办案手记511土地案件不予受理.docx
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办案手记511土地案件不予受理
办案手记5－11：
“土地案件不予受理”
发表时间:
2008-6-2916:
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由于在《行政审判指导》和《行政执法和行政审判》中，曾经多次看到过江苏省有关人民法院行政审判的经验介绍，笔者一直认为江苏省行政诉讼的环境要比浙江好得多。
因此，本案当事人慕名找到我时，我几乎毫不犹豫地接受了委托。
千篇一律的土地纠纷
2005年1月25日，江苏省镇江新区大港镇陈国林等几个农民找到了我。
在听取他们的陈述，分析了他们的材料之后，我发现这是一起千篇一律的土地纠纷案。
陈国林等村民说，2003年4月，镇江新区征地事务所和他们所属镇江新区大港镇赵魏村第一、第二、第三、第四、第五、第十一、第十二组分别签订《征用土地协议书》各一份，决定征收赵魏村土地1000多亩。
该协议是作为上报材料使用的，其中非常明确约定，“经批准后，甲方与乙方结清费用，甲方在征用范围内妥善安排使用，不得扩大；乙方不得以任何理由在甲方征用范围内进行阻扰和设置障碍物。
”但是，村民们说，未经江苏省人民政府批准，2003年4月13日，镇江新区管理委员会就张帖了公告：
公告
因出口加工区项目建设需要，首期第一段征收大港镇赵魏村部分村民小组的土地具体位置：
东至通港路，西至老218省道，南至镇大公路（详见红线图）。
凡此范围内的房屋及其附属物应在2003年4月28日前搬迁完毕。
拆迁政策：
镇政发［1999］197号文件。
特此公告。
镇江新区管理委员会
二OO五年四月十三日
公告没有明确征收土地数量。
按照村民们的说法，涉及赵魏村土地1000多亩。
其中，涉及准备委托我打官司的20户承包地近40亩，宅基地10多亩。
事后，镇江新区拆迁事务所分别和村民们分别签订了《房屋拆迁、安置协议书》。
很快，有关部门拆除了村民们的房屋。
不过，村民们说是被迫的，政府方面给予的补偿标准真的很低。
我没有问到底怎么有多少低。
农民们曾经多次到省里和北京上访，也曾经反复地向国土资源厅和国土资源部等反映有关情况。
上访和反应材料最后被转到了当地。
2004年8月8日，陈国林并被镇江市公安局新区分局行政拘留15日。
镇江市公安局突击分局公（兴）决字［2004］第487号公安行政处罚决定书记载的理由是“煽动、唆使群众于2004年7月13日上午到新区管委会，采取封堵机关大门，冲出领导办公室，占据办公大楼走廊、楼道等手段，扰乱办公秩序，致使新区管委会机关工作不能正常进行达2小时之久。
”
近乎绝望的农民们看到我在代理土地纠纷案件曾经取得的业绩，慕名找到了我。
按照他们的说法，见到我就是见到了大救星。
我对农民们那些肉麻的用词不感兴趣。
律师就像医生，主要关心的是能不能解决问题，肉麻的用词无助于业务水平的提高。
不过，对于陈国林等农民们的案件，我实在是最熟悉不过了。
类似的案件，我至少代理过几十起。
由于政府违法用地非常清楚，绝大部分都取得了成功。
虽然，有些案件成功并不那么彻底。
但基本上都有个说法。
只是，我代理得案件都是浙江省的。
在我的印象中，江苏省行政诉讼的环境应该要比浙江省好得多。
在刚开始代理行政案件的几年，最高人民法院行政审判庭编著的《行政审判指导》丛书和《行政执法与行政审判》丛书，我每期必读。
其中，经常能够看到江苏省各级人民法院，尤其是江苏省高级人民法院对于行政审判工作经验的介绍。
其实，即使现在往XX搜索，还能找到不少。
笔者甚至一度非常羡慕江苏省的同行和广大的老百姓。
因此，笔者认为，代理陈国林等农民的案件是不应该有什么问题。
诉讼目的十分明确：
没有经过批准的话，要求返还土地，赔偿损失；经过批准的话，按照批准的标准补偿。
要求国土资源局查处土地违法行为
2005年2月23日，笔者代理20户农户用特快专递向镇江市国土资源局提出投诉，要求对发生在他们承包地和宅基地上的违法行为依法进行查处。
笔者在投诉书中特别强调，查处过程中的有关事情也可与笔者联系，如果镇江镇国土资源局不履行法定职责，到时我们将会状告其行政不作为。
这是一份千篇一律的投诉书。
几乎所有土地案件的法律服务工作，我都是这样开始的。
代理省外的案件，我感到自己的虚荣心隐隐地得到了一些满足。
2005年4月16日，笔者收到了镇江市国土资源局的答复：
袁裕来律师：
