社会养老保险基金营运效率损失的规避.docx

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社会养老保险基金营运效率损失的规避

社会养老保险基金营运效率损失的规避

乔庆梅宋斌文

2013-4-114:

47:

39　　来源：

《现代经济探讨》（南京）2005年01期

　　【作者简介】作者单位：

乔庆梅，中国人民大学劳动人事学院（100872）；宋斌文，浙江财经学院财政与公共管理学院（310012）

　　【内容提要】养老保险基金的特殊使命决定了它的双重刚性。

在委托代理的运营方式中，不可避免地存在着由于信息不对称和监督缺失等原因造成的逆向选择、道德风险，从而导致基金运营的效率损失。

本文认为其规避办法是，建立完善的运营监管机制，对于提高以委托——代理方式运营的养老保险基金的运行效率尤为重要。

　　【关键词】养老基金/委托代理/效率损失/风险规避

　　一、社会养老保险基金及其双重刚性

　　社会养老保险作为社会保险的核心项目之一，是以法律强制性保障实施的社会政策。

享受相应的养老保障既是劳动者的基本权利，又是社会的义务，也体现了不同劳动者之间对年老者社会风险的互济和共担。

由社会养老保险的性质决定，社会养老保险基金不同于其它基金，它来源于劳动者的必要劳动（关于这一点，学术界有不同的观点），是国民收入在不同劳动者和同一劳动者不同生命周期之间的再分配，是劳动者年老时维持基本生活所必需的经济基础，是劳动者的“养命钱”。

它不但具有强制性、基本保障性等特征，对基金的安全和保值增值亦有更高的刚性要求。

养老保险基金运营失误，不但会影响年老者的基本生活需要，而且会危及社会保险“社会减震器”的功能，影响社会的稳定。

就这种“养命钱”的支出而言，一方面劳动者把它看作自己年轻时的劳动成果，收入的刚性使保障水平易上难下；另一方面，随着社会经济的发展，也应当让劳动者在年老时同样能分享到经济社会发展的成果。

所以，养老保险基金不但具有安全性和保值增值的刚性要求，更具有支出随着社会的发展而上升的刚性。

养老保险基金的这种双重刚性特征，决定了其高效运营的重要性。

　　二、基金委托——代理运行方式下的代理风险

　　养老保险金的筹集由现收现付制改为基金制以后，基金的管理问题提上了日程。

随着中国社会保障基金理事会开始正式挑选基金资产管理人工作的展开，养老保险基金实行多元化的基金投资模式已成大势所趋。

随着社保基金入市问题从幕后走向前台，南方、博时、华夏、鹏华、长盛、嘉实6家基金公司在2002年底首批获得社保基金管理资格。

2004年2月9日，社保基金又被允许进行海外投资，其安全性和收益性再次成为人们关注的焦点。

　　养老保险基金作为“养命钱”，不仅要靠专家理财的优势保证其安全性，而且要实现保值增值。

养老保险基金的最终委托人即其所有者是广大的养老保险参保者，社会保险的管理机构可视其为中间代理人。

参保者将自有资金以投保的方式委托给中间代理人——社会保险管理机构，再由后者将保险基金委托给最终代理人——经过筛选并授权的资本市场投资者进行投资、经营。

养老保险基金的资金运营中包含的这两层委托代理关系，决定了其中不可避免地出现由于信息不完全和信息不对称而产生的代理人道德风险。

我国的养老保险基金管理机制尚在初步建立之中，不完善不规范，最终委托人——养老保险的参保者不可能像智利等国家那样可以自由地选择信任的基金公司，有效地通过市场机制实行对代理人的激励与约束。

在这种没有竞争或竞争不充分的情况下，以委托——代理方式运行的养老保障基金，更不易避免各种逆向选择和道德风险的发生。

因此，如何使养老保险基金实现有效、有序的运营，如何最大可能地减少委托——代理中各种风险损失的发生，成了养老保险基金管理中的重要问题。

　　委托代理关系广泛地存在于现代经济社会中，它是缔约委托——代理契约的公众理性选择的结果。

委托代理关系之所以产生，就在于建立委托代理关系的各个体通过建立委托代理关系，能够发挥各自的专业优势，提高双方的效率，带来分工优势，给缔约者带来超额收益即代理收益。

