城乡最低生活保障制度的演变进程和现状.docx
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城乡最低生活保障制度的演变进程和现状
中国城乡最低生活保障制度的演变
进程和现状
叶兴庆张顺喜
（中国国务院研究室农村经济研究司）
内容提要：
城乡居民最低生活保障制度是国家社会保障体系的重要组成部份，是从制度上保障城乡贫困人口大体生活的重要途径。
20世纪90年代中期以来，低保制度从部份城市慢慢扩展到全数城市，进而从城市延伸到农村。
城市低保制度最初是部份城市在社会救济的基础上进展起来的，后来作为国有企业改革的配套方法取得中央政府的重视，并慢慢扩大保障范围、提高保障标准、充实保障资金，进而成为城市社会保障的大体制度之一。
20世纪90年代以来，一些地址在按期定量救助制度的基础上，开始探讨成立农村低保制度。
中国政府决定2007年在全国范围内成立农村低保制度。
城市居民最低生活保障标准，依照本地维持城市居民大体生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用和未成年人的义务教育费用确信。
持有非农业户口的城市居民，凡一起生活的家庭成员人均收入低于本地城市居民最低生活保障标准的，均为城市低保对象。
农村最低生活保障标准由县级以上地址人民政府依照能够维持本地农村居民全年大体生活所必需的用饭、穿衣、用水、用电等费用确信。
农村低保对象是家庭年人均纯收入低于本地最低生活保障标准的所有农村居民。
与养老保险、失业保险等其他社会保障制度相较，低保制度具有加倍明显的贫困指向特点，是由政府直接对贫困人口给予“兜底”式按期定量救助；与传统的社会救助制度相较，低保制度是一个加倍标准化、法制化的社会保障制度，对减缓贫困加倍有效。
进一步完善城市低保制度，要着力破除户籍制度的限制，将进城农人工、户籍在外地城市但生活在本地城市的人口等都纳入保障范围；做好与最低工资制度、再就业扶持政策等的衔接，幸免逆向选择和“养懒汉”。
完善农村低保制度，需要改变自上而基层层分解农村低保人数指标的做法，将符合条件的农村贫困人口全数纳入保障范围；改变要紧靠地址筹集农村低保资金的做法，增加中央和省级财政的投入；增加基层民政工作人员和工作经费。
1、城乡最低生活保障制度的进展历程
城乡居民最低生活保障制度是国家社会保障体系的重要组成部份，是从制度上保障城乡贫困人口大体生活的重要途径。
20世纪90年代中期以来，低保制度从部份城市慢慢扩展到全数城市，进而从城市延伸到农村，目前正处于向农村普及的关键时期。
城市低保制度的进展历程
城市低保制度最初是部份城市在社会救济的基础上进展起来的，后来作为国有企业改革的配套方法取得中央政府的重视，并慢慢扩大保障范围、提高保障标准、充实保障资金，进而成为城市社会保障的大体制度之一。
城市低保制度经历了四个进展时期：
试点时期：
1993—1996。
1993年6月上海市民政局提出了成立城镇最低生活保障线的方案，下发了《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》。
昔时有7680位城镇居民通过这一制度取得了大体生活保障。
这是中国最先的城市居民最低生活保障制度。
1994年召开的第十次全国民政工作会议提出，要对城市社会救济对象慢慢实行按本地最低生活保障线标准进行救济。
随后，部份沿海城市，如青岛、厦门、大连、广州、无锡、海口等开始试点。
到1996年末，全国有101个城市成立了这项制度。
全面推动时期：
1997—1999。
1997年9月国务院下发《关于在全国成立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1997年末以前，已成立这项制度的城市要慢慢完善，尚未成立这项制度的要抓紧做好预备工作；1998年末以前，地级以上城市要成立起这项制度；1999年末以前，县级市和县政府所在地的镇要成立起这项制度。
1999年9月，国务院公布《城市居民最低生活保障条例》，标志着城市低保走向标准化、法制化。
扩大保障面时期：
2000—2002。
尽管各地如期成立了城市低保制度，但由于地址财政投入不足，没有做到应保尽保。
针对这种情形，2001年国务院办公厅下发《关于进一步增强城市居民最低生活保障工作的通知》，要求增加投入，将符合条件的对象全数纳入保障范围。
全国城市低保对象从2000年的403万人，迅速增加到2002年的2065万人，增加512%。
稳步进展时期：
2003—此刻。