你好！
2月23日你寄来的赵罗根等人投诉书收悉，对此我局给予高度重视，并组织有关人员覆调查核实，情况如下：
经查：
镇江出口加工区项目实际占地为1119.923亩，该地块已于2003年7月15日经镇江市人民政府批准，同意镇江新区城市建设投资公司作为前期项目建设主体，并为其核发了土地使用权证（镇国土资注［2003］15号），其中876.461亩集体土地已于2003年6月19日、2003年6月26日经江苏省人民政府批准同意农用地转征收（苏国土资地函[2003]410号、431号）；2003年6月30日镇江新区根据镇政办[2003]060号文批复对赵魏村7个村民小组进行了撤组转户，剩余土地全部收归国有（镇新管发[2003]72号），上述调查情况表明赵魏村赵罗根等人投诉反映问题与事实不符。
附：
苏国土资地函[2003]410号
苏国土资地函[2003]431号
镇新管发[2003]72号
二OO五年三月三十日
也就是说，镇江市国土资源局没有对本案是否存在违法行为作出认定，理没有作出处罚决定。
4月20日，笔者代理农户们，向镇江市京口区人民法院提起行政诉讼，请求“依法撤销被告2005年3月30日作出的答复，判令被告限期对发生在原告承包地和宅基地上的违法行为重新作出处理决定。
”行政起诉状的理由是：
1、苏国土资地函[2003]410号、苏国土资地函[2003]431号文件不能证明，876.461亩集体土地转为国有土地，经过了江苏省人民政府批准，原告尚未见到江苏省人民政府的批文；2、其余243.462亩集体土地转为国有土地，按照镇江市国土资源局的答复，是由镇江新区管理委员会和镇江市国土资源局新区分局批准的，明显违反了《土地管理法》第45条规定，应该依法予以查处。
笔者希望从该次起诉中达到两个目的：
一是取得江苏省人民政府的批文；二是对于未经批准征收的243.462亩，希望法院判决国土资源局依法查处。
但是，京口区人民法院收到起诉材料后，没有什么反应。
经过陈国林等人到法院多次交涉，2005年5月25日镇江市京口区人民法院作出（2005）京行诉初字第2号行政裁定：
对起诉人赵罗根等人的起诉，不予受理。
理由是：
“镇江市国土资源局于2005年3月30日作出的答复是给赵罗根等20人代理律师的一个通知，该通知实际上是对其征收土地管理法情况的解释说明，未设定新的权利义务，故不属于可诉的具体行政行为。
”
笔者代理农民们提起上诉。
2005年7月11日，镇江市中级人民法院（2005）镇行诉终字第4号行政裁定：
驳回上诉，维持原裁定。
理由与一审裁定一样。
由于大陆地区行政诉讼法及其司法解释没有规定诉讼类型，理论研究上在相当长一段时间也缺乏对这一问题的普遍关注。
在理论上和实务方面比较普遍坚持的观点时，如果受害人提出投诉或者申请，只要行政机关接到后作出了一定的答复，不论答复内容如何，就认为已经履行了法定职责，不能再认为是行政不作为。
至于答复的内容是否符合法律规定，则被认为是作为是否合法的问题，是两个层次的问题。
如果当事人对答复不服，则应该另案提起行政诉讼，请求撤销答复，并请求判令行政机关重新作出具体行政行为。
如果在行政机关已经作出答复的情况下，以行政不作为为由，直接提起行政诉讼，请求行政机关履行法定职责，人民法院应该以行政机关已经作出了答复，不构成行政不作为，裁定不予受理。
因此，笔者选择了通常的做法，将诉讼请求确定为撤销答复，并要求重新作出具体行政行为。
其实，上述观点是不正确的。
行政机关仅仅作出一个答复，并不能就认定已经不构成行政不作为。
行政机关是否已经履行了法定职责，还必须根据答复的具体内容来进行判断。
如果行政机关对于当事人的投诉或者申请，已经进行了全面的调查，而且对于投诉或者申请的事项，针对性地作出了答复，当然应该认为已经行政作为了。
这时，行政机关作出的应该是正式的行政处理决定。
当事人不服该行政处理决定提起行政诉讼，就必须请求撤销该处理决定，同时请求法院判令行政机关重新作出处理决定。
如果行政机关接到投诉或者申请后，作出的仅仅是一个程序性的答复，甚至对于当事人的投诉或者申请，没有从正面进行处理。
本案中，镇江市国土资源局的答复就是如此，当事人要求查处土地违法行为，镇江市国土资源局却对有没有土地违法行为不作认定，只是对于土地的情况进行了一些解释。
这时，当事人不服提起行政诉讼的话，就应该请求撤销该答复，因为答复对于当事人的权利义务不产生影响，对于当事人也不产生法律效力，无需予以撤销；当事人提起行政诉讼，应该请求人民法院判令要求国土资源局履行法定职责。
