中国煤炭产业发展战略.docx

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中国煤炭产业发展战略

中国煤炭产业发展战略

中国煤炭产业可持续发展问题重重

我国是世界上最早开发利用煤炭的国家，但煤炭产业真正的发展还起自新中国成立之后。

除１９９７－２０００年期间出现递减以外，我国煤炭产量一直保持较快的增长。

但这种增长并不能掩盖中国煤炭产业在可持续发展道路上遇到的多重问题。

主要问题之一是产业集中度低、企业规模小、企业市场占有率低。

到２００２年底，我国煤炭企业数约２５０００个，但全国煤炭企业平均产煤量仅为６．３３万吨左右。

２００２年，我国年产原煤达到４０００万吨的企业只有神华、兖矿、大同与西焦煤集团公司共４家，超过５０００万吨的只有神华一家，但神华集团公司的市场份额不到５％。

问题之二是劳动生产率低，安全事故高居不下。

我国煤矿的生产效率较低，国有重点煤矿的工效为３．０５７吨／工，是世界上最低的，但在百万吨死亡率方面高出先进产煤国几十倍甚至上百倍。

问题之三是采出率低，煤炭资源浪费严重。

我国国有重点煤矿的资源采出率一般在５０％左右，而国有地方煤矿和乡镇煤矿不到３０％，有的仅为１５％，丢弃的资源无法复采。

据保守推算，我国每年平均损耗煤炭资源５０亿吨，２０年累计浪费煤炭资源１０００多亿吨；而据有关人士测算，实际上我国煤炭资源的浪费总量可能要达到２０００亿吨以上。

另外，在煤炭开采过程中产生了大量的煤伴共生品，但利用率非常低，形成了另一种资源的浪费。

问题之四是污染控制不力，煤炭的负外部性过强。

我国在煤炭开采过程中形成的环境问题主要是对土地资源的破坏和占用、对水资源的破坏和污染、对大气环境的污染极为严重。

在煤炭加工过程形成的环境问题，主要来自于对原煤的筛分、洗选、动力配煤和土法炼焦。

据调查，因洗煤全国每年排出洗矸４５００万吨，洗煤废水４０００万吨，煤泥２００万立方米。

我国８５％的煤炭是通过直接燃烧使用的，研究表明，目前我国燃煤产生的二氧化硫排放量占全国总排放量的７４％；二氧化碳排放量占总排放量的８５％；氧化氮排放量占总排放量的６０％；总悬浮颗粒（ＴＳＰ）排放量占总排放量的７０％。

问题之五是国有煤炭企业普遍包袱沉重，持续发展能力不足。

这些包袱主要包括：

因国家投入资本金不足，国有煤炭企业基本上是负债经营，本息负担沉重；１９９４年全国实施新税制后，煤炭业按加工制造业征税，煤矿企业税费大幅增加；企业办社会的包袱沉重；铁路建设基金的额外负担；资源枯竭矿井不断增多，煤炭企业后续开采资源日趋紧张等等。

问题之六是煤炭产业链短，高附加值产品比重小。

我国绝大部分煤炭企业的产品结构单一，尽管绝大多数国有重点煤矿企业都发展了一些非煤业务，但企业利润的９０％都来源于煤炭。

此外，国有重点煤炭企业还普遍存在着观念陈旧、机制转换较慢、管理方式粗放、科技进步缓慢、职工整体素质偏低等问题。

中国煤炭产业发展之痛

煤炭资源管理体制的不合理性是导致目前我国煤炭产业发展之痛的根本原因，而这种不合理性主要体现在五个方面。

一是以资源地理分布为依据的企业组建方式导致了我国煤炭企业众多、规模不大、包袱过重、跨区域扩张困难。

建国初期我国煤炭产业制定了矿井基本建设“大中小并举”的方针，因地制宜，能大则大，能小则小。

这种以资源地理分布为唯一依据的企业组建方式明显地具有“项目公司”的特点，其直接后果就是：

企业只能根据所划定的资源进行开采，规模有限，跨区域扩张困难；矿区远离城市，因地而建的矿区不得承担起各种社会职能，形成沉重的包袱；随着煤炭资源开采时间的推移，开采成本逐步加大，产品的市场竞争力逐步降低；随着一些矿区资源的日趋减少甚至枯竭，这些矿区中“关闭破产”压力不断加大。