2003年以来，城市低保对象的人数稳固在2200万人左右，但平均标准、平均补差、保障资金总额逐年提高（见表1）。
1.2农村低保制度的进展历程
中国农村针对贫困人口的社会救助包括多种制度安排。
要紧包括：
（1）农村五保供养制度。
即对农村居民中无劳动能力、无依托、无生活来源的“三无”老年人、残疾人和未成年的孤儿，实行保吃、保穿、保住、保医、保葬，对适龄儿童还要保其受教育。
这项制度从20世纪50年代初即开始实施。
2006年全国农村五保户468万户，万人，平均标准为102元/人、月，平均补差为元/人、月，共支出资金亿元。
（2）临时救济制度。
即对缺衣少食的贫困人话柄行临时救济。
这项制度从20世纪50年代初一直实行到目前。
2006年农村临时救济达到万人次。
（3）按期定量救助制度。
即对家庭常年生活困难的贫困人口，按必然周期（月或季度）给予定量的生活救济金或粮食。
这项制度从20世纪80年代起在局部地域开始实行，后来扩大到更多地址。
（4）医疗救助。
2006年医疗救助农村人口万人次，民政部门资助参加新型农村合作医疗万人次，农村医疗救助支出亿元。
20世纪90年代以来，一些地址在按期定量救助制度的基础上，开始探讨成立农村低保制度。
上海、广东、浙江、福建等沿海地域较早起步。
例如，到1997年9月，广东省142个县（市、区）中已有127个成立了农村低保制度。
进入21世纪以后，农村低保制度慢慢向中西部地域延伸。
截至2006年末，全国共有25个省（区、市）的2133个县（市、区）实行了农村最低生活保障制度，有万（万户）农村人口享受农村最低生活保障，人均补差元/月，共支出低保资金亿元（见表2）。
鉴于农村低保制度已在较大范围实行，其他没有实行低保制度的地址也有连年的按期定量救助体会，中国政府决定2007年在全国范围内成立农村低保制度。
截至2007年6月底，农村低保覆盖人口为2068万人。
估量到2007年底，农村低保制度将覆盖农村贫困人口约3000万人。
2、城乡最低生活保障制度的大体内容
城市低保制度的大体内容
低保标准。
城市居民最低生活保障标准，依照本地维持城市居民大体生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用和未成年人的义务教育费用确信；同时，要与最低工资标准等相衔接。
直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并发布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后发布执行。
实行低保制度以来，随着居民消费价钱指数的上涨和其他相关保障标准的提高，各地已对城市低保标准进行了多次调整。
低保对象。
持有非农业户口的城市居民，凡一起生活的家庭成员人均收入低于本地城市居民最低生活保障标准的，均为城市低保对象，有从本地人民政府取得大体生活物质帮忙的权利。
低保对象分为两类：
无生活来源、无劳动能力又无法定供养人、扶养人或抚育人的城市居民，依照本地城市居民最低生活保障标准全额享受；有必然收入的城市居民，依照家庭人均收入低于本地城市居民最低生活保障标准的差额享受，即为补差。
计算补差额所依据的收入，指一起生活的家庭成员的全数货币收入和实物收入，包括法定供养人、扶养人或抚育人应当给付的供养费、扶养费或抚育费，不包括优抚对象依照国家规定享受的抚恤金、补助金。
城市居民最低生活保障待遇由治理审批机关以货币形式按月发放；必要时，也能够给付实物。
低保资金。
依照《城市居民最低生活保障条例》的规定，城市居民最低生活保障制度实行地址各级人民政府负责制，所需资金由地址人民政府列入财政预算。
事实上，从1999年起，中央财政不断加大对城市低保资金的投入力度，重点对中西部地域和老工业基地给予支持。
在全国城市低保资金中，中央财政负担了相当部份，而且分担的比例愈来愈高。
2002年全国城市低保资金105亿元中，中央财政占44%，地址各级财政占56%。
2006年全国城市低保资金236亿元中，中央财政占58%，地址各级财政占42%。
附加保障。
低保制度是一个综合性的社会救助体制，低保对象除按标准领取低保补助金外，还享有其他一系列附加保障。
例如，在子女就学、从事经营活动、房租、就医等方面享有优惠。
2007年，为应付食物价钱上涨，中央政府要求各地对城市低保对象发放临时副食补助。
例如，广东省规定从2007年8月起，对全省会市低保对象发放食物价钱上涨补助，每人每一个月不低于15元，补助时刻暂定为半年。
动态治理。