在行政法理论上来说，当事人应该提起的应该是给付之诉，在台湾地区称之为课以义务诉讼，而不是撤销之诉。
因此，严格地说，镇江市京口区人民法院的裁定并没有错误。
镇江市京口区人民法院的错误在于，没有建议当事人变更诉讼请求，没有履行释明义务。
不过，镇江市京口区人民法院的做法，并没有出乎笔者的意料。
同年7月20日，笔者再次代理农户们提起行政诉讼，这次当然书面了课以义务诉讼，请求法院“判令被告限期对发生在原告承包地和宅基地上的违法行为依法进行查处。
”可是，这次京口区人民法院对于我们的起诉不再理会。
陈国林等跟法院交涉也没有任何作用。
同年9月13日，笔者根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第32条第3款规定“受诉人民法院在７日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。
上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。
”直接向镇江市中级人民法院提起诉讼。
一些时候之后，镇江市中级人民法院立案庭的一位法官打电话给我说，土地案件人民法院不予受理。
弄得我在电话里和他吵了一架。
不过，后来不管怎么投诉，京口区人民法院和镇江市中级人民法院确实都既没有受理也没有裁定不予受理。
要求组织实施征地方案
与上述官司进行的同时，2005年2月23日笔者代理20户农户向江苏省人民政府提出复议申请，请求责令镇江市人民政府限期公告并组织实施苏国土资地函[2003]431号、410号批文批准的征收土地方案。
根据陈国林等村民们的说法，农户们的承包地被批准征收后，并没有得到征地补偿费，政府将补偿费都缴纳了基本生活保障资金。
为了说明这一点，陈国林还带来了《镇江市被征地农民基本生活保障试行办法》（镇政发［2004］77），其中第8条规定“征地补偿安置方案批准后，市、辖市国土部门将不低于70％的土地补偿费和全部的安置补助费划入同级财政部门在银行设立的被征地农民基本生活保障资金财政专户……”第13条规定“以土地补偿安置方案批准之日为准，将被征地农民划分为下列五个年龄段：
1．第一年龄段为不满16周岁的人员；2．第二年龄段为女性满16周岁不满35周岁，男性满16周岁不满40周岁；3．第三年龄段为女性满35周岁不满45周岁，男性满40周岁不满50周岁；4．第四年龄段为女性满45周岁不满55周岁，男性为满50周岁不满60周岁；5．第五年龄段（养老年龄）为女性满55周岁，男性满60周岁及其以上人员。
”第16条规定“第一年龄段人员不纳入基本生活保障体系，达到就业年龄后，按照城镇新成长劳动力管理。
／按第一年龄段人数提取的安置补助费全部进入社会统筹账户。
该年龄段人员，按照京口区、润州区、镇江新区丁卯片区6000元、其他地区5000元的标准从统筹账户中一次性领取生活补助费；”第17条规定“实行基本生活保障的被征地农民根据不同地区、不同年龄段，实行不同的保障标准：
1．第二年龄段人员，从农村集体经济组织交付土地的当月起，按月领取就业培训生活补助费（镇江新区每月120元），期限二年（不足两年补足二年）；达到养老年龄的，按月领取养老金（每月140元）。
2．第三年龄段人员，从农村集体经济组织交付土地的当月起，至到达养老年龄止，按月领取生活补助费，达到养老年龄的，按月领取养老金。
3．第四年龄段人员，从农村集体经济组织交付土地当月起，至到达养老年龄时止，按月领取生活补助费；达到养老年龄的，按月领取养老金。
4．第五年龄段人员，从农村集体经济组织交付土地当月起按月领取养老金。
”本案农户们家庭人员基本上是第一和第三阶段年龄阶段，他们说不愿意参加基本生活保障，希望一次性领取征地补偿费。
他们说，主要的原因是他们不相信政府，他们不大相信政府几年以后能够兑现诺言。
他们觉得还是把钱装入自己腰包比较踏实。
不过，我发现规范性文件第18条明确规定“实行被征地农民基本生活保障的被征地农民，可以自愿选择参加基本生活保障或者一次性领取在个人账户内的基本生活保障资金，自谋职业。
”可是，农民们却说，文件上规定是自愿的，但实际上是强制的。
要求政府组织实施征用土地方案，对于我来说，也是驾轻就熟。
我在浙江代理过案件至少达到了两位数。
法律的规定是非常清楚的。
《土地管理法》第46条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
