增强银行体系稳健性征求意见稿.docx
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增强银行体系稳健性征求意见稿
巴塞尔银行监管委员会
增强银行体系稳健性
征求意见截至2010年4月16日
2009年12月
目录
I摘要………………………………………………………………………………………3
1.巴塞尔委员会改革方案综述及其所应对的市场失灵………………………….….3
2.加强全球资本框架…………………………………………………………………..5
（a）提高资本基础的质量、一致性和透明度……………………………………….5
（b）扩大风险覆盖范围…………………………………………………………….…6
（c）引入杠杆率补充风险资本要求…………………………………………….……8
（d）缓解亲周期性和提高反周期超额资本………..………………………………...8
（e）应对系统性风险和关联性…………….…………………………………………11
3.建立全球流动性标准………………………………………………………….……11
4.影响评估和校准……………………………………………………………………..12
II加强全球资本框架……………………………………………………………………...14
1.提高资本基础的质量、一致性和透明度………………………………………….14
（a）介绍……………………………………………………………………………..14
（b）理由和目的……………………………………………………………………..15
（c）建议的核心要点………………………………………………………………..16
（d）具体建议………………………………………………………………………..18
（e）一级资本中普通股的分类……………………………………………………..19
（f）披露要求………………………………………………………………………..28
2.风险覆盖…………………………………………………………………………….29
交易对手信用风险………………………………………………………………….29
（a）介绍……………………………………………………………………………29
（b）发现的主要问题………………………………………………………………..29
（c）政策建议概览…………………………………………………………………..31
降低对外部信用评级制度的依赖性，降低悬崖效应的影响…………...……....53
3.杠杆率…………………………………………………………………………..….59
（a）资本计量………………………………………………………………………60
（b）风险暴露计量…………………………………………………………………60
（c）其它事宜………………………………………………………………………63
（d）计算基础建议概述……………………………………………………………64
4.亲周期效应………………………………………………………………...……….65
（a）最低资本要求的周期性………………………………………………………65
（b）具有前瞻性的拨备…………………………………………………………...65
（c）通过资本留存建立超额资本…………………………………………………66
（d）信贷过快增长…………………………………………………………………69
缩写词
ABCP
资产支持型票据
AVC
资产价值相关性
CCF
信用转换系数
CCPs
中央交易对手
CCR
交易对手信用风险
CDS
信用违约互换
CRM
信用风险缓释
CVA
信用估值调整
DvP
货银同步交收
EAD
违约风险暴露
ECAI
外部信用评级机构
EL
预期损失
EPE
预期正暴露
FIRB
初级内部评级法
IMM
内部模型法
IRB
内部评级法
IRC
新增风险资本
LGD
违约损失率