二是煤炭资源长期的无偿与低价的有偿开采导致了煤炭产业进入壁垒过低、小煤矿丛生，煤炭采出率过低、资源浪费严重。

上世纪８０年代以前，我国的煤炭资源基本上是无偿开采。

尽管目前根据新修定的《矿产资源法》要求煤炭资源实行采矿权转让，但实际转让费都很低。

资源的无偿或低价获得直接导致了煤炭产业进入壁垒过低，一些小煤窑只需要不多的投资即可打井采煤，这为小煤矿“遍地开花”打开了方便之门。

它们为了更多地获利，粗放式开采成本最低的、经济效益最好的那部分资源，结果煤炭的采出率很低，浪费了大量的煤炭资源，而对于那些煤炭共伴生品更是视为垃圾随地乱堆；近些年来，国有重点煤矿企业为了追求经济效益，采出率也有所降低。

三是资本金投入不足与长期偏低的煤炭价格导致国有重点煤炭企业财务负担过重、自我积累能力较差、可持续发展困难。

长期以来，我国国有重点煤炭企业无偿开采行政授予的煤炭资源，但资本金投入的不足也使企业普遍背着沉重的财务负担。

与此同时，我国煤炭长期执行国家规定的低价格，国有重点煤炭企业长期只能以较低的价格出售，乃至长期全行业亏损。

开采资金投入不足与产品销售的低价格导致我国国有重点煤炭企业自我积累能力较差，主要生产设备老化，技术更新资金缺乏，安全生产形势十分严峻，难以实现可持续发展。

四是煤炭生产与消费的体制性分离导致煤炭企业难以获得较高的煤炭附加值，发展受制于铁路运输，并被指责为环境的污染源。

目前我国每年电力用煤占煤炭总产量的４０％，是煤炭的第一大用户。

由于煤炭业不允许发电，而电力业也不能采煤，煤炭企业无法获得因煤炭就地转化为电而形成的高附加值。

由于我国电力企业消费的基本上是原煤，导致了我国煤炭的入洗率仅为２５％（发达国家的煤炭入洗率为９０％以上），且主要是供应炼钢用的焦煤入洗，而我国现有煤炭洗选设备空置率达到６５％。

虽然我国煤炭资源比较丰富，但分布极不平衡，在长期煤电分离的体制下形成了西煤东运，北煤南调的格局。

目前我国煤炭产量的７０％需要通过铁路运输，运量占铁路货运总量的４０％左右。

由于铁路货运发展滞后，运力有限，我国绝大多数国有重点煤炭企业都受制于铁路运力而难以提高产量。

此外，由于燃煤单位的设备普遍没有脱硫装置，直接燃烧原煤造成了大量的环境污染，一些媒体于是将煤炭归为空气污染的“罪魁祸首”而呼吁煤炭企业提供洁净煤，而实际上煤炭消费过程中是否形成污染，主要在于煤炭燃烧的设备。

五是以产量为中心的政策导向与安全事故处罚不力导致我国煤炭产业安全事故率过高。

增加煤炭产量长期是我国煤炭产业的基本政策，在增产的压力与动力驱动下，我国煤炭企业普遍存在着片面追求产量而对安全重视不够、安全系统投入不足。

尤其是小煤矿生产方法极为原始，只求产量不顾安全，而且在安全事故发生后一般只有为数不多的经济补偿而很少受到相关法规的严厉处罚，结果导致我国煤炭安全事故率长期高居不下。

此外，我国煤炭勘探单位长期被定位为事业单位，通过中央财政拨付的有限的事业经费而进行无偿勘探，由于勘探经费的严重不足，我国煤炭已发现的资源勘探程度低，可供建井的精查储量不足，直接影响到我国煤炭的可持续开采。