”国土资源部《征用土地公告办法》第4条规定，“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告。
”第5条“征用土地公告应当包括下列内容：
（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；
（二）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。
”第7条“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。
”《土地管理法实施条例》第25条规定“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
……征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。
”第26条第2款“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。
需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
”
按照这些规范性文件的规定，征用土地方案经省级人民政府批准后，应该由被征用土地所在地的县、市级人民政府公告并组织实施，并在大约四个月期限内实施完毕。
被安置人员不需要统一安置的，安置补助费应该支付给个人。
是否参加社会保险，农民具有自愿选择的权利。
不过，我发现在拆迁案件中，政府或者拆迁人给予农民的补偿费常常只有地上房屋。
而根据法律规定，集体宅基地（建设用地）被征收为国有，应该也可以得到一笔补偿费。
这是我多年来办案的经验。
《土地管理法》第47条第3款规定“征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
”《浙江省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第23条征收土地的土地补偿费按照下列标准计付：
……（四）征用建设用地的，参照当地耕地的补偿标准补偿。
”第24条规定“……征用耕地以外的其他土地的安置补助费，参照前款规定办理。
”因此，要求镇江市人民政府组织实施征用土地方案，应该可以帮农户们争取一些宅基地的补偿费。
没有想到的是，2005年3月2日，江苏省人民政府法制办公室却给我寄来了一份《告知函》，认为我们的复议申请应该向镇江市人民政府提出。
也就是说，江苏省人民政府认为，公告并组织实施涉案征用土地方案是镇江新区管理委员会的法定职责。
这样的观点，显然是没有法律依据的。
《土地管理法》及其《实施条例》都有着明确规定，公告并组织实施征用土地方案是被征用土地所在地的市、县人民政府的法定职责。
镇江新区管理委员会是镇江市人民政府的派出机构，并非一级人民政府，无权公告并组织实施征用土地方案。
但是，江苏省人民政府法制办公室的同志却说，江苏省高级人民法院已经有过这样的判例，镇江新区管委会具有这样的法定职责。
我想，农户们的目的无非就是拿到征地补偿费，不管由谁来组织实施都是一样的。
3月9日，笔者代理农户们向镇江市人民政府提出复议申请，请求责令镇江新区管理委员会限期公告并将征用土地方案组织实施完毕；
3月15日，镇江市人民政府也给笔者寄来一份《行政复议告知函》，认为20户农户应该分别提出复议申请。
3月21日，笔者明确告知镇江市人民政府法制办公室，不同意分别申请行政复议，希望依法及时受理复议申请或者作出不予受理复议决定。
理由是，20户农户要求镇江新区管委会实施的是同一个具体行政行为；镇江新区管委会公告及组织实施征收土地方案，20户农户是同一个具体行政行为共同的行政相对人。
不过，不同意分别提出申请的更主要原因是，农户们坚决不同意分开申请。
他们认为这是政府为了各个击破。
然而之后，镇江市人民政府就没有了进一步的反应，既没有受理或者作出复议决定，也没有作出不予受理决定。
笔者电话联系时，镇江市人民政府法制办承办人员似乎非常委屈，说他们只是要求分别申请，又没有说不受理。
复议期限届满后，我们向镇江市中级人民法院起诉，状告镇江市人民政府复议不作为。
镇江市中级人民法院同样不予理会，既不受理，也不裁定不予受理。
这里有一个法律问题值得探讨。
被征地农户要求组织实施征用土地方案，实质上就是要求明确征地的范围或者说自己到底有多少承包地被征用了，然后得到应该得到的征地补偿费。