以委托——代理的方式运营养老保障基金，包含了以下两个方面的假定：

第一是假定基金的中间代理人和最终代理人都具有远比基金的所有人——养老保险参保者优异的理财能力，掌握着丰富的资产经营知识、经验和信息，能够最大限度地实现基金所有人资产的保值增值；第二是假定基金代理人有充分的积极性，能够为参保者尽最大的努力工作。

但是，这两个严格的假定是否成立值得商榷。

首先，基金的经营者与所有人存在着严重的信息不对称，代理人对于养老保险管理、基金管理及基金市场状况拥有远大于委托人的信息，代理人对自身价值具有远大于委托人的了解。

在养老保险基金运营中，作为最终委托人的基金所有者是广大没有或欠缺相关专业知识的社会民众，而作为基金经营者的代理人却是专业的社会保障管理机构和金融市场上的理财专家。

其次，在养老保险基金筹集之后，基金所有人在监督基金管理人方面可能会出现监督真空。

由于所有者对基金管理和运作缺乏了解，忽视了养老保险基金的监督，甚至盲目相信社会保险部门和基金管理人的工作，形成了对养老保险基金社会监督的缺失。

对作为主要执行养老保险基金日常监督的各级社会保险管理委员会来说，其组织形式也是由政府分管领导牵头，“劳保”、财政、税务、审计、监察、银行等职能部门参加，是比较松散的非常设机构，仅以定期或不定期联席会议的形式对基金的收、管、投、支各环节行使监督管理的职权，除了部门之间的协调成本损耗之外，关键是缺乏对养老保险基金多元化投资运作十分熟悉和了解的专业机构，很难在养老保险基金开始多元化的投资营运之后，仍能适应养老保险基金的监督管理工作，从而也很难保证对养老保险基金的最终代理人的充分的激励与约束。

再次，即使基金管理者是真正的投资理财专家，并能代表委托人的最大利益行事，但他总也存在获得尽量多的闲暇与娱乐的动机，当其个人效用最大化的目标与委托人的利益不一致时，就会出现与基金委托代理契约激励不相容的问题，产生损害养老基金效率受损的结果。

　　所以，在养老保险基金运营过程中，由于作为委托人和基金持有人的信息不对称，导致对委托人的监管机制十分脆弱。

在理性经济人假设下，作为养老保险中间代理人的社会保障管理机构和最终代理人的基金经营者都有追求自身利益最大化的动机，基金委托——代理关系中代理人风险的产生便不可避免。

　　三、代理人竞争缺失导致基金运营的效率损失

　　养老保险基金存在着明显的代理人风险，其机制本身也存在着巨大的效率损失。

养老保险基金投资于资本市场，其收益一部分作为最终代理人的报酬和中间代理人的管理费用，另一部分收入作为基金的增值部分返还给基金的持有人——养老保险参保人员。

经研究表明，在这种收益分成制下，只要参与分成的各经济主体间存在充分的竞争，对资源的使用也能满足帕累托最优条件。

但是，在养老保险基金的管理中，由于养老保险管理机构和基金管理人的充分竞争不具可行性，那么，通过分成者竞争避免效率的损失便不具备可行性。

　　所谓经济效率是指利用经济资源的有效性。

经济效率的高低取决于交易中的竞争水平，越是接近充分竞争的交易市场，经济效率越高。

具体到养老基金市场的管理权交易中，假定交易市场是完全竞争的市场，具有足够数量的拥有一定资产规模的基金管理人，基金所有人可以在各个管理人之间自由选择（如智利），基金所有人与管理者的信息也是充分的和对称的，即基金两重代理人市场都是完全竞争的，则基金管理权交易能达到帕累托最优。

但在我国现阶段，养老保险基金不具有竞争的市场，效率的损失就难以避免。

　　为了减少基金管理中的这种效率损失，一种办法是以提高分成者之间的竞争来实现，建立一个有效的基金管理人市场，使代理人的行为具有可比性，通过市场竞争促使基金管理人自我约束、自我监督，使代理人的逆向选择和道德风险成为迟早要接受市场惩罚的不利行为。