情愿申请享受城市居民最低生活保障待遇的，由户主向户籍所在地的街道办事处或镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》；由其所在地的街道办事处或镇人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批；治理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，能够通过入户调查、邻里访问和信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。
享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情形发生转变的，由居民委员会告知治理审批机关，办理停发、减发或增发城市居民最低生活保障待遇的手续。
治理审批机关对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情形按期进行核查。
在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区效劳劳动。
农村低保制度的大体内容
低保标准。
农村最低生活保障标准由县级以上地址人民政府依照能够维持本地农村居民全年大体生活所必需的用饭、穿衣、用水、用电等费用确信，并报上一级地址人民政府备案后发布执行。
农村最低生活保障标准随着本地生活必需品价钱转变和人民生活水平提高适时进行调整。
目前多数省以农村绝对贫困线为农村低保标准。
由于各地物价水平、财力状况等的不同，农村低保标准不同专门大，有的地址乃至低于农村贫困标准。
以2007年6月为例，上海市农村低保标准达到2560元/人、年，而甘肃省仅为600元/人、年（见表3）。
低保对象。
农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于本地最低生活保障标准的所有农村居民。
在起步时期，第一从保障农村最困难的群体做起，主若是保障因病残、年老体弱、丧失劳动能力和生存条件恶劣等缘故造成生活常年困难的农村居民。
最低生活保障金原那么上依照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也能够在核查申请人家庭收入的基础上，依照其家庭的困难程度和类别，分档发放。
实际执行中，由于很难逐户核实收入情形，多数地址按统计部门监测的贫困人口数确信低保对象人数，并依照大致的收入水平估算，将低保对象划分为假设干品级，对每一个品级确信一个补差额。
例如，宁夏回族自治区同心县把全县农村低保对象分为三个品级，依照每人每一个月35元、25元、15元三个标准发放低保补助金，并无依照低保标准与实际收入之差进行补助。
这是一种操作本钱更低的做法。
低保资金。
农村最低生活保障资金的筹集以地址为主,由地址各级人民政府民政部门依照保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。
实际执行中，地址各级财政分担的比例不同较大。
2006年，浙江用于农村低保资金总额为亿元，其中省级安排8150万元、市县两级亿元、乡镇承担亿元，所占比例别离为15%、58%、27%；黑龙江农村低保资金总额为亿元，其中省级安排亿元，县级安排4500万元，所占比例别离为82%、18%。
从2007年起，中央财政拿出30亿元，对财政困难地域给予适当补助。
动态治理。
申请农村最低生活保障，一样由户主本人向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请；村民委员会受乡（镇）人民政府委托，也可受理申请。
受乡（镇）人民政府委托，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见，报乡（镇）人民政府；乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府民政部门审批。
乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要核查申请人的家庭收入，了解其家庭财产、劳动力状况和实际生活水平，并结合村民民主评议，提出审核、审批意见。
在核算申请人家庭收入时，申请人家庭按国家规定所取得的优待抚恤金、打算生育奖励与帮助金和教育、见义勇为等方面的奖励性补助，一样不计入家庭收入。
乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要采取多种形式，按期或不按期调查了解农村困难群众的生活状况，及时将符合条件的困难群众纳入保障范围；并依照其家庭经济状况的转变，及时按程序办理停发、减发或增发最低生活保障金的手续。
3、城乡最低生活保障制度的踊跃作用
城市低保制度的踊跃作用
与城市养老保险、失业保险等其他社会保障制度相较，城市低保制度具有加倍明显的贫困指向特点，是由政府直接对城市贫困人口给予“兜底”式按期定量救助；与城市传统的社会救助制度相较，城市低保制度是一个加倍标准化、法制化的社会保障制度，对减缓城市贫困加倍有效。
保障范围更宽。
长期以来，大部份城市居民以其所在的企业、机关、事业单位为归属，其生老病死都由单位负责。
由民政部门负责的只是城市居民中没有单位归属的一小部份。
城市居民最低生活保障制度那么是一个面向全部城市户籍人口的社会救济制度。
据分析，在目前取得救助的城市低保对象中，下岗失业人员及其家庭成员等非传统民政救济对象占95%，属于传统救济对象的“三五”人员仅占5%。
低保制度的实施，对推动国有企业改革起到了重要作用。
保障标准更高。
原有的贫困救济是以“饿不死人”为标准的，而低保制度那么是按现行居民的最低生活水平（包括衣食住行方方面面）来确信保障标准的。
按国际通行的说法，这一标准应该是“最低限度的不失尊严的生活”标准。
各地在确信标准时以多种方式测评出本地最低生活水平，并依此制定出最低生活保障标准。
保障资金加倍靠得住。
由于救济面大，而且是按期定量的救济，因此要求资金的来源有切实的保证，各地都是由国家和地址各级财政来支付最低生活保障制度所需的资金。
保障内容加倍综合。
低保制度是一个综合性的社会救助体制，不但包括对低保对象按期定量发放保障金，而且还对每一个低保对象配套实行其他多种保障方法，以使每一个低保对象切实取得大体生活保障。
农村低保制度的踊跃作用
从各地实践来看，农村低保制度对保障农村贫困人口大体生活发挥了必然作用，受到农人的欢迎。
实施这项制度，使农村社会救助的资金来源加倍充沛，有利于扩大保障范围，提高保障水平；使农村社会救助的程序加倍标准，有利于公布、公正地确信救助对象，发放救助资金。
可是，由于受资金规模等因素的限制，对农村低保制度在减缓农村贫困中的作用不能估量太高，普遍实行农村低保制度后，推行了近20年的农村开发式扶贫应当继续坚持下去。
农村开发式扶贫的使命远未完成，还不能退出历史舞台。
——农村低保对象中的多数人要想最终走出贫困，仍是要靠农村开发式扶贫的扶持。
将目前的农村贫困人口全数纳入农村低保范围，其大体生活将取得保障。
问题是在这些贫困人口中，多数是有劳动能力的，可不能知足于长期吃低保。
国家有责任继续实行农村开发式扶贫，帮忙他们进展经济、增加收入、过上更好生活。
——农村低保标准低、覆盖面窄，决定了还有相当部份农村低收入人口需要通过农村开发式扶贫慢慢走上致富之路。
在农村低保的起步时期，以贫困标准为低保标准、以贫困人口为低保对象，符合国家财力、现有工作基础等实际情形。
但需要注意的是，在农村贫困人口之外，还有大量方才越过温饱线、基础很不稳固的低收入人口。
2006年末，全国年人均纯收入高于693元（温饱线）、低于924元的农村低收入人口，还有4000万人。
农村低保不覆盖这部份人口，若是农村开发式扶贫不继续坚持下去，那么他们必将“两头落空”。
——缩小城乡和地域差距，需要有专门针对边远掉队农村的区域战略。
不管是观看我国城乡差距，仍是地域差距，都不能不注意到一个超级扎眼的事实：
我国目前还存在着一大量贫困人口相对集中、各方面条件较差的边远掉队农村。
缩小我国城乡差距和地域差距，最困难、最急迫、最需要关注的，是缩小这些边远掉队农村与城市、发达地域农村的差距。
国家已经制定西部大开发、东北地域等老工业基地振兴、增进中部崛起等区域战略，目前迫切需要专门针对边远掉队农村的区域战略，把“边远掉队农村扶贫开发”明确为国家和谐区域进展的一项重大举措，并长期坚持下去。
4、城乡最低生活保障制度的进展前景
4.1城市低保制度的进展前景
城市低保制度已运作了十连年，并非断完善。
但仍存在一些问题。
进一步完善城市低保制度的着力点是：
破除户籍制度的限制，将进城农人工、户籍在外地城市但生活在本地城市的人口等都纳入保障范围；做好与最低工资制度、再就业扶持政策等的衔接，鼓舞有劳动能力的低保对象踊跃就业，幸免逆向选择和“养懒汉”。
4.2农村低保制度的进展前景
农村低保制度方才起步，需要完善的地方很多。
——改变自上而基层层分解农村低保人数指标的做法，将符合条件的农村贫困人口全数纳入保障范围。
