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榆林土地利用总体规划

榆林市土地利用总体规划

（2006-2020年）

榆林市人民政府

榆林市土地利用总体规划

（2006-2020年）

榆林市人民政府

二〇一〇年十月

目录

第一章总则1

一、规划目的1

二、规划任务1

三、规划依据1

四、规划范围2

五、规划期限2

第二章规划背景3

第一节市域概况3

第二节土地利用现状与特点5

第三节上轮规划实施评价8

第四节土地利用面临的机遇与挑战10

第三章土地利用的战略与目标14

第一节国民经济与社会发展战略14

第二节土地利用战略15

第三节规划原则15

第四节规划目标16

第四章土地利用规模结构调整18

第一节农用地18

第二节建设用地19

第三节其他土地21

第五章土地利用布局优化22

第一节优先保护耕地和基本农田22

第二节优化城乡建设用地布局22

第三节保障基础设施用地24

第四节设定国土生态屏障网络用地26

第五节拓展农业生产和城乡绿色空间27

第六节构建土地利用景观风貌29

第六章土地利用区域调控31

第一节土地利用功能分区31

第二节县（区）主要用地调控指标34

第七章建设用地空间管制36

第一节允许建设区36

第二节有条件建设区37

第三节限制建设区38

第四节禁止建设区39

第八章中心城区土地利用调控40

第一节城市的性质与功能40

第二节中心城区的范围及规模40

第三节建设用地安排与空间布局40

第四节建设用地管制分区42

第五节中心城区用途分区42

第九章土地利用重点任务45

第一节耕地和基本农田保护45

第二节节约集约用地46

第三节土地利用与生态环境建设48

第四节土地整治52

第十章重点建设用地安排55

第一节交通设施项目55

第二节水利设施项目55

第三节电力设施项目55

第四节能源项目55

第五节化工项目56

第六节其他项目56

第十一章规划实施保障措施57

第一节建立和完善规划管理体系57

第二节建立健全规划实施法规和行政管理制度58

第三节完善规划实施的基础保障59

第四节加强规划实施的公众监督60

第五节建立健全土地生态补偿长效机制60

第十二章附则61

附表

1、榆林市规划主要控制指标表

2、榆林市规划期土地利用结构调整表

3、榆林市各县（区）耕地保有量、基本农田保护面积指标表

4、榆林市各县（区）建设用地指标表

5、榆林市各县（区）新增建设占用耕地及补充耕地表

6、榆林市重点建设项目用地表

7、榆林市中心城区建设用地管制分区表

附图

1、榆林市土地利用现状图

2、榆林市土地利用总体规划图

3、榆林市建设用地管制分区图

4、榆林市基本农田保护规划图

5、榆林市土地整治规划图

6、榆林市重点建设项目用地布局图

7、榆林市中心城区土地利用现状图

8、榆林市中心城区土地利用规划图

第一章总则

一、规划目的

为全面落实科学发展观，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，实行最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，统筹各区域、各行业、各类用地，优化土地利用布局，保护土地生态环境，保障区域土地资源的可持续利用，促进全市经济社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和《陕西省土地利用总体规划（2006-2020年）》的要求，结合榆林市实际，制定本规划。

二、规划任务

1、落实《陕西省土地利用总体规划》的任务；

2、提出土地利用战略和目标，制定区域土地利用调控政策，调控和指导县（区）土地利用；

3、调整优化土地利用结构和布局；

4、划定土地功能区，实行建设用地空间管制；

5、加强中心城区土地利用控制；

6、安排土地利用重大工程和重点建设项目；

7、制定保障规划实施的政策措施。

三、规划依据

1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年）；

2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年）；

3、《基本农田保护条例》（1998年）；

4、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；

5、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）；

6、国土资源部办公厅关于印发市级土地利用总体规划环境影响评价技术规范（试行）的通知（国土资发[2009]79号）；

7、国土资源部、农业部关于划定基本农田永久性保护的通知（国土资发[2009]167号）；

8、《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）；

9、《陕西省市级土地利用规划编制技术要点》（2010年）；

10、《陕西省土地利用总体规划》（2006-2020）；

11、榆林市国民经济和社会发展“十一五”规划、“十二五”和“十三五”规划总体思路研究；

12、榆林市相关行业规划。

四、规划范围

榆林市行政区域范围内的全部土地，包括榆阳、神木、府谷、横山、靖边、定边、绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧和子洲，共1区11县，总面积43070平方公里。

