新农村建设中的农村审计机制现状分析及发展取向.docx

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新农村建设中的农村审计机制现状分析及发展取向

新农村建设中的农村审计机制现状分析及发展取向

【摘要】在浙江新农村建设过程中，农村审计工作得到了各级领导的高度重视，发挥了重要的监督和服务职能，形成了浙江特色的农村审计模式，但同时也存在一些问题。

为了推动农村审计工作的不断完善，本文在调查浙江农村审计工作实际情况的基础上，总结和推广先进的经验和做法，深刻分析其不足之处，思考我国农村审计工作的发展取向。

　　【关键词】新农村建设；浙江省；农村审计；实践；发展取向

　　农村审计作为一种独立的监督力量，不仅直接保障农村经济活动的合规性和效益性，更从长远推进民主政治的建设和整个社会的稳定。

在浙江新农村建设过程中，农村审计工作得到了各级领导的高度重视，发挥了重要的监督和服务职能，在审计机构设置、人员配备、经费支持、结果运用等各个方面不断创新，形成了浙江特色的农村审计模式。

　　一、浙江省农村审计工作的现状

　　加强农村审计法规建设

　　浙江省在地方性农村审计法规建设上，主要依据《审计法》和农业部的规章，从省、市、乡镇三个层次逐级完善。

浙江人民政府颁布了《浙江省农村集体经济审计办法》，总体上对农村审计人员的资格和义务、审计对象与审计职权、审计程序、被审计单位和审计人员的法律责任等进行规范。

下级的如余姚市审计局出台的《余姚市农村集体经济审计办法》，对审计人员、审计范围和职权、审计程序及法律责任加以规定；乡镇审计所制定的《乡镇、街道审计工作指导意见》。

明确了审计所的主要任务；《村级财务审计操作规则》、《国家集体建设项目审计实施规定》、《村干部经济责任审计制度》等为具体审计项目提供了操作指南。

　　探索农村审计的组织模式

　　浙江省各地农村审计组织模式各异，主要体现在主要机构和辅助机构设置上。

表1列示了浙江部分地区农村审计机构设置情况。

　　1．浙江省农村审计的主要机构。

从表1可以看出，大部分地区采用单纯的内部审计模式。

内部审计包括乡镇政府内部审计和农业系统内部审计两种形式。

农村经济较为发达的地区，如杭州、宁波、绍兴大部分都在积极探索双重领导的审计模式，即设立独立的审计所，同时对本级人民政府和上级审计机关负责并报告工作。

具体而言，审计所行政上隶属于本级人民政府，经费由本级财政统一拨付；业务上受上级审计机关的指导，人员的任免需征得审计机关的同意。

　　2．浙江省农村审计的辅助机构。

从表1可以看出，除了乡镇审计所、审计室这些基本的农村审计机构，部分地区还设立了其他的辅助机构。

具体分为三类：

一是由县政府负责成立，如余姚市政府成立的市农村集体经济审计中心；二是由县农林局负责成立，如象山县农林局成立的农村集体经济审计中心；三是由县审计局负责成立，如西湖区审计局成立的内审指导中心。

这些辅助机构的职能主要是指导、监督、复核乡镇审计机构的工作，协助培训审计人员等。

　　拓展农村审计的内容

　　1．开展村级财务收支审计，促进规范财务管理。

对村级内部控制制度的建立及其有效性进行检查，审计农村集体经济组织的收支预算执行情况。

当前杭州、宁波大部分乡镇的村级财务审计都实现了三年一轮审，一次审三年，极大地促进了村级财务的不断规范。

　　2．搞好村干部经济责任审计，完善干部监管体系。

通过审计达到摸清家底、肯定成绩、指出问题、分清责任、加强管理、严肃纪律的目的，力求客观公正地评价领导人员的责任履行情况，规范财务收支行为，提高农村集体资金的使用效益，促进村干部廉政勤政。

余姚市通过村干部经济责任审计，针对村干部工资不统一，部分村干部乱发奖金补贴等情况，提出审计建议，促使市委办、市府办联合下发了《关于对村干部报酬实行财政统筹支付的意见》，既保障了村干部的合理收入，又遏制了腐败行为。

　　3．加强涉农专项资金审计，落实政府支农惠农政策。

包括开展涉农生产资金及相关补贴专项审计，促进农业现代化建设；关注农村社会事业相关资金审计，加快农村社会事业发展；开展农村环境保护专项资金审计调查；加强土地征用、拆迁补偿专项资金审计。