为幸免自下而上层层摸底、汇总农村低保对象时可能显现的人数失控问题，目前一些地址利用统计部门的农村贫困人口监测结果，以贫困人口数锁定本地农村低保人数，并据此分派中央和省级财政安排的低保补助资金。
但是，农村贫困人口数仅仅是统计部门抽样调查推算出来的一个理论数，并无落实到户、明确到人，越往下分解越容易显现误差。
层层往下分派低保人数指标的结果是，到村一级只能有多少指标安排多少户享受低保。
尽管在农村还做不到按实际收入与低保标准之差进行补助，但有些村分到的指标确信不够用，具体落实到户、明确到人时局必产生矛盾。
——改变要紧靠地址筹集农村低保资金的做法，增加中央和省级财政的投入。
现行政策规定，农村低保资金以地址财政投入为主，中央给予适当补助。
但越是贫困面大、财力紧张的地址，需要拿出的资金越多。
这不仅有失公平负担原那么，而且可能使低保政策难以落实。
2006年，中央财政对城市低保的投入达到136亿元，对农村低保没有投入；2007年，中央财政对城市低保的投入继续增加，而对农村低保的投入仅为30亿元。
——增加基层民政工作人员和工作经费。
农村低保工作重心在基层，主战场在边远贫困乡村。
目前县级民政部门只有1—2名低保工作人员，乡镇只有1—2名民政助理员。
乡镇民政助理员要承担所有需要基层办理的民政业务，此刻又加上农村低保，工作量成倍增加。
专门是贫困面较大的地址，一个乡镇的农村低保对象将达到几千人，从乡镇到各村路途遥远、交通不便，靠1—2名民政助理员，如何将名额落实到户、将资金发放到人，是一个极大的挑战。
实行农村低保，从调查摸底、记录造册到跟踪治理，需要大量工作经费，这也是基层面临的一个难题。
表1.城市低保情形统计表
年份
保障人数（万人）
保障户数（万户）
平均标准（元/人、月）
平均补差（元/人、月）
保障资金（亿元）
1996
85
3
1997
8
3
1998
184
12
1999
257
20
2000
403
30
2001
1171
53
2002
2065
820
104
2003
2247
931
160.0
58.0
161
2004
2205
956
152.0
65.0
179
2005
2234
995
156.0
72.3
198
2006
2240
1030
173.9
83.6
236
资料来源：
1.唐钧：
“2002年城市居民最低生活保障制度的‘跳跃式'进展”；2.《2007中国统计摘要》；3.《公共财政与百姓生活》
表2.农村低保情形统计表
年份
特困救济人数（万人）
特困救济户数（万户）
低保人数（万人）
低保户数（万户）
1999
266
2000
300
2001
305
2002
1881
408
157
2003
793
456
367
177
2004
914
546
488
236
2005
1067
655
825
406
2006
776
326
1509
资料来源：
1.《2004中国统计摘要》；2.《2007中国统计摘要》
表3.2007年6月各省（区、市）农村低保标准
地区
低保标准（元/人、年）
地区
低保标准（元/人、年）
全国合计
969
江西
840
东部地区
1573
河南
693
中部地区
740
湖北
750
西部地区
708
湖南
726
北京
1872
海南
804
天津
1540
内蒙古
800
辽宁
1000
广西
683
上海
2560
重庆市
805
江苏
1305
四川省
668
浙江
1897
贵州省
731
福建
1200
云南省
693
广东
1980
西藏
800
山东
800
陕西省
625
河北
726
甘肃省
600
山西
693
青海省
700
吉林
693
宁夏
693
黑龙江
773
新疆
700
安徽
700
资料来源：
民政部低保司
参考文献：
1.国务院，1997：
《国务院关于在全国成立城市居民最低生活保障制度的通知》，民政部网站
2.国务院，1999：
《城市居民最低生活保障条例》，民政部网站
3.国务院，2007：
《国务院关于在全国成立农村最低生活保障制度的通知》，中国政府网
4.财政部，2007：
《公共财政与百姓生活》，中国财政经济出版社2007年6月第一版
5.民政部，2007：
《2006年中国民政事业进展统计公报》,民政部网站
6.唐钧，2002：
“2002年城市居民最低生活保障制度的‘跳跃式'进展”，中国网（）2002年12月23日
7.丁朗父，1999：
“从单位福利到社会保障——记中国城市居民最低生活保障制度的诞生”，《中国民政》1999年第11期
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