MtM
盯市
OBS
表外
PD
违约概率
PSE
公共部门实体
PvP
汇款同步交收
RBA
评级基础法
SFT
证券融资交易
SPV
特殊目的实体
VaR
风险价值
ABCP
资产支持型票据
增强银行体系稳健性
I.摘要
1.巴塞尔委员会改革方案综述及其所应对的市场失灵
1.本征求意见稿提出巴塞尔委员会关于加强全球资本监管和流动性监管的政策建议，目标是提升银行体系的稳健性。
巴塞尔委员会改革的总体目标是改善银行体系应对由各种金融和经济压力导致的冲击的能力，并降低金融体系向实体经济的溢出效应。
2.本文件提出的政策建议是巴塞尔委员会应对本轮金融危机而出台全面改革规划的关键要素。
巴塞尔委员会实施改革的目的是改善风险管理和治理以及加强银行的透明度和信息披露。
此外，改革规划还包括强化系统重要性跨境银行处置。
巴塞尔委员会的改革措施是全球加强金融监管体系全球行动方案的一个组成部分，该行动方案得到了金融稳定理事会和二十国集团领导人的支持。
3.由于银行在连接存款人和投资人的信贷中介过程中处于中心环节，因此强大和稳健的银行体系是经济持续增长的基础。
并且银行为消费者、中小企业、大公司以及政府部门提供关键的服务，他们依靠银行开展日常业务，包括国内业务和国际业务。
4.许多国家的银行体系表内外杠杆率的过度积累是经济和金融危机变得如此严重的重要原因之一，与此相伴的是资本质量和水平不断受到侵蚀，同时许多银行流动性储备不足。
因此，银行体系不能吸收由此导致的交易和信贷损失，也无法应对影子银行体系积累的大量表外风险暴露的“重新中介化”。
亲周期的去杠杆化以及由一些复杂交易导致系统重要性机构之间的关联性导致本轮金融危机进一步恶化。
危机最为严重时期，市场对许多银行机构的清偿力和流动性失去了信心。
银行体系的脆弱性被传导至其它金融体系和实体经济，导致流动性和信贷供给能力严重收缩。
最终，政府不得不以前所未有的流动性注入、资本支持和保证介入其中，使得纳税人承担了很大损失。
5.危机对中心地区的银行、金融体系和经济的影响是直接的，然而危机也扩散到全球许多国家。
对于这些国家危机的传导渠道是间接的，诸如全球流动性、跨境信贷供给以及出口需求的严重萎缩。
鉴于历史上和目前危机向全球扩散的速度和范围，所有国家都应提高银行体系应对内部和外部冲击的能力，这点非常重要。
6.为解决本轮危机暴露出的市场失灵，巴塞尔委员正在对全球监管体系进行一系列根本性的改革。
这些改革不仅强化单个银行或微观审慎监管，有助于提高单个银行机构应对压力的稳健性，而且还包括宏观审慎监管，解决系统性风险，包括跨市场的风险积累以及风险随时间变化引起亲经济周期问题。
显然，宏观审慎监管和微观审慎监管是相关联系，因为单个银行稳健性的增强有助于降低系统性冲击。
7.根据2009年9月7日巴塞尔委员会指导委员会会议达成的共识，巴塞尔委员会发布的征求意见稿中的政策建议包括以下几个关键要素：
第一，提高银行资本基础的质量、一致性和透明度。
这将确保大型国际活跃银行同时增强在持续经营条件下和清算条件下吸收损失的能力。
例如，按照现行巴塞尔委员会标准，在监管调整之前，银行的普通股占风险加权资产的比例只需2%。
第二，扩大资本框架的风险覆盖面。
除2009年7月发布的交易账户和资产证券化的改革措施以外，委员会提出加强交易对手信用风险的资本监管，交易对手信用风险主要源于衍生品交易、回购和证券融资活动。
这些方面的强化将提高单个银行机构的稳健性，并降低通过衍生品和融资渠道金融机构之间冲击传递的风险。
提高交易对手的资本要求将鼓励场外衍生品交易转向通过中央交易对手和交易所交易。
巴塞尔委员会将进一步推动操作风险计量、管理和监管的趋同。
第三，引入杠杆率作为新资本协议风险资本框架的补充措施，将基于适当的评估和校准，将杠杆率纳入第一支柱。
杠杆率监管将有助于控制银行体系杠杆率的过度累积，并为防止风险资本套利和模型风险提供了额外的保护。