减少环境不确定的特殊影响，降低进行监督和绩效考核的要素投入，提高代理收益。

基金管理人竞争的存在，会使他们努力保证充分的劳动投入，实现基金的必要利润率，避免分成制下的效率损失。

　　另外，在养老基金投资于资本市场以后，增值的随机因素增大，受随机因素的影响，委托人对代理人的约束就难以硬化。

对代理人风险的防范，除采取强制性信息披露制度等降低代理人信息优势的对策外，更重要的是建立一个持续、明晰、制度化的激励、约束机制，明确委托人对代理人的数量化要求，对代理人取得的成绩给予稳定的回报，对于经营失败则给予惩罚。

养老基金“养命钱”的特殊使命，决定了养老基金进入资本市场只能盈利、不能亏损的收益刚性，这就更加强了建立一个明确有效的约束机制的迫切性。

　　四、政策设想

　　通过上面的分析，养老保险基金实际上是以委托代理的方式运营的，它的委托代理关系可由下式来表示：

　　也就是说，社会保障管理部门作为组织者，在筹集了养老基金之后，交由养老保险基金经营者在资本市场上运营，这中间包含了两层委托代理关系。

我国人口老龄化的形势和养老保险基金现状决定了养老保险基金投资方式多元化和进入资本市场的必然性。

所以，笔者建议：

　　1.完善养老保险基金法律体系，为养老基金的安全运作提供法律保证

　　实践证明，为实现对养老保险基金管理人进行长期持续性的监督，完备的基金管理法律体系是最节省成本最有效的。

完整的养老保险基金管理法律体系应该包括《养老保险基金投资法》、《养老保险基金审计法》等相关法律，并针对养老保险基金进入证券市场后增加了证券市场的复杂性的状况，要对现行的证券市场管理法规进行修改，使养老保险基金的管理和运营全程纳入法律调整和监督的范围，也为强化社会保险基金的监管创造条件。

　　2.加强对养老保险基金的专业化管理

　　如前所述，我国目前各级养老保险基金管理机构均为松散的非常设性的，缺乏专业性投资管理部门的参与，使得对养老保险基金的有效监督与管理十分困难。

因此，建立养老保险基金的专业化监管机构就迫在眉睫。

如美国的养老保险监管工作主要由财政部长、社会保障署长和劳工部长等5人组成的社会保障信托基金委员会负责，对养老保险基金的资金投向、投资方式、投资收益的处理和投资原则的执行情况等进行监督和稽核，保证基金安全、高效运行。

鉴于目前参与养老保险基金投资监管的政府各部门缺乏掌握投资技术的人才，建立专业化的养老基金监管机构便显得尤其重要。

在我国，养老保险基金监管专业化还有助于消除各级政府行政指令对养老保险基金的消极影响。

作为各级地方政府工作部门的各级地方养老保险单位，在运营的过程中难免会掺杂政府部门的行政干预因素，挪用、挤占、透支社会保险基金的违规操作很难杜绝，给基金运营带来了隐患，甚至直接造成无法弥补的损失。

根据劳动和社会保障部会同审计署、财政部对1986年至1998年期间社会养老保险基金和失业保险基金进行清查的结果显示，12年间仅基本养老保险基金被挤占挪用的就达100亿元，其中已核准损失的达2000多万元。

湖北省“三查办”1998年七八月间曾对全省养老、失业两项基金业务进行财务检查，查出各种违纪金额达1290万元（注：

徐滇庆等：

《中国社会保障制度改革》，经济科学出版社1999年版，第382页。

）。

再如，据新华网太原2004年3月25日电，太原市一家商业银行行长与太原市财政局社保科员及企业老板串通，共挪用社保基金7659万元，到目前仍有1043万元没有追回。