　　4．积极开展农村基建工程审计，建设农村新面貌。

审计重点关注建设项目的财务情况和工程预算、决算情况，并关注建设项目的效益情况。

杭州萧山区城厢街道规定竣工项目必审，分别采取自审或送审。

余姚市审计局要求投资100万元以上的建设项目，审计所督促其接受市国家建设项目审计分局的审计，100万元以下项目，组织具备资质的社会中介机构进行审计，并由审计所出具审核意见。

　　重视农村审计的队伍建设

　　随着农村改革的不断深化，农村审计对象、审计内容、审计重点等增加了新内涵，对农村审计人员的素质提出了较高的要求。

在杭州、宁波、绍兴等浙江省经济较为发达的地区，农村审计工作受到高度重视，从业人数较多，大部分乡镇审计机构配备专职审计人员1-3名，兼职审计人员2-5名；人员素质较高，要求大专以上学历或中级以上职称，并采取各种方式对审计人员进行继续教育，包括定期业务培训、以审代训、召开经验交流会和学术研讨会、外出考察取经、与高校合作培训等。

　　二、浙江省农村审计工作对新农村建设的推进作用及存在的主要问题

　　对新农村建设的推进作用

　　浙江省部分地区的农村审计工作在政府领导的高度重视下、在审计部门和审计人员的努力下、在社会各界力量的配合下，开展了大量的农村审计工作，挽回了大量直接和间接的经济损失，并对加强农村廉政建设、打击刑事犯罪做出了重大贡献，是农村经济发展、民主建设、社会稳定的重要保障。

表2列示了浙江省部分地区近三年农村审计工作成效的平均数据。

　　1．提高农村财务管理水平，促进农村经济发展。

从表2可以看出，以杭州、宁波绍兴等为代表的地区开展了大量的农村审计工作，提出了大量审计意见和建议，通过帮助各村清账理财，催讨应收款，建立健全对外借款和货款担保、资产管理、经济合同签订等制度，促进了增收节支，核减了大量工程款。

不仅为农村发展带来了直接经济利益，更从长远上促进村级经济行为的规范，提高村级财务管理水平。

杭州西湖区的农村审计结果为进一步搞好村级财务管理工作提供了决策依据，改善了村级集体资金使用效益，提高了农村财务管理水平。

2007年全区村集体经济总收入达亿元，比上年增长%；村级总资产达亿元，比上年增长71%。

宁波余姚市针对村级经济管理上存在的问题，提出了一系列有效的建议，促使相关部门制订出台了《加强村级财务管理的若干规定》、《村合作经济组织财务管理制度》、《工程建设项目审计暂行规定》等一系列规范村级财务管理和工程招投标管理的制度，为农村经济健康稳定快速发展发挥了重要作用。

　　2．促进农村廉政建设，创造民主和谐的氛围。

通过开展农村审计，进一步提高了村干部的廉洁自律意识，增强了村干部的财经法纪意识，促进了基层的廉政建设，融合了干群关系。

从表2可以看出，各地通过审计，查处了大量违规挪用资金，并将部分案件和相关人员移交司法机关处置，有助于农村廉政建设。

根据调查，杭州市根据村干部经济责任审计发现的问题，许多下属乡镇都出台了《村干部廉政自律若干规定》、《工程招投标工作过错责任追究办法》等规章，明确村干部的领导责任，对其行为进行约束。

宁波余姚市近三年来审计村干部57人，通过审计，给干部、群众有了一个明确的答复，有利于化解基层矛盾，密切干群关系，积极促进和谐新农村建设。

　　3．维护农民切身利益，促进农村社会稳定。

通过实施农村审计，提高了财政财务收支的透明度，强化了村级财务的管理和约束，强化了村干部的经济责任，大大减少了群众上访事件，切实保护了农民的利益，稳定了农村社会的稳定。

宁波余姚市实施三年一轮审，一次审三年，2001年至2006年，村级财务问题的信访从380件下降到52件，集体上访从13起下降到4起。

有效地化解了矛盾，维护了社会稳定。

　　4．完善审计监督体系，为新农村建设提供制度保障。

目前对乡镇这一基层政权，主要依赖县审计机关的延伸职能对所辖乡镇进行非常规监督。

通过建立农村审计制度，有利于健全审计监督体系，缓解基层审计机关的工作负荷，为农村民主稳定提供了制度保障。

　　浙江农村审计中存在的主要问题

　　1．农村审计法规体系不完善。

一个完整的法规体系，应该在宪法的指导下，至上而下包括法律、行政法规和地方法规三个层次。

目前我国没有专门的农村审计法律，而且在上下位法律之间纵向冲突、不同法域法律之间在一致性等方面存在问题。

《审计法》规定，审计机关可根据工作需要，在县以下设立派出机构，而农业部出台的《农村合作经济内部审计暂行规定》规定“全国农村合作经济审计工作的指导机构，是农业部农村合作经济指导司”，这容易导致农业行政主管部门和审计机关争权、多头监管的问题。