为保证可比性，巴塞尔委员会将在全球范围内统一杠杆率的计算方法，并充分调整会计规则方面的差异。
在考虑新资本协议相关变化的基础上，通过校准确保该比例能够作为风险资本比例的一个可靠的补充指标，
第四，采取一系列措施推动银行在经济上行期建立超额资本用于经济下行期吸收损失。
反周期资本框架将使得银行体系更加稳定，降低而不是扩大经济和金融冲击。
此外，巴塞尔委员会正在推进基于预期损失的、前瞻性的损失准备金制度，与现行的“确认损失”准备金模型相比，该框架将更加透明地反映实际损失，并降低亲经济周期效应。
第五，建立适用于国际活跃银行的全球流动性最低标准，包括覆盖30天的流动性覆盖率，以及一个长期结构化流动性比例。
该框架还包括一套监测指标以帮助监管当局识别和分别单个银行和银行体系的流动性风险趋势。
这些标准和指标是对2008年9月巴塞尔委员会发布的《稳健的流动性风险管理和监管原则》的补充。
8.巴塞尔委员会还正在评估对系统重要性金融机构实施附加资本、流动性和其他监管措施的必要性，以降低这些金融机构导致的外部性。
9.市场压力已经迫使银行体系提高资本水平和质量以及流动性基础。
这些改革建议将保证这种趋势长期内得到维持，有助于降低银行杠杆率和亲周期效应，增强应对系统性危机的能力。
10.根据2009年9月7日巴塞尔委员会新闻公报，巴塞尔委员会正在启动对本政策文件所提出的资本和流动性监管标准的全面影响评估工作。
影响评估将于2010年上半年实施。
在评估的基础上，巴塞尔委员会将考虑本稳健中的改革建议，并于2010年下半年审议最低资本水平，并得到经合理校准的资本水平和质量标准。
校准将考虑到一揽子改革建议的所有要素，而不是分散的进行。
一整套标准的全面校准工作将于2010年底前完成，并考虑金融市场和经济复苏情况设定实施过渡期，目标是2012年底开始实施。
据此，巴塞尔委员会将考虑适当的过渡性措施和“祖父条款”安排。
总之，这些措施将在长期内更加有效地平衡金融创新、经济效率和可持续增长之间的关系。
11.本章的其它部分概述了本征求意见稿的关键改革建议。
第二章详细描述这些建议。
流动性标准的改革建议体现在同时发布的《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》中，并进行影响评估。
巴塞尔委员会欢迎对所有方面提出意见（邮件地址：
baselcommittee@bis.org,通讯地址：
SecretariatoftheBaselCommitteeonBankingSupervision,BankforInternationalSettlement,CH-4002Basel,Switzerland）。
所有评论将在国际清算银行网站公布，但要求匿名的除外。
2.加强全球资本框架
12.巴塞尔委员会通过加强基于新资本协议三大支柱的监管资本框架提高银行体系的稳健性。
改革建议包括提高监管资本基础的质量和扩大资本框架的风险覆盖范围。
实施杠杆率监管以控制银行体系杠杆率的过度累积，并为防止模型风险和计量错误提供额外一层保护，以强化资本监管框架。
最后巴塞尔委员会将在资本框架下引进宏观审慎监管因素，有助于控制由亲周期效应和金融机构的相互关联性导致的系统性风险。
（a）提高资本基础的质量、一致性和透明度
13.银行的风险暴露应由高质量的资本基础作为支持，这点非常关键。
如前面所述，按照现行标准，在监管调整之前，银行的普通股占风险加权资产的比例只需2%。
值得特别注意的是，现行最低标准并未包括关键的监管调整项目（如扣减商誉）。
因此，按照现行标准可能出现银行一级资本比例较高但有形普通股有限的情况。
但是，本轮危机证明，信用损失和减计出自于留存收益，而留存收益是银行有形普通股的一部分。
危机还表明，不同经济体的资本定义不一致，并且缺乏透明度，从而造成市场不能充分评估和比较不同银行的资本。