五、规划期限

规划基期：

2005年；

规划期：

2006-2020年；

近期目标年：

2010年；

远期目标年：

2020年。

第二章规划背景

第一节市域概况

榆林市地处陕西北部，陕甘宁蒙晋五省（区）接壤地带，介于东经107°15＇～111°14＇和北纬36°57＇～39°35＇之间。

东临黄河与山西离石、忻州相望，西连宁夏吴忠和甘肃庆阳，北靠内蒙鄂尔多斯，南接本省延安市。

总土地面积43070平方公里，约占陕西总土地面积的21%。

地势西北高、东南低。

地貌大体以古长城为界，北部为风沙草滩区，南部为黄土高原丘陵沟壑区，分别占总面积的42%和58%。

北部地势平缓，沙丘连绵不断，为草原土壤地带，风蚀沙化较严重，但地下水资源丰富，后备资源开发潜力较大。

属中温带半干旱大陆性季风气候，年平均气温8.6℃，平均降水量371毫米，年平均风速2.5m/s，年平均无霜期167天，年平均扬沙天数37日。

南部沟壑纵横，梁峁起伏，为森林草原地带，水土流失严重；属北暖带半干旱大陆性季风性气候，年平均气温9.9℃，年平均降水量427毫米，年平均风速1.8m/s,年无霜期178天，年平均扬沙日数为17.2天。

境内有大小53条河流汇入黄河，较大的有无定河、秃尾河、窟野河和佳芦河等。

北部风沙区有70多个内陆湖泊，其中红碱淖是全省最大的内陆淡水湖泊，水面面积67平方公里，蓄水量10亿立方米。

榆林矿产资源极其丰富，集煤气油盐于一体，配置组合好，储量巨大。

已发现八大类40多个矿种，其中探明储量的有20多种。

煤炭预测储量2714亿吨，探明储量1460亿吨，为世界七大煤田之一。

天然气，预测储量10.7万亿立方米，探明储量1.831万亿立方米。

石油预测储量5-6亿吨，探明储量1.9亿吨。

湖盐，预测储量9000万吨，探明储量3292万吨。

岩盐探明储量8854.55亿吨，远景储量6万多亿吨，约占全国岩盐总量的60%以上。

此外,还有高岭土、铝土矿、石灰岩、石英砂等矿产资源。

2005年全市总人口338.38万人，占全省的9.10%。

其中，农业人口280.83万人，非农人口57.55万人，分别占全市总人口的82.99%和17.01%，城镇化率28.5%。

全市生产总值320亿元，占全省的8.7%；人均GDP9458元，固定资产投资211.52亿元，社会消费品零售总额71.55亿元。

城镇居民人均可支配收入6100元，农民人均纯收入1803元，各项指标略低于全省平均水平。

工业以能源化工为主，是我国重要的能源重化工基地，已形成了“两区多园”的空间发展格局，构筑了空中网络送电、地上公路、铁路运煤、地下管道输气的立体式能源外输体系，成为国家“西煤东运”、“西气东输”、“西电东送”的重要来源地。

农业特色产业发展初具规模。

全市围绕“马铃薯、小杂粮、红枣、羊子、玉米和蔬菜”等特色主导产业，初步形成了“四区一带”的产业格局，产值占到农业总产值的70%以上。

“巨鹰红枣”“大明绿豆”、“三边荞面”、“米脂香米”、“四妹子杂粮”等一批特色农产品品牌已具有较高知名度。

第二节土地利用现状与特点

一、土地利用现状

2005年全市土地总面积4307003公顷。

其中农用地3914243公顷，占土地总面积的90.88%；建设用地124894公顷，占2.90%；其他土地267866公顷，占6.22%。

农用地中耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地的面积分别为976100、93600、1270733、1530374和43436公顷，分别占农用地总面积的24.94%、2.39%、32.46%、39.10%和1.11%。

