改革和完善党内基层选举制度的探索和启示.docx

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改革和完善党内基层选举制度的探索和启示

改革和完善党内基层选举制度的

探索和启示

改革和完善党内选举制度是党的十六大提出的重要任务。

邓小平强调：

发展党内民主关键是要健全党内选举制度。

党内选举制度是按照选举人的意志产生党的各级代表大会的代表和党的各级委员会的基本规则和程序。

党内选举制度是党内民主的一项根本制度，是党内民主发展程度的重要标志，是党内民主的主要实现形式。

当前，我们要根据《中国共产党章程》和《关于党内政治生活的若干准则》的基本精神，科学总结十六大以来发展党内民主的新实践、新经验，从以下几个方面进一步改革和完善党内选举制度。

一、现阶段基层党内选举工作的现状分析

  近几年来，党的各级基层组织在选举工作中，认真按照《中国共产党章程》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》等党内有关法规，把党内选举作为推进基层民主政治建设的大事来抓，基本做法有以下几个方面：

一是注重坚持标准，严格程序，切实把好人选资格条件关、民主推荐提名关、考察酝酿关、依法选举关、社会稳定关等环节；二是坚持发扬民主，依法办事，选举人的知情权、选择权、参与权和监督权逐步扩大；三是积极探索创新，大胆实践，涌现出了“公推竞选”、“两推一选”、“无候选人直选”等新的选举方式；四是切实加强领导，精心组织，确保了选举工作的平稳有序。

但选举工作中也存在一些问题，主要是：

1．过于强调组织意图，选举人的意愿体现还不够充分。

认为在制定候选人资格条件时，有时以组织提名人选为参照系，量身定做；候选人提名方式还比较单一，没有党员或党员代表联合提名；直选范围及差额比例偏小，对乡镇党组织负责人的选举还没有差额的规定。

  2．运作方式比较封闭，党员群众“四权”落实还不够到位。

主要表现为：

有些地方选举发动工作不够深入，大多数停留在会议动员层面，党员群众对选举信息掌握不全面；酝酿环节欠透明，党员或党员代表对酝酿过程知晓程度不深；在候选人介绍方式上，候选人与选举人缺乏双向交流，候选人之间也缺乏竞争；对选举结果有的公布不及时，选举工作的权威性和公正性受到影响。

 3．制度执行存在随意性，具体操作还不够规范。

主要表现为：

有的选举指导机构定位不准，往往将指导变成直接干预；有的在操作环节上随意裁减，如有的地方为保证“组织意图”，以“沟通”、“做工作”为名，阻止党员或党员代表另选他人；有的没有为秘密填写选票创造条件，反而在选票设计、流动票箱收票等环节做文章，使选举人难以表达真实意志。

 4．纠错功能发挥有限，监督保障不够有力。

主要表现为：

独立于选举工作的监督机构缺位，没有专门力量对选举工作进行有效监督；对选举中的违规违法行为缺乏明确界定，有些规定则过于笼统，操作中难以把握；有的对明显的违法违纪行为教育惩处不力，缺乏刚性约束；选举出现偏差时，缺乏有效的措施来调节或补救。

 分析上述问题的原因，主要有两个方面。

从思想认识看，主要是部分党员领导干部存在着“三怕”：

有的缺乏民主意识和习惯,“怕失权”；有的担心提名人选选不上，“怕失控”；有的担忧提名人选不能高票当选，“怕失面子”。

从制度看，有54.84%的人认为是制度不完善造成的。

    二、改革和完善基层党内选举制度的对策建议

党内选举制度是按照选举人的意志产生党的各级代表大会的代表和党的各级委员会的基本规则和程序。

改革和完善党内选举制度，是党的十六大对加强和改进党的建设提出的新要求，是推进党内民主制度建设的关键环节，对于实现中国特色社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化具有重要的示范和导向作用。

当前，对改革和完善党内选举制度，《中国共产党章程》、《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党地方组织选举工作条例》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》已作了明确的规定。

改革和完善党内选举制度是一项复杂的系统工程，必须从整体上来思考和谋划，必须全面贯彻党的十六大和十六届四中全会精神，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，以《党章》及有关党内法规为依据，以深化改革为动力，以充分体现选举人的意愿为基本要求，以确保选准选优为出发点和落脚点，立足实际，大胆实践，健全机制，不断推进党内选举工作的科学化、民主化、法制化。