14.因此，巴塞尔委员会宣布一系列提高监管资本基础质量、一致性和透明度的措施，并征求业界意见，尤其是加强一级资本的要素，一级资本能够在持续经营条件下全部用来吸收损失，因此有助于降低由银行体系导致的系统性风险。
15.为此，一级资本的主要形式必须是普通股和留存收益。
为保证非股份公司制的银行持有可比的、高质量一级资本，本征求意见稿专门建立的一套原则也适用于非股份公司制的银行。
在全球范围内统一了资本扣减项目和审慎调整项目，并统一在普通股层面或非公司制银行相对应的资本工具层面实施。
其它一级资本工具必须是次级的、对非累积的收益具有完全自主权、没有固定期限或没有赎回激励安排。
允许具有赎回激励（如升级条款[step-up]）的创新型混合资本工具不得超过一级资本的15%的现行规定将被取消。
巴塞尔委员会将通过影响评估校准总资本、一级资本和一级资本主要形式的最低监管标准。
此外，二级资本工具也将统一，仅能用于覆盖市场风险的所谓三级资本将被取消。
最后，为强化市场约束，改进了资本工具的透明度标准，监管所有要素都必须披露，并且与会计报表相协调。
16.巴塞尔委员会将用适当方式引入这些变化，使得不对目前正在使用的资本工具产生重大冲击。
巴塞尔委员会也将进一步评估应急资本和可转换资本工具在监管资本框架中的功能。
2010年6月份的巴塞尔委员会会议将讨论资本可转换性的功能，包括作为一级资本或二级资本的合格标准以确保损失吸收能力，以及应急资本和可转换资本工具在最低监管资本和超额资本框架内的角色。
17.本征求意见稿第二章的第一部分将描述巴塞尔委员会关于资本质量、一致性和透明度的建议。
（b）扩大风险覆盖范围
应扩大资本框架的风险覆盖范围是本轮危机的重要教训之一。
未能捕捉表内外风险、衍生交易相关的风险暴露是过去两年半导致不稳定的关键因素。
19.为解决这些缺陷，2009年7月巴塞尔委员会完成了对新资本协议框架的一些重要改革，提高了对交易账户和复杂资产证券化风险暴露的资本要求，这些是许多国际活跃银行损失的主要源头。
强化后的监管安排引入了基于12个月的严重金融危机条件下的压力风险价值的资本要求。
此外，巴塞尔委员会对银行账户和交易账户中的所谓“再资产证券化风险暴露”提出了更高的资本要求。
改革措施还提高了第二支柱监管当局监督检查的标准以及强化了第三支柱的披露要求。
第一支柱和第三支柱的要求从2010年底开始实施，第二支柱的风险管理标准立即生效。
20.本征求意见稿提出了强化交易对手信用风险资本监管的建议。
交易对手信用风险主要源于衍生品交易、回购和证券融资活动。
这些改革措施将提高这些风险暴露的资本要求、降低亲周期性，为场外衍生品交易转向通过中央交易对手和交易所交易提供了额外激励，因而有助于降低金融体系之间的系统性风险，并且将鼓励金融机构加强对交易对手信用暴露的风险管理。
21.为此，巴塞尔委员会提出了以下建议：
⏹银行必须用压力输入因子决定其对交易对手信用风险的资本要求。
这将解决市场波动性扩大的压力时期资本要求过低的担心，有助于降低亲周期性。
与强化市场风险资本要求的方法类似，该方法也将推动对市场风险和交易对手信用风险管理实施综合管理。
⏹银行将对与交易对手信用水平下降相关的盯市损失（信用估值调整—CVA—风险）计提资本。
虽然现行的新资本协议包括交易对手违约风险，但没有覆盖CVA风险，与源于违约的损失相比，CVA风险是更大的损失来源。
⏹巴塞尔委员会正在加强抵押品管理和初始保证金的标准。
持有对一个交易对手大量的、非流动性的衍生品风险暴露的银行将使用更长的抵押期限，作为决定监管资本要求的基础。
巴塞尔委员会正在建立加强抵押品风险管理实践的额外标准。
⏹为解决源于银行和其它金融机构通过衍生品市场导致的相互关联性产生的系统性风险，巴塞尔委员会支持支付和清算体系委员会（CPSS）为建立中央交易对手和交易所的稳健标准而付出的努力。
银行对达到严格标准的中央交易对手的抵押品和盯市风险暴露将适用0%的风险权重。