建设用地中城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地的面积分别为103783、17539和3572公顷，分别占建设用地总面积的83.10%、14.04%和2.9%。

城乡建设用地中城镇用地、农村居民点用地、采矿用地和其他独立建设用地的面积分别为5326、94131、3461和865公顷，分别占城乡建设用地的5.13%、90.70%、3.33%和0.83%。

其他土地中，水域面积51929公顷，自然保留地215937公顷，分别占其他土地的19.39%和80.61%。

自然保留地中未利用沙地面积较大。

二、土地利用特点

（一）土地利用区域差异明显

北部为长城沿线风沙区，地势平坦，以沙地为主，土壤沙化严重，土地利用具有明显以牧为主的农牧交错地带土地利用特征。

农用地中，牧草地比例最大，为43.77%；林业用地次之，为33.27%；耕地所占比例较小，为21.01%，但耕地质量较高，全市90%的水浇地集中于这一区域。

南部为黄土高原丘陵沟壑区，以黄绵土为主，区内沟壑纵横，梁峁遍布、支离破碎。

土地利用以农业为主。

农用地中，耕地所占比例最大，为38.92%，以旱作为主，单产低而不稳；林地次之，为29.60%；牧草地所占比例略小，为22.45%。

从各类用地的空间分布看，全市耕地资源主要分布在定边、横山、神木以及靖边和子洲；林地主要分布在榆阳、靖边、神木、定边和横山等县区；牧草地主要分布在神木、定边、榆阳、横山以及府谷等区县；建设用地在北六县分布相对集中，并且与工业园区、能源化工企业集聚地具有较强的空间相关性。

（二）土地资源丰富，后备资源相对充足

2005年人均土地面积为19.1亩，是全省平均水平8.30亩的2.3倍。

人均耕地4.33亩，是全省1.65亩的2.6倍。

全市自然保留地3239055亩，占全市总土地面积的5.01%，高于全省4.9%的平均水平。

特别是全市有600万亩未利用荒沙地，是未来建设用地和开垦耕地最好的后备资源。

（三）耕地质量差，生产力水平较低

人均耕地面积虽大，但质量较差，80%以上为旱作雨养农业。

从农用地分等结果看，土地自然质量等、土地经济等和土地利用等都处于全省较低水平。

2005年，粮食亩产168公斤，是全省272公斤的61.7%。

（四）建设用地增长迅速

2005年与1996年相比，建设用地共增加8817公顷，其中交通用地增加最大，为5102公顷，其次为城乡建设用地，增加为3529公顷。

城乡建设用地中，城镇用地增加1426公顷，比1996年增长36.55%，高于全省为33.89%的增速。

农村居民点用地增加528公顷，比1996年增长0.56%，而全省同期减少1.42%。

采矿用地增加1260公顷，比1996年增长63%，较全省同期增幅增加2.6倍；其他独立建设用地增加315公顷，比1996年增长39.38%。

三、土地利用存在的主要问题

（一）生态环境脆弱，水土流失严重

全市水土流失面积3690000公顷，占总土地面积的85.67%。

北部长城沿线风沙区，地表以沙质土为主，受干旱和大风影响，风蚀沙化严重；受干旱和“工业化”影响，土壤盐渍化和“三废”污染在局部地区也较为严重。

南部黄土高原丘陵沟壑区，地形破碎，地面坡度大，植被覆盖度低，黄土质地疏松，常因暴雨和不合理的垦殖，造成严重的水土流失，从而导致土壤肥力下降，生产力降低。

虽经过多年治理，流失度有了一定的缓解，但总体上讲，水土流失依然严重。

（二）农村居民点分散，土地集约利用水平低

城乡建设用地结构不够合理，农村居民点面积过大，2005年人均农村居民点面积335平方米，远远高于国家150平方米的标准，集约利用水平较低，土地改造整治潜力较大，是城乡建设用地增减挂钩主要潜力之一。