具体对策建议如下：

（一）深化“三个层面”的宣传教育，不断为改革和完善党内选举制度奠定思想基础。

一是抓好党的各级领导干部民主意识、民主作风和民主方法的教育，使各级领导干部树立起“党内民主是党的生命”、“党内的一切权力归根到底属于全体党员”的民主意识，彻底改变过去往往比较重视党的领导机关和领导干部的权力，却不大重视广大党员的权利；往往一味要求党员履行各种义务，却常常淡化和忽视党员应当享有和行使的各种权利的现象。

二是抓好广大党员的主体意识、权利意识和责任意识的宣传教育，使“一个不懂得维护和行使自身权利的党员，不是一个合格的党员”的理念深入人心，克服部分党员存在的事不关己的思想，正确行使和维护好党内法规赋予自己的民主权利。

三是抓好广大干部群众的参与意识和监督意识的引导，把人民群众的积极性调动起来，引导他们积极投身到民主测评、民主推荐等选举环节中来，从根本上改变群众缺位、不到位和无所谓的状况。

（二）建立健全党内选举“三项制度”，不断在扩大党内民主选举方面迈出实质性步伐。

一是改革完善候选人提名制度,以提名的广泛性保证党内民主选举的合理性。

候选人的提出和确定在选举工作中至关重要，既要发扬民主，又要严把资格条件关，确保参加正式选举的候选人，无论谁当选都没问题。

在提名人选确定前，要注重把加强调查研究与宣传发动结合起来，摸清广大党员真实想法，使调研过程成为沟通思想、统一认识的过程；把制度规定与现实要求结合起来，制定好选举办法，明确候选人的资格条件，使组织意图和广大党员群众意愿相统一；要在个人自荐的基础上把组织提名和党员或党员代表联合提名结合起来，不断完善候选人提名方式；要采取投信任票的方式，广泛听取党员和群众的意见，多数人不同意的不能作为候选人；联合提名的党员或党员代表人数要达到最低限额要求。

二是逐步强化党内竞职选举制度，以选举过程的竞争性保证党内选举的择优性。

把差额原则贯穿于推荐、考察、票决等选举工作的全过程，逐步扩大差额选举适用的范围。

除对党的基层委员会委员进行差额选举外，党的基层委员会书记、副书记、纪委书记、副书记等也可以适用差额选举。

逐步推行直接选举制度，当前除乡镇党委主要负责人的直接选举条件还不成熟外，其他基层党组织负责人及成员的直选范围可以逐步推开。

试行候选人竞职演说制度，对竞职演说的范围、承诺内容及方式等作出详细的规定，通过竞职演说、接受质询与提问增进了解，增强候选人执政为民的自觉性和责任感。

三是不断完善党内选举监督制度，以监督工作的有效性保证党内选举的规范性。

我认为除设立由上一级党的纪律检查委员会负责，广泛邀请各阶层的群众代表组成专门选举监督委员会，对选举工作全过程进行监督之外，有必要建立健全预防和处置干扰、阻挠、破坏选举行为的责任追究和惩罚制度，建立相关的诉讼制、补选制、罢免制、撤换制等配套制度体系，构建党内选举权利的保障机制、违法违纪行为的惩治机制、纠错机制和履职承诺的管理监督机制，确保党内选举工作的健康发展。

   （三）切实改进“三个环节”，不断为保障选举人意志提供科学合理的程序保证。

为更好地体现公开、民主、透明原则，有必要重点在三个环节上进一步细化、具体化。

一是改革完善候选人介绍方式，以充足的信息保证党内选举的公正性。

可以通过组织介绍方式，对候选人的文化程度、知识水平、政治履历、以往政绩等方面，进行详细、准确、适当的介绍和宣传，还可以通过自我介绍方式，让党员或党员代表对候选人的参选目的动机、施政举措有充分的了解，切实改变目前存在的“选前不识人、选后人未识”的局面。

二是规范投票方式，以秘密投票原则保证党员意愿表达的真实性。

投票时应设立秘密写票间，一般在秘密投票间填写选票；要尽量减少委托投票情况，并对委托投票的情形、每位选举人接受委托投票的数量、送达时间、审核方式等作出具体规定；针对流动票箱漏洞较大、群众反映强烈的问题，要尽量减少或不设流动票箱，或者改为分会场或投票站，投票站设有验证处、领票处和秘密写票处。

三是改进选举结果的确认方式，以尊重投票结果保证党内选举的严肃性。

从未来发展趋势看，随着民主意识的增强，我们认为多轮投票方式确认选举结果是一个发展方向，及时确认和宣布选举结果是一个基本原则，更不允许因为选出来的人不是“内定人选”或“意向人选”，就以各种理由予以否决。