该标准与提高双边场外交易的衍生品风险的资本要求一起，为这些风险暴露转向中央交易对手提供了很强激励。
巴塞尔委员会还建议提高对金融机构风险暴露的风险权重，因为相对非金融行业，金融机构风险暴露的相关性更高。
作为影响评估的一部分，巴塞尔委员会将进一步分析并合理校准相关性。
⏹巴塞尔委员会在许多方面提高交易对手信用风险管理的标准，包括所谓的错误路径风险，例如当交易对手信用质量恶化时风险暴露上升的情况。
巴塞尔委员会很快将发布稳健的交易对手信用风险暴露返回检验的额外指导原则。
22.本征求意见稿第二章的第二部分描述巴塞尔委员加强交易对手信用风险资本要求和风险管理标准的建议、
23.最后，巴塞尔委员会评估了降低新资本协议框架中对外部评级依赖的一系列措施，体现在本征求意见稿的第二章中。
这些措施包括，要求银行对外部评级的资产证券化风险暴露进行内部评估，消除与风险缓释相关的某些“悬崖效应”，以及将国际证监会组织发布的《信用评级机构的行为准则规范》的关键要素纳入在资本框架中使用外部评级的合格标准中。
巴塞尔委员会还正对对资产证券化框架、以及在[信用风险]标准法和资产证券化框架下依赖外部评级的做法进行全面审议。
（c）引入杠杆率补充风险资本要求
24.本轮危机的重要原因之一是银行体系的表内外杠杆率的过度累积。
杠杆率累积也是以前金融危机（例如1998年金融危机）的一个特征。
危机最为严重时期，银行业被迫降低杠杆率，放大了资产价值下滑的压力，进一步恶化了损失、银行资本下降与信贷供给能力收缩之间的正反馈循环。
因此，巴塞尔委员会将引入杠杆率要求，旨在实现以下目标：
为银行体系杠杆率累积确定底线，有助于缓释不稳定的去杠杆化带来的风险以及对金融体系和实体经济带来负面影响。
采用简单、透明、基于风险总量的指标，作为风险资本比例的补充指标，为防止模型风险和计量错误提供额外保护。
25.不同经济体之间杠杆率计算应具有可比性，并调整会计准则方面的差异。
某些表外项目将适用100%的信用风险转换系数。
并且将测试杠杆率与风险资本比例之间的相互作用。
巴塞尔委员会把杠杆率设定为风险资本要求的可靠的补充指标，将基于适当的评估和校准，将杠杆率纳入第一支柱框架。
26.本征求意见稿第二章的第三部分描述巴塞尔委员会关于杠杆率的建议。
27.巴塞尔委员会欢迎对相关问题的评论，包括杠杆率的设计，相对于风险加权资本要求如何保证杠杆率水平的合理性，如何有效会计规则方面存在的差异等。
（d）缓解亲周期性和提高反周期超额资本
28.本轮危机中最不稳定的因素之一是金融冲击遍及整个银行系统、金融市场和实体，放大了亲周期效应。
市场参与者以亲周期方式行事的趋势通过各种渠道放大，包括通过盯市计价和贷款持有到期的会计标准，保证金做法，以及通过金融机构、公司和消费者杠杆率的累积及去杠杆化等。
巴塞尔委员会正在引入一系列措施，使银行对这些亲周期动因更有弹性。
这些措施将有助于确保银行体系成为冲击的吸收者，而不是金融系统以及更广泛的经济风险的传导者。
29．除了前几部分谈到的杠杆率外，巴塞尔委员会考虑引入一系列措施，应对亲周期问题，提高银行体系在经济繁荣时期的稳健性。
这些措施具有如下主要目标：
⏹抑制最低资本要求的过度周期性波动；
⏹推动采用更具前瞻性的拨备；
⏹通过留存资本推动单个银行和银行体系建立超额资本，以备出现压力时使用；
⏹在宏观审慎层面上避免银行体系信贷过快增长。
最低资本要求的周期性波动
30.新资本协议框架增加了风险敏感性和监管资本要求的覆盖范围。
事实上，危机之前，亲周期的最重要的动因之一就是风险管理和资本框架捕捉关键风险暴露——例如复杂交易行为、再证券化和表外工具风险暴露等的失效。
然而，要在不引起最低资本要求随时间变化而出现一定程度亲周期的同时，实现特定时点下更大的风险敏感度是不可能的。
巴塞尔委员会设计新资本协议框架的时候就已经意识到了这一问题，并引入了若干保障措施应对最低资本要求的过度亲周期性波动的问题。