第三节上轮规划实施评价

一、规划主要指标实施情况

（一）耕地保有量

上轮规划确定规划期间耕地减少量不得超过44000公顷，2010年耕地保有量指标1125010公顷，到2005年全市耕地保有量976100公顷，规划实施9年间，耕地净减少192910公顷，平均每年减少21434公顷。

由于国家退耕还林还草政策的实施，耕地保有量未能达到规划目标。

（二）基本农田保护面积

上轮规划1997～2010年基本农田保护面积66670公顷。

省人民政府2000年对全省基本农田保护面积进行了调整，调整后全市基本农田面积625140公顷。

根据2005年“四清查、四对照”核查结果，基本农田面积646063公顷，高于规划保护目标。

（三）建设占用耕地

上轮规划建设占用耕地控制指标7670公顷。

1997-2005年全市实际建设占用耕地2756公顷，节约了5094公顷。

（四）耕地占补平衡

上轮规划确定全市土地开发整理补充耕地面积53330公顷，1997～2005年土地开发整理复垦补充耕地面积8393公顷。

同期各项建设占用耕地2756公顷，连续9年实现耕地占补平衡有余。

二、规划实施效果评价

（一）社会效益

通过严格执行土地利用总体规划，社会公众对规划的认知得到提高，依照规划管地、用地的自觉性逐渐加强，维护了规划的严肃性和权威性。

上轮规划实施期间是全市工业化、城镇化快速发展时期，规划既保障了经济发展对建设用地的需求。

又防止了土地资源浪费，提高了土地利用的集约利用水平。

在优先安排国家和省、市重大项目的同时，还保障了基础设施建设、能源化工、民生等项目用地，促进了全市经济全面协调可持续发展。

积极实施土地开发整理工程努力建设高标准基本农田，提高了农业的抗旱保收能力。

规划期间，有效灌溉面积从1996年的108350公顷增加到2005年的115540公顷，增加了6.64%。

通过以上措施，全市人均占有粮食达到302公斤，接近全省306公斤的平均水平，保障了粮食安全和社会稳定。

（二）经济效益

土地的产出效益得到进一步提高，规划实施期间每公顷土地生产总值从1996年的1378元提高到2005年的7431元，增长了4.39倍；每公顷建设用地二三产业增加值从1996年的29919元增加到2005年的234262万元，增长了6.83倍。

每公顷农用地增加值从1996年的629元增加到2005年的702万元，增长了11.61%。

粮食亩产从1996年的151公斤增加到2005年的168公斤，增长了11.25%。

（三）生态效益

国家实施“再造一个山川秀美的西北地区”和“退耕还林还草”政策以来，切实加强生态建设，维护生态安全，实施了“三北”防护林工程、天然林保护工程、黄河中上游水土流失综合治理等项目，通过封山禁牧、舍饲养畜等措施，保证了治理效果。

生态脆弱的风沙区和水土流失区都得到了较好治理。

2005年，林地面积达到1270733公顷，比1996年增加196056公顷，林木覆盖率达到24.9%。

累计治理水土流失面积2176480公顷，占水土流失面积的59%，860万亩流沙有740万亩得到了固定半固定。

第四节土地利用面临的机遇与挑战

一、机遇

（一）国家实施西部大开发战略，为全市经济跨越式发展提供良好的政策环境

国家深入推进西部大开发战略，继续实施各项优惠政策；加快交通、能源、信息等基础设施建设和农村基础设施建设；促进建设资源节约型和环境友好型社会，巩固退耕还林成果；着力调整产业结构，转变经济发展方式；加快发展特色农业，积极改造中低产田；大力倡导发展节水农业和设施农业，为加快全市经济社会发展创造良好的政策环境。

（二）国家级能源化工基地建设促进了全市能源化工产业飞速发展

1998年国家将榆林确定为国家级能源重化工基地，通过10多年的快速发展。

能源化工基地建设“两区多园”已初具规模，以能源化工为主的现代新型工业体系正在建成，全市已成为国家西煤东运、西气东输和西电东送的重要来源地，全市80%财政收入来源于能源化工。