美国经验对中国煤炭产业的借鉴

经验之一：

煤炭是一种重要的化石能源和不可再生的矿物资源，必须有偿合理且可持续性地开采。

在美国，国家资源委员会负责控制煤炭资源的使用，内政部土地管理局负责煤炭资源的租借。

美国资源管理实施办法规定，对联邦公有土地煤炭资源实施租借方式，对煤炭资源已勘探清楚并进行了资源评价的矿区，采用招标方式确定开采者；对煤炭资源尚未探明及未进行资源评价的矿区，实行勘探和开采优先的办法。

煤炭资源价格确定是在资源评估的基础上进行的。

评估的主要内容包括煤炭资源储量、煤质、最大的经济回收率、煤炭开采难易程度和开采成本，以及地产价值、银行利率等。

由于对煤炭资源实行有偿使用，并加强了对煤炭资源的系统管理，美国煤炭资源得到了充分利用，总采出率达到８０％以上。

经验之二：

煤炭在其开采、运输与消费过程中会产生一定的负外部性，政府需要综合控制。

美国政府在控制煤炭开采与加工过程中负外部性的主要措施有：

严格审批煤炭建设项目，对凡是没有达到法规要求编制复田设计的矿区不准开采；通过建立废弃矿山土地复田基金帮助采后煤矿的复田。

对于煤炭消费过程中所产生的负外部性，美国主要是通过环保立法来控制，对排放气体各种污染物含量的严格规定，限制燃煤锅炉的二氧化硫、氧化氮及烟尘的排量，各用煤单位基本上都采用了新型脱硫集灰等设备，许多煤矿只得停采含硫量高的煤层，改为开采低硫低灰的优质煤层。

美国煤矿安全生产管理的主要措施有：

建立矿业局，并在各煤矿区建立安全监督机构，派驻检查人员加强检查；颁布煤矿安全保健法，授权全国各地２５０名安全监察人员在紧急危险情况下有权停工撤人；要求矿主事先交纳足够的事故处理保证金，每死亡１人要赔付数十万美元，使得煤矿死不起人。

经验之三：

煤炭产品是一种中间投入品，煤炭资源的有效利用标准在于根据市场需求而提供效益最大化的终极品。

目前在我国还有煤炭总产量１３％的煤炭为居民直接消费，而美国９９．５％的煤炭都是作为工业中间品。

煤炭产品并非是煤炭资源开采的唯一目标，美国不少煤炭企业建立坑口电厂将产煤改为输电、建立煤炭气化厂和焦油提炼厂直接生产煤气与焦油。

经验之四：

煤炭产业是一个竞争性产业，充分竞争导致煤炭产业全员效率不断提高，煤炭资源获得更为集中且高效地开发。

在美国，１９９１年独立的专业煤炭公司所属煤矿产量仅占美国煤炭总产量的１７．３％，而美国以外的国际财团和外国公司控股煤炭企业已经日益加快进入步伐。

因竞争较为充分，美国煤矿的全员效率而一直保持着世界最高水平，而具有较强竞争力的企业通过收购与兼并不断地占有更多的资源，最终使煤炭资源获得更为集中且高效的开发。

经验之五：

煤炭企业的战略目标在于有效地获得与运营煤炭资源，创造具有较强竞争力的产品，不断提升煤炭资源的附加值，实现企业绩效的最大化。

在美国，由于煤炭可采诸量的５５％为联邦政府所有，而４５％为私人所有，因此美国各大煤炭公司一方面通过投标从联邦政府获得煤炭资源，另一方面则通过收购兼并国内外煤矿而控制大量的优势资源。

如美国皮保迪公司到２００２年底其煤矿已分布在美国的九个州和墨西哥与澳大利亚，共占有９１亿吨可采储量的优质煤炭资源。

美国煤炭企业在交易与运输方式方面也不断创新。

长期供煤合同已成为美国煤炭产业的主要销售方式，皮保迪公司还与铁路公司合作创造了万吨长大单元列车，美国固本煤炭公司在俄州修建全美第一条年运煤量１２０万吨的水煤浆输煤管道。