  （四）做好继承、借鉴、创新“三篇文章”，不断为改革和完善党内选举制度提供持续的动力支持。

首先要继承已有的行之有效的做法、经验和制度。

其次要借鉴当今世界其他政党选举中的文明成果，吸收世界上一些长期执政的共产党失去政权的教训，并结合我们党的实际和特点，积极借鉴西方发达国家政党选举制度中科学合理的部分，但决不能照搬照抄西方的选举模式。

再次要不断加强理论研究和实践探索。

抓住党内选举理论研究这一薄弱环节，着力在三个方面下功夫：

围绕提高党内选举工作质量，加强对选举制度本身的研究探索；面对党内选举与人大选举的人事安排如何有效对接问题，加强乡镇党委书记和乡镇长“联合竞职”选举方式的研究探索；围绕与党内选举制度配套的体制机制、干部人事制度改革、党员权利保障以及党务公开制度等问题，加强对相关问题的研究和探索。

（五）改进候选人的提名方式，适当扩大差额选举比例，不断拓展党内选举的视野、提高党内选举的质量,改进候选人的提名方式，要把组织提名与党员提名结合起来，充分发扬党内民主，广泛听取党员的意见。

在党代表候选人的提名中，则要严格经过民主推荐，由各级党员代表大会自下而上地民主提名，未获得足够党员提名的决不能作为党代表的候选人。

　在实践中，要建立健全党员提名的有关操作规则，进一步加大党员提名的力度，保证候选人的产生更加广泛地反映党员的意见。

产生方式可参照党内选举的方法进行。

即选举人投票选举候选人，如果获得赞成票超过实到会人数半数的被选举人多于应选人数时，则按得票多少为序取足应选取名额；如果最后几名被选举人得票数相同，不能确定谁当选时，应就得票相同的被选举人重新进行投票，以得票多者为当选；如果获得赞成票超过实到会人数半数的被选举人少于应选人数时，不足的名额可以另行选举；如果当选人数接近应选人数，在征得半数以上选举人同意的情况下，也可以减少应选名额，不再进行选举。

要适当扩大差额选举的比例，对须经人大、政协选举，或经其常委会决定任免的干部，各级党组织在全面考察的基础上，要以比应选人数多20%左右的比例确定候选人数，并要逐步过渡到完全的差额选举；对党的地方各级委员会和纪律检查委员会常务委员会候选人数，应分别多于应选人数1—2人，至于多1人还是多2人，由党委从本地、本单位的实际出发提出意见报上级党委批准。

适当扩大差额选举的比例，必须坚持杜绝变相等额选举，努力克服搞形式、走过场的现象。

改进候选人的提名方式，适当扩大差额选举比例，有利于不断拓展党内选举的视野、提高党内选举的质量；有利于健全党内民主生活，发扬党内民主，充分体现选举人的意志和选拔任用干部工作的竞争原则；有利于促使被选举人增强社会主义现代化建设的事业心，坚持党的宗旨，密切联系群众，把对上负责与对下负责有机地统一起来。

（六）规范尊重和体现选举人意志的程序，保障和维护党章赋予党员的民主选举权利

我们党十分注意尊重和体现党员民主选举权利。

党章规定：

“党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志”。

要进一步规范和完善党章的这一要求，在党内选举中应该把握好以下几点：

一是选举要采用无记名投票的方式进行，以保证选举人在不受任何干扰和影响的情况下，完全按照自己的意志选举自己认为合适的人选，防止和避免选举遭到打击报复。

二是候选人名单要由有关党组织和选举人充分酝酿讨论，使之具有广泛的党员和群众基础。

三是在选举方法上，可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举进行正式选举；也可以采用差额选举进行预选，产生候选人名单，进行正式选举，以保证选举人对候选人有比较大的选择余地。

四是选举人有了解候选人的基本情况，包括候选人的简历、工作实际和主要优缺点等情况的权利，候选人必须向选举人做出实事求是的介绍，对选举人提出的询问作出负责的答复。

还可以根据选举人的要求，组织候选人与选举人见面，由候选人做自我介绍，回答选举人提出的问题。

五是选举人有要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利，任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。