（三）多个国家级区域规划中一个地区重叠，为区域经济发展提供了良好的契机

根据最新的国家主体功能区规划，呼（呼和浩特）包（包头）鄂（鄂尔多斯）榆（榆林）银（银川）区域为国家级重点经济开发区；鄂（鄂尔多斯）榆（榆林）宁（宁东）被国家规划为能源“金三角”重点开发区；以及革命老区振兴规划、鄂尔多斯盆地开发规划等多个国家级区域规划都将榆林列入其中，都在榆林一个地区重叠，这在国内经济史上是少有的，它的重叠效应将在各个方面对该区域的经济发展提供重点扶持和实行优惠政策，这必将为全市经济发展提供良好的契机。

（四）良好的区位条件与交通条件的不断改善，为跨越式发展提供了强有力的保障

榆林地处中西部结合地带，位于陕甘宁蒙晋五省区交界之处，具有承接东西辐射南北的优越条件。

已形成铁路、公路，航空、管道，高压电网为主的立体交通运输网络体系。

已建成的神延铁路、包神铁路和神朔复线铁路，总里程达388公里，即将建成的太中银铁路、包西铁路两大动脉和规划建设的西包、太银高铁，榆襄铁路，形成“四横两纵”的铁路网。

境内现有包茂、青银两条高速公路，规划期间将建设府商、榆佳、吴定、榆乌高速等多条高速公路，基本建成“三横两纵”的公路主骨架和十多条公路次骨架。

民航榆林4C级机场已建成投用，开通了北京、上海、西安等多个大城市的航班，规划扩建4D级国际机场，将成为全省第二大航空港。

不断完善的基础设施为全市经济的跨越式发展奠定了基础。

二、挑战

（一）建设用地的供需矛盾更加加剧

随着国家能源化工基地和呼包鄂榆银国家重点经济开发区的建设，以及关中-天水经济区的辐射。

全市基础设施以及能源化工基地建设将进入前所未有的高速发展时期，资源的大规模开发以及产业结构的转型，都使得建设用地需求大幅度增加。

另外，大量农村人口进城将使得城镇建设用地需求明显增加。

因此，未来全市建设用地的供需矛盾将更加突出。

（二）生态建设和资源开发的矛盾日益突出

全市地处干旱半干旱生态脆弱区，风蚀沙化、水土流失严重，大规模的资源开发给环境带来巨大压力，使矿区地表塌陷、水资源枯竭、植被破坏、房屋坍塌等加剧。

煤、油、气等资源的开采直接对矿区地表生态环境造成破坏。

全市煤炭采空区已达499.41平方公里，全市湖泊由开发前的200多个减少为79个，据测算开采1吨煤、油的生态环境成本分别达到66.1元和260元。

仅2005年全市输出资源总价值620亿元，据估算修复当年造成环境破坏费用就需要98.8亿元。

煤、油生产的环境代价大大超过地方财政收入，生态承载力不足以成为能源资源大规模开发的主要制约因素。

（三）水资源瓶颈制约难以破解

全市现有水利设施的供水能力在需要保证率达到75%时，缺水总量达1.1亿立方米，主要表现为农业灌溉缺水，缺水量占农业灌溉需水量的18.6%。

能源化工基地重大项目普遍用地面积大、用水量大，基地重大项目环境容量刚性增长明显，环境容量已严重不足。

工业用水尤为不足，虽然王圪堵水库的建成可以缓解目前用水矛盾，但从长远发展看，水资源不足的瓶颈短期内难以彻底解决。

另外，按照规划建设的项目用水测算，2010年供水仅能够满足项目近期用水需求，远期用水不能保障，必须从黄河调水，从根本上解决水资源瓶颈的问题。

第三章土地利用的战略与目标

第一节国民经济与社会发展战略

一、发展战略

坚持以人为本，落实科学发展观，抢抓新一轮西部大开发和呼包鄂榆国家重点开发区的历史机遇，以富民强市为主题，以跨越、转型为主线，实施“科教引领、创新转型”战略，着力转变发展模式，加快结构调整，推动经济社会全面转型；全力构筑大能源、大农业、大城镇、大生态、大交通、大文化、大科教、大资本、大平安十大体系，建成国家重要的能源化工基地、晋陕蒙宁区域核心城市和全国经济发展的重要增长极。