即便如此美国煤炭运输的费用仍然较高，煤炭企业又开始发展坑口电站，目前它已成为美国能源基地建设的常规模式。

中国煤炭产业战略发展思路

为实现我国煤炭资源合理高效的可持续发展，并从根本上解决我国煤炭产业长期存在的诸多问题，必须改革现有的煤炭资源管理体制，实施基于资源运营的煤炭资源管理与煤炭产业发展战略。

在煤炭资源的价值链创造过程中，由于各利益相关者战略目标的不同，它们基于资源运营的战略思路并不一样。

对于煤炭资源的所有者而言，基于资源运营的政府部门战略思路是通过招标、拍卖与挂牌等方式有偿转让煤炭资源的探矿权与采矿权，获得因煤炭资源矿业权的转让而形成的收益，并期望这种收益尽可能的合理与最大化。

对于国家行政管理职能的履行者而言，这种思路要根据我国经济发展的阶段，制定符合客观现实的环境保护法规，并通过严格地执法，从而有效解决煤炭资源开发、消费过程中的负外部性，尤其是大力降低煤炭安全事故率；另外还要根据国家经济长期发展规划，制定出煤炭资源的合理开发规划，并按规划投放煤炭资源，确保经济发展过程中能源的充足性。

对于国有重点煤炭企业与国有地方煤炭企业的出资者而言，这种思路是通过对以往行政授予的煤炭资源的有效利用而获得较高的收益。

但考虑到我国国有经济战略性调整的目标是国有经济逐步退出竞争性行业，因此政府部门的战略思路是在对这些行政授予的煤炭资源价值的合理评估，通过矿业权的逐步流转而获得煤炭资源的收益。

对于煤炭资源的开发者而言，基于资源运营的煤炭企业的战略思路是通过煤炭资源矿业权投标拍卖挂牌与收购兼并等方式多渠道获得丰富的优势煤炭资源，通过对煤炭资源合理地开采、加工、销售与运输而不断地提高全员劳动效率与煤炭产品的市场竞争力，尤其通过对煤炭资源的经济合理开发而获得最大化的经济绩效。

战略方式多样化

在不同的战略思路下，各利益相关者实施基于煤炭资源运营战略的方式也不相同。

作为资源所有者，政府实施的战略方式类似“三部曲”。

一是建立垂直集中的煤炭资源管理体制。

具体来说，重要的或规模较大的煤炭资源矿业权的转让需要由国土资源部直接处置，规模较小的煤炭资源的矿业权转让则由国土资源部授权省级国土部门处置而在国土资源部备案。

二是认真制定煤炭资源的长期开采规划。

三是全面实施煤炭资源的有偿开采，为我国煤炭产业的可持续健康发展提供良好的基础。

目前我国的煤炭资源并未真正做到有偿开采，因此政府要制定出切实可行的措施，如对全国的煤炭资源进行全面评估，确定各地煤炭资源矿业权的指导价格；对于行政授予的国有重点与地方国有煤炭企业的煤炭资源进行矿业权评估与转让，并将其转入国有资本金；对于乡镇与私营煤炭企业所占有的煤炭资源的矿业权进行评估与转让，并将其上收；对于准备新开的煤炭资源的矿业权可执行国土资源部于２００３年６月１１日颁布的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法试行》，向各类投资主体公开转让。

作为国有煤炭企业出资者，政府实施的战略方式包括：

客观评估煤炭资源的价值并转为国有资本金；尽可能转让国有股份，逐步将国有资本退出煤炭行业；解决煤炭企业中遗留的历史问题。

作为行政管理者，政府实施战略方式包括两个方面：

一是依法控制煤炭生产过程中的安全与矿区环境保护，认真贯彻执行《煤炭法》，在具体执行过程中，可以借鉴美国的一些经验；二是依法控制煤炭消费过程中的环境污染，强制煤炭消费者采用洁净煤技术，从煤炭价值链的终端实施控制，促进煤炭产品的升级。