由于审计法律与部门规章之间的冲突，造成农村审计的法律依据不一致，工作模式各异。

如基层审计机构的设置，有些地区由农村经管站负责，有些地区由上级审计机关负责，还有的由本级人民政府负责。

　　2．农村审计问责机制不健全。

审计问责机制在浙江省农村审计工作中有一定程度的体现，如建立审计结果公告制度，建立由审计、纪检、司法、人事等部门组成的联席会议制度，实施跟踪审计等。

但仍存在一些问题，如部分审计结果不公开，导致无从问责；有些审计项目中问责对象不清，责任主体不明确，责任归属不清晰；部分地区问责范围过窄，多局限于行政问责，而且仅仅局限在“贪污、行贿受贿和违规资金运用”层面，不曾涉及“渎职、重大决策失误、监督不力”等领域。

　　另外，还存在着地区间农村审计工作发展不平衡、审计人员素质有待提高等问题。

　　三、对农村审计发展取向的思考

　　不同利益主体正确定位农村审计是关键

　　首先，从政府的角度来讲，应该将农村审计工作定位为新农村建设的一项重大战略，从农村改革、发展和稳定的角度出发，将农村审计工作列入党委、政府的议事日程，定期听取、研究有关部门的汇报，认真解决农村审计工作中的经费、机构、人员、审计落实等问题。

其次，从审计机构和审计人员的角度来讲，应该牢固树立民本审计的理念，切实做到关注农民利益、关注民生，服务百姓，关注支农惠农政策的落实，坚持“监督与服务”并重，寓服务于监督之中。

最后，从广大农民的角度出发，应该纠正对农村审计的片面认识。

许多农民群众将农村审计与纪检机关的查办案件等同起来，若审计结果没有发现严重违反财经纪律的贪污、挪用行为，只是一般化的整改意见，就认为审计不彻底，没有发挥作用。

　　建立健全农村审计法规体系是重要前提

　　首先，要明确农村审计法律地位，消除纵向法律冲突。

将农村审计作为国家审计的一个分支，在《审计法》中单独明确其法律地位，在具体实施的时候，由政府审计机关、地方政府和农业部门联合指导和控制。

另外，制定全国性的《农村审计条例》及实施细则，进一步明确农村审计的主体、对象、内容、程序、处理等问题，作为地方农村审计工作开展和法规制定的直接依据。

其次，完善农村审计地方法规，解决横向法律冲突。

省政府应该参照《审计法》和《全国农村审计条例》，出台省级农村审计条例或办法，各乡镇审计机构应该制定全面的审计项目操作指南和审计工作管理规范。

第三，协调审计与相关领域法规，减少法域冲突。

由全国人大在充分征求审计、司法部门及其他利益相关者意见的基础上，出台一部独立的协调法域冲突的法规，或者建立一个专门的机关来裁决法律冲突，专门机关裁决模式具有地位超脱、权限广泛、程序灵活、方式多样等特点，其裁决具有终极性效力。

　　提高审计人员素质是做好乡镇审计工作的关键

　　主要包括人员的配备和业务素质培训两个方面。

在人员配备上，应通过各种途径，吸收具有较高政治素质的、文化素养的、专业水平的、工作能力的人员，逐步提高农村审计队伍的专职化和年轻化程度，并坚持持证上岗和定期考核制度。

在业务培训上，一是实行审训结合，二是加强职业道德培训，三是创新培训工作。

可以和纪检、监察、审计及公、检、法等有关部门联合办班或邀请他们参与授课，以提高法律知识和政策水平。

　　建立健全农村审计问责机制是必然要求

　　建立健全农村审计问责机制有利于增强官员的责任意识，有利于改革人事考核和人事任命制度，有利于强化受托责任的执行效果。

应该从三个方面来完善农村审计问责框架体系：

确立问责主体、对象、内容和程序；明确责任认定的依据和大小；通过法制化、制度化来强化责任追究制度。

最为关键的是要制定全国性的《农村审计问责实施办法》和《行政事故责任认定办法》等。

另外还需要配套的制度改革，包括完善审计结果公告制度，让群众有知情权；规范审计结果管理，做到传送及时、归档规范、利用快捷；建立审计结果运用制度，利用审计结果加强行政管理、宏观调控决策、改进干部监管工作；建立审计整改制度等。

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