建立类似于保监会、证监会形式的垂直领导的养老保险监管机构能有效防止基金的被挤占挪用或不当使用。

　　3.监管方式的选择

　　根据西方金融监管理论来看，现代的监管方式应该是持续全面的统一监管，并强调间接监管的重要性。

事实上，我国曾经实行的对养老保险基金的严格约束的直接性管制，虽然避免了基金经营中的委托代理风险的发生，但也导致了养老保险基金的经营效率的损失，并且具有监管成本递增的特点。

既要防止委托代理风险的产生，又要有效地避免政府管制挫伤基金运营的经营积极性，采取间接而持续全面监管是非常重要的。

具体内容可包括：

（1）对养老保险业务管理机构执行基金收支计划的情况实施监督、检查；

（2）对养老保险基金的投资渠道、投资工具、组合投资比例上限等实施严格的管制；（3）对于逐步进入市场化运营渠道的基金，更要建立一整套监管制度，如基金运营的法定储备金制度以及财务公开、效绩评级和严格处罚制度，市场准入制度和竞争退出机制，通过确定指数化的投资收益指标的方法确保投资收益等；（4）实行信息公开，定期向社会发布社会保险基金运营管理的基本状况，接受全社会范围的监督。

　　4.建立完善的激励和约束机制

　　委托——代理理论告诉我们，当代理人和委托人利益不一致时，拥有信息优势的代理人会为了实现自身利益最大化而做出不利于委托人的行为，产生代理人道德风险。

在不完全信息下，为了控制道德风险，建立有效的激励和约束机制至关重要，大锅饭式的分配制度只会带来更多的道德风险。

（1）建立明晰的代理人激励制度。

由于社会养老保险的中间代理人既不对养老保险的运营后果负责，又没有权力分享基金运营带来的收益，干好干坏一个样，缺乏动力机制，不仅削弱了代理人的积极性，而且刺激其短期行为。

所以应当把代理人的“经济人”动机置于激励机制当中，将代理人对个人效用最大化的追求转化为对养老保险运营效率的追求。

在实现经营管理效率的同时，不是对其利益进行压制，而是引导这种追求转变成有益于制度运行和社会效益的结果。

如对于中间代理人，可以尝试改变管理费用直接从保险基金中提取的办法，代之以一般性预算支出；或者是设计一系列制度标准，对养老保险管理机构的管理工作进行全面评估，仿照征收累进税率的办法，采取累进费率的办法提取管理费用，管理者工作评估级别越高，费用的提取比率也相对较高，反之较低。

另外，建立代理人精神激励制度，给予业绩优秀的管理者以奖励，也是提高其积极性的重要措施。

（2）加强对代理人的经济和法律约束。

代理人“激励约束相容”的形成有赖于激励的同时配以必要的约束。

应当强化经济利益的约束，尤其是对养老保险代理人财务的监督与约束。

对代理人的约束常常会面临这样的困境：

一方面约束机制的建立可以抑制他们的道德风险，但又可能会使其缺乏积极性和自主性，造成体制的僵化，导致效率损失；另一方面，弱化制度约束，又会造成他们的道德风险，结果仍然是制度运作低效率。

因此，获得代理人行为的信息成为设计最优约束机制的关键环节。

因此，应当考虑在全国社保管理部门建立统一、透明的会计标准和报表制度；规范养老基金的预算，定期向社会公布养老保险基金的财务信息，包括费用情况、投资收益等，接受社会监督。

另外还要加强与审计部门的合作，实现内部管理、社会监督和外部审计的有效结合。

　　【参考文献】

　　[1]成思危：

《中国社会保障体系的改革与完善》，民主与建设出版社2000年版。

　　[2]邓大松：

《美国社会保障制度研究》，武汉大学出版社1999年版。

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《西方货币银行学》，中国金融出版社1998年版。

　　[4]林义：

《社会保险基金管理》，中国劳动与社会保障出版社2002年版。

　　[5]刘静：

《证券投资基金中的委托代理问题》，《广西经济管理干部学院学报》2001年第1期。

　　[6]徐滇庆、尹尊声、郑玉歆：

《中国社会保障体制改革》，经济科学出版社1999年版。

　　[7]张兴胜：

《证券投资基金代理人风险及效率损失的理论分析》，《中共中央党校学报》2000年第1期。