作为煤炭企业，其实施的战略方式有：

一是通过多种方式获得丰富的优质煤炭资源。

如参加政府部门的招标、拍卖与挂牌，从政府部门获得煤炭资源；通过收购、兼并与联合开发，获得其他煤炭企业的优势煤炭资源；还可以走出国门占有国外的优势煤炭资源等等。

二是价值最大化地发挥煤炭资源的效用。

若条件许可且效益可观，可以通过煤电联营的方式将产煤直接变为发电，同样可以变为产气或产油；在只能生产煤炭的情况下，也要根据市场的需求，尽可能地提高洗精煤比重；另外，还要不断提高煤炭的采出率，减少煤炭资源的浪费；再有，通过多种方式提高煤炭共伴生品的综合利用率，从而变废为宝。

三是提高产量规模，形成较强的市场势力。

要不断提高产量规模，通过收购、兼并与联合等方式，在较短时间内产生几家年产量过亿吨原煤的企业集团，形成较强的市场势力，减少市场价格的波动性，确保煤炭资源的收益。

四是不断地提高生产技术、强化管理，提高全员原煤劳动效率，降低产品成本。

五是降低交易与运输费用，提高煤炭产品的竞争力。

可以变输煤为输电，完全消除交易与运输；就近寻找客户，减少运输费用；以长期合同的方式与重要的客户建立伙伴关系；根据效益原则选择合适的运输方式，如采用管道运输、与铁路部门合作发展大马力机车。

六是注重安全生产，减少安全事故。

七项战略发展建议

建议之一：

构建煤炭资源管理体系，规范煤炭资源有偿开采制度。

我国煤炭产业实施可持续发展战略的关键点在于建立有效的煤炭资源管理体制，因此建议国土资源部代表国家对煤炭资源实行集中管理，制定全部煤炭资源的有偿开采制度，并出台全部煤炭资源矿业权转让的实施方案。

建议之二：

明确煤炭资源矿业权评估主体，准确评估煤炭资源价值。

现行一些煤炭上市公司的煤炭资源矿业权评估的委托者是企业本身，它们为了自身利益往往严重低估煤炭资源的价值，建议在煤炭资源矿业权转让过程中，必须由政府部门委托评估，从而客观准确地评估出煤炭资源的真正价值。

建议之三：

深化国有煤炭企业改革，塑造煤炭产业的健康主体。

现有国有重点煤炭企业绝大多数改制并不彻底，依然关心的是煤炭产量，而不是煤炭资源价值的充分挖掘，必须深化国有煤炭企业的改革，通过股份制改造，逐步减少国有股比重，建立多元投资主体，规范法人治理结构。

建议之四：

改革煤炭资源勘查体制，提高煤炭资源的勘查能力。

尽管我国煤炭资源的普查率较高，但精查率却很低，其主要原因在于我国煤炭勘查仍然实施事业单位体制而进行无偿勘查，勘查经费严重短缺，勘查的内在动力也不足。

建议深化事业单位的体制改革，将煤炭勘查单位转变为公司，进行商业性运作，实施有偿勘探。

建议之五：

分离煤炭企业办社会职能，减轻国有重点煤炭企业的负担。

由于绝大多数国有重点煤炭企业所在的地方政府接受能力有限，导致这一改革至今难以真正实施。

建议政府将煤炭资源矿业权转让的一部分收益帮助地方政府接受煤炭企业所分离的社会职能。

建议之六：

加快发展铁路大马力机车，提高铁路煤炭运输能力。

我国铁路运输能力不足长期制约着煤炭企业的发展，加快铁路建设步伐固然是一个重要的方向，但短时间内即可实现的方法则是大力发展大马力机车，提高单列货车的货运能力。

建议之七：

降低煤炭产品税赋，减轻煤炭企业的税收负担。

１９９４年国家税制改革后，煤炭企业纳税总额大幅度增加，１９９４～２０００年与１９９３年相比，国有重点煤炭企业年平均纳税额增长了１８９％。

建议根据国际上通行的煤炭企业税收方法与我国煤炭企业的实际情况，降低煤炭产品税赋，减轻煤炭企业的税收负担。