调节和控制的过程，是以管理学为主，经济学、政治学、社会学、法学、教育学等的综合。
1．管理学
管理学是系统研究管理活动的基本规律和一般方法的科学。
管理学是适应现代社会化大生产的需要产生的，它的目的是：
研究在现有的条件下，如何通过合理的组织和配置人、财、物等因素，提高生产力的水平。
管理学是一门综合性的交叉学科。
公共管理本科（4个专业）：
行政管理、公共事业管理、劳动与社会保障、土地资源管理
公共管理研究生（5个二级学科）：
行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理
2．经济学
经济学是对人类各种经济活动和各种经济关系进行理论的、应用的、历史的以及有关方法的研究的各类学科的总称，是研究人类个体及其社会在自己发展的各个阶段上的各种需求和满足需求的活动及其规律的学科。
资源的稀缺性是经济学分析的前提，选择行为是经济学分析的对象，资源的有效配置是经济学分析的中心目标。
本科（4个专业）：
经济学、国际经济与贸易、财政学、金融学
研究生（2个一级学科）：
理论经济学（6个一级学科）、应用经济学（10个一级学科）
3．政治学
政治学顾名思义，就是研究政治的科学。
而政治在本质上是人们在一定经济基础上，围绕特定利益，借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的一种社会关系，因此，政治学就是研究这种特定的社会关系即政治关系及其发展规律的科学。
本科（4个专业）：
政治学与行政学、国际政治、外交学、思想政治教育
研究生（7个二级学科）：
政治学理论、中外政治制度、科学社会主义与国际共产主义运动、中共党史（含：
党的学说与党的建设）、国际政治、国际关系、外交学
4．社会学
社会学是从社会系统的整体出发，通过研究人们的社会关系和社会行为，探求社会的结构、功能、发生、发展规律的一门综合性的现代社会科学。
社会学研究极具实践功能，在社会主义现代化建设中越来越发挥重要作用。
它使人们进一步认清社会生活规律，更有效地参与现代社会生活。
本科（2个专业）：
社会学、社会工作
研究生（4个二级学科）：
社会学、人口学、人类学、民俗学（含：
中国民间文学）
目前作为一级学科的社会学包含有四个二级学科：
社会学（包括社会理论与方法、应用社会学），人口学、人类学和民俗学。
人口学是研究人口变动和发展规律的学科。
人类学从人的生物性和文化性两大方面来研究人类自身，人类学的研究注重社会的文化维度方面的变化规律，并为促进人类社会不同族群之间的相互了解，为人类社会共同体的秩序与稳定提供了知识准备。
民俗学是研究民间风俗习惯及生活文化传承的学科，是对社会结构的日常生活维度的探索。
5．法学
法学是研究法、法的现象以及与法相关问题的专门学问，是关于法律问题的知识和理论体系，是社会科学的一门重要学科。
本科（1个专业）：
法学
研究生（10个二级学科）：
法学理论、法律史、宪法学与行政法学、刑法学、民商法学（含：
劳动法学、社会保障法学）、诉讼法学、经济法学、环境与资源保护法学、国际法学（含：
国际公法、国际私法、国际经济法）、军事法学
法学的研究对象首先是法。
这里的“法”包括通常所说各种意义的法。
从法的形式角度说，包括宪法、法律、法规以及其他各种形式的成文法和不成文法；
从法的体系角度说，包括宪法、行政法、民商法、经济法、社会法、刑法、程序法以及其他各种部门法；
从时间角度说，包括古代法、近代法、现代法和当代法；
从空间角度说，包括本国法、外国法、本地法、外地法；
从历史类型角度说，包括奴隶制法、封建制法、资本主义法、社会主义法；
从一般分类角度说，包括国内法和国际法、根本法和普通法、一般法和特别法、实体法和程序法；
从表现形态角度说，包括动态法和静态法、具体法和抽象法、纸面法和生活中的法、理想法（如自然法）和现实法（如实际生效的法）等等。
法学只有将所有这些不同意义上的法尽收眼底，加以研究，才算是名副其实的法学。
法学还要研究各种“法的现象”。
即基于法产生的各种现象，如立法、司法、守法、法律监督；法的起源、发展、移植、继承、现代化；法律秩序、利益、正义；法律观念、思想、制度、事实、规律等等。
法学还要研究“与法相关的问题”。
法和法的现象不是孤立的，它的存在和发展同其他事物特别是经济、政治、文化等社会现象有着密切的联系。
研究这些相关问题可以更好地研究法学的主要问题。
6．教育学
教育学是研究人类教育现象和问题、揭示一般教育规律的一门社会科学。
本科（4个专业）：
教育学、学前教育、特殊教育、教育技术学
研究生（10个二级学科）：
教育学原理、课程与教学论、教育史、比较教育学、学前教育学、高等教
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