这是党员选举权利的最高体现。

要特别防止某些领导人把自己的意志强加给选举人的现象。

六是凡是选举产生的党员领导干部，除特殊情况外，在任期届满之前一般不得调动，以尊重和体现党员的选举意志。

只有这样，才能有效地保障和维护党章赋予党员的民主权利；才能充分调动党员参与管理党内事务的自觉性和责任感；才能把那些坚决拥护和执行党的基本路线和基本纲领，有强烈革命事业心和为人民服务的政治责任感，在全面建设小康社会，推进中国特色社会主义现代化建设中群众公认、实绩突出的党员选为代表或选进党委领导班子。

（七）坚持和完善票决制，充分发挥党的委员会全体会议作用。

坚持和完善票决制是干部人事制度改革、党的制度创新的最新尝试，对于防止和克服少数人甚至个别人说了算的现象，确保用准用好用活干部；对于防止选人用人上的不正之风，遏制干部工作中跑官、要官、买官、卖官、找靠山升官及任人唯亲等消极腐败现象；对于增进党委会成员的责任意识，落实党中央关于“用好的作风选人、选作风好的人”的要求等，都具有积极的现实作用和重大的长远影响。

（八）逐步扩大直接选举的范围，以党内民主不断推动社会民主的健康有序发展

我们要加强和推进党内民主政治建设，逐步扩大直接选举的范围是一个十分重要的取向。

现在的党内直接选举范围还不够，还不完全适应新形势、新任务对党的工作的新要求，根据逐步推进党内民主的原则，在不断深入学习宣传和贯彻落实十六大精神中，应将直接选举逐步扩大到县（市）、区党代表大会代表，乡、镇党委会成员和书记，直至县（市）、区委会和书记。

在我国一些县（市）、区直接选举乡、镇长已有5年的实践，已积累了许多经验。

虽然直接选举乡、镇党委会成员和书记我们还缺乏具体的操作规则，但应该说，目前将直接选举的范围扩大到乡、镇一级党委，我们党还是具备相应的条件、能够充分驾驭的，应该大胆推进、抓紧实施。

直接选举有助于充分发扬党内民主，增强党员了解和积极参与党内事务的机会，与现行党内间接选举相比更能体现党员的意志，选出的领导成员和代表则更有党员和群众基础。

因此，各级党组织要积极创造条件，逐步扩大党内直接选举的范围，以党内民主不断推进社会民主的健康有序发展。

（九）建立健全与党内选举制度相配套的制度，积极营造各方面优秀人才脱颖而出的制度环境

改革和完善党内选举制度，改变实际生活中存在的领导职务变相终身制现象，要求我们必须建立健全与党内选举制度相配套的任期制、免职制和辞职制等相关制度。

邓小平同志早在1980年就指出：

“对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，做出适当的、明确的规定。

任何领导干部的职务都不是无限期的。

现在地方党政领导班子都有明确的任期，但随意性还较大，在任期内调动过于频繁以及离、退休过程中未离职先离岗或离职不离岗的现象时有发生。

这种情况不利于充分发挥领导干部作用，必须尽快加以改变。

在领导干部选举产生的同时，就要明确规定在同一领导职位上，按一届五年计算不能超过两届，在任期内除非有特殊情况，否则不能随意调动，只有任期届满才能进行大的调整，从而维护任期的严肃性。

领导干部免职制度是任免机关根据有关法律、法规、章程和规定，按照一定的程序，在管理权限范围内，免除有关人员所任领导职务的制度。

这里，特别需要强调两点：

一是对于选举产生的党员领导干部，连任两届期满必须免除现任职务。

二是在年度考核、干部考察中，民主测评不称职票超过1/3、经组织考核认定不称职的，必须免除现任职务。

领导干部辞职制度是辞职方式、辞职条件、辞职程序等方面的规定和规范的总和。

凡是任期内实绩很差，在工作上多次出现重大失误，群众意见很大，本人综合素质已达不到领导岗位的基本要求，就必须采取因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职的方式，辞去该领导干部的现行岗位职务。

实施辞职制度，既要强化领导干部的权力是人民赋予的，必须对人民负责的公仆意识；也要形成法制化的刚性约束机制，该下的必须下；还要创设对辞职者不歧视、不报复、多关怀的舆论氛围。

与党内选举制度相配套的任期制、免职制和辞职制等相关制度的建立健全，既是改革和完善党内选举制度体系的必然要求，也是积极营造各方面优秀人才脱颖而出的制度环境的迫切需要。

如果不能有效形成党内选举制度体系而发挥整体合力作用，那么，就不能“形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制”，也就不能“把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来”。