包括使用长期数据估计违约率、引入所谓的衰退期的违约损失率，以及适当校准风险函数将损失估计转换为监管资本要求等。
巴塞尔委员会还要求银行进行压力测试，考虑衰退期信用资产组合向下迁徙的情况。
31．此外，巴塞尔委员会已经启动了全面数据收集工作，评估新资本协议框架对成员经济体信贷周期的影响。
如果最低资本要求的亲周期性超过监管者预先设想的程度，巴塞尔委员会将考虑使用额外的措施缓解亲周期效应。
32.巴塞尔委员会评估了一系列监管者可以采取的额外措施，在风险敏感度和资本要求的稳定之间建立有效平衡。
特别是，可能的措施包括欧洲银行监管委员会（CEBS）使用的措施11，通过在第二支柱程序下运用衰退期的银行违约概率调整银行自己估计的在良好信贷环境下的违约概率计算内部评级法的资本要求。
对于同样的问题，英国金融服务局12提出了自己的方法，通过运用转换标准（scalar）将银行违约概率模型的输出值转变成跨周期的估计值，得到不具有亲周期性的违约概率。
33.巴塞尔委员会欢迎对下面问题提供评论：
整个经济周期中的周期性波动程度，何种资产组合受影响最大、解决过度波动性的最佳方法等，包括调整是通过第一支柱还是第二支柱程序等。
巴塞尔委员会也欢迎对不同缓解监管资本要求亲周期性建议的优缺点提供见解。
34.巴塞尔委员会正在对两个具体建议进行影响测算。
第一个是使用银行历史上每类风险暴露的最高平均违约概率代替衰退期的违约概率；第二种是对每类风险暴露都使用历史平均违约率。
未来一段时间里，巴塞尔委员会将评估这些措施以及其它备选措施，研究出合适的方法，并评估是否需要在内部评级法框架外采取其它补充措施降低资本要求的周期性波动。
前瞻性的拨备
35.巴塞尔委员会正在倡导稳健的贷款损失拨备做法，包括三个相互关联的行动方案。
第一，巴塞尔委员会正在推动会计准则向预期损失方法的方向演进，强烈支持国际会计准则委员会（IASB）向预期损失演进所做出的努力，目标是提高决策的有用性和会计报表对投资人（包括审慎监管者）的相关性。
巴塞尔委员会向国际会计准则理事会提供了一系列关于替代国际会计准则39号（IAS39）13的指导原则。
巴塞尔委员会正在审议IASB关于建立基于预期损失的方法的讨论稿，并将协助IASB决定最终的标准，将这些原则付诸实践。
巴塞尔委员会鼓励基于预期损失的方法，更为透明地捕捉真实损失，与“确认损失”的方法相比，亲周期程度要低。
36．第二，委员会正在改进监管指引，使之与预期损失的会计方法更为一致。
该指引将协助监管者在预期损失的框架下采用更加稳健的拨备做法。
37．第三，委员会正在解决监管资本框架下不利于充足拨备的做法。
.
资本留存
38.巴塞尔委员会正在探讨建立鼓励资本留存的制度，建立充足的、高于最低资本要求的超额资本，以备出现压力时期使用。
39．危机刚发生时，即使本机构和金融系统整体情况都在恶化，很多银行继续大量发放分红、回购股票，以及慷慨的薪酬等。
大多数这样的行为是受到集体行动问题的驱使，分配少将被看作业绩不佳的信号。
但是，这些行动却使单家银行和整个部门稳健性下降。
最近，很多银行已经开始重新盈利，但是还没有建立起额外资本支持新增贷款。
这些因素综合起来，增加了系统的亲周期性。
40.为应对此类市场失灵，巴塞尔委员会正在建议引入一个框架，给监管者更强有力的工具提高银行部门的资本留存。
通过实施国际统一的资本留存标准，该框架将有助于提升经济衰退时期银行体系的稳健性，并且提供了在经济恢复时重建资本的机制。
此外，巴塞尔委员会建议的框架将具备足够的灵活性，使监管当局和银行能够做出符合该标准的一系列反应。
信贷过快增长
41.正如危机所表明，经历了信贷过度增长之后的下行期，银行部门所遭受的损失相当大。
这些损失可以动摇整个银行体系，恶化实体经济，从而进一步导致银行体系下滑。
这种相互关联说明了银行在信贷快速增长时期建
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