按照“人”字形工业发展轴和榆横、榆神两大工业区、多个工业园的“两轴、两区、多园”工业空间布局和长城沿线北部风沙滩特色草畜区、沿黄河土石山区和南部丘陵特色林果区、白于山区和河川沿岸特色种植业区、南部丘陵沟壑旱作农业区、沿210国道川滩区农副产品加工带的“四区一带”农业产业布局，加快农业产业化建设的步伐。

加大基础设施建设，提升对外开放水平，统筹城乡协调发展、加强环境建设，改善民生，把榆林建设成为中国经济强市、西部文化大市、塞上生态名市。

二、发展目标

2020年预计全市国民生产总值将达到10000亿元，财政总收入达到3000亿元。

人口控制在360万人，城镇化率达到60%，城镇居民人均可支配收入将达到90000元，农民人均纯收入达30000元。

第二节土地利用战略

全市的土地利用战略为“三统筹”、“四保护”和“五扩大”。

一、“三统筹”

一要统筹南北区域差异；二要统筹城乡一体化发展；三要统筹矿产资源开发与生态环境治理。

二、“四保护”

一保耕地和基本农田；二保国家能源化工基地建设用地；三保重大基础设施和城镇用地；四保生态用地，加强天然林、生态防护林用地建设，防风固沙，治理水土流失。

三、“五扩大”

发挥特色农业资源丰富的优势，把全市建设成为全国现代特色农业基地。

一要扩大特色小杂粮种植面积，建设全国绿色无公害小杂粮基地；二要扩大红枣种植面积，建设全国优质红枣基地；三要扩大马铃薯种植面积，建设全国优质马铃薯良种繁育和生产基地；四要扩大沙漠有机蔬菜种植面积，大力发展现代设施农业，建成以长城沿线为重点的外向型有机蔬菜基地；五要扩大羊子饲养规模，做大做强陕北优质畜牧业基地和特色肉羊基地建设。

第三节规划原则

一、严格保护耕地和基本农田

严格保护耕地特别是基本农田，实施最严格的耕地保护制度，确保规划期内耕地保有量目标的实现。

加大土地整治力度，努力增加有效耕地面积。

加强基本农田建设，建设高产稳产基本农田，提高耕地，特别是基本农田的综合生产能力。

二、保障科学发展用地

重点保障国家、省、市基础设施项目用地，国家能源化工基地项目用地，“两区多园”等工业园区用地，中心城区、县城及重点镇用地，特色农业用地等。

促进产业向园区集中，人口向城镇和中心村集中。

三、促进土地节约集约利用

严格执行建设用地标准，合理控制新增建设用地规模；挖掘存量建设用地潜力，提高集约利用的水平；防止土地闲置浪费，促进用地和经济增长方式转变，提高单位建设用地产出水平。

四、积极推进土地整治

加强农用地整理力度，提高农用地，特别是耕地的质量；在有条件的地方进行土地开发，积极推进矿区土地复垦，确保补充耕地任务的超额完成。

五、保护和改善土地生态环境

保护河流、水源地、地下水，加强对采空区的治理和地质灾害高发区的防治；种树种草，治理风沙和水土流失。

统筹安排生产、生活和生态用地。

第四节规划目标

一、耕地保有量和基本农田面积

到2020年全市耕地保有量不少于945947公顷。

规划期间确保807333公顷基本农田面积不减少，质量有提高、布局总体稳定。

二、严格控制建设用地规模

2020年全市建设用地总规模控制在144893公顷以内，其中，城乡建设用地控制在115967公顷以内，新增建设用地规