如果农户们已经知道了多少承受地被征用了，各自向政府要求支付补偿费，或者提出复议申请要求政府支付补偿费也未偿不可。
甚至，这样的做法更加简单明了。
或许以后，法律也会作出这样的修改。
但是，现在的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、国土资源部《征用土地公告办法》都将政府组织和实施征用土地方案作为一个具体行政行为对待，个人提出复议申请或者提起行政诉讼，直接要求支付征地费，似乎没有法律依据。
当然，镇江市人民政府也没有要求农户分别提出复议申请，请求责令镇江新区管委会支付每个人应得的征地补偿费，而是分别提出复议申请，请求责令组织实施征收土地方案。
后来，笔者发现在江苏省农民别宅基地被征收，与浙江省是不一样的，是没有补偿费的。
《江苏省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第22条规定“征收宅基地按邻近耕地的补偿标准计算；房屋由建设单位另行征地移迁重建的，原宅基地不再给予补偿；”“征收房屋和其他建筑物的地基以及无收益的非耕地，不支付安置补助费。
”
针对将集体土地收归国有行为提起诉讼
上文中提到过，2005年4月16日，镇江市国土资源局答复称，镇江出口加工区项目实际占地为1119.923亩，其中876.461亩集体土地已经江苏省人民政府批准同意征收；其余土地则由镇江新区全部收归国有。
镇江市国土资源局并提供了镇新管发[2003]72号文件：
关于撤销大港镇赵魏村第一、第二等七个村民小组建制的通知
各有关单位：
根据镇改办（2003）060号转发的镇江市领导的批示意见，以及江苏省国土资源厅《关于批准镇江市2003年度第18批次城市建设用地的通知》（苏国土资地函［2003］431号）、《关于批准镇江市2003年度第21批次城市建设用地的通知》（苏国土资地函［2003］410号）的要求，决定撤销大港镇赵魏村第一、二、三、四、五、十一、十二村民小组建制。
同时，将上述批准征收后的七个村民小组的剩余土地全部收归国有。
请有关部门遵照执行。
镇江新区管理委员会
镇江市国土资源局新区分局
二OO三年六月三十日
将农户们承包的集体土地收归国有，是不是可诉呢？
2005年5月30日，笔者代理农户们向镇江市京口区人民法院提起诉讼，请求撤销2003年6月30日作出的《关于撤销大港镇赵魏村第一、第二等七个村民小组建制的通知》（镇新管发[2003]72号）。
笔者认为，《土地管理法》第45条明确规定“征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。
／征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
”也就是说，只有省政府或者国务院才有权批准集体土地收归国有土地。
镇江新区将集体土地收回国有，显然超越了职权。
7月11日，也是经过陈国林等交涉，京口区人民法院作出了（2005）京行诉初字第3号行政裁定：
不予受理。
理由是，“镇江新区管理委员会的通知，是根据上级机关的决定，对村民小组建制作出的调整，不属行政诉讼的受案范围。
”
7月14日，我们向镇江市中级人民法院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审立案受理。
上诉状提出，《关于撤销大港镇赵魏村第一、第二等七个村民小组建制的通知》涉及到了两个内容：
1、撤销大港镇赵魏村第一、二、三、四、五、十一、十二村民小组建制；2、将七个村民小组的剩余土地收归所有。
即使镇江新区管委会对村民小组建制的调整，不属于行政诉讼的受案范围，将农户们的承包地征收为国有的行为，或者说《通知》中的该部分内容，也毫无疑问地属于行政诉讼的受案范围。
对此，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第16条规定“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。
”
8月3日，镇江市中级人民法院作出（2005）镇行诉终字第6号行政裁定：
驳回上诉，维持原裁定。
理由与一审裁定不同：
“镇江新区管委会镇新管发（2003）72号关于撤销大港镇赵魏村第一、第二等七个村民小组建制的通知，不是针对特定相对人所作的行政决定，属于抽象的行政行为，而不是具体行政行为。
因此，上诉人的诉讼请求不属行政诉讼的受理范围，原审裁定不予受理是正确的。
”
针对批准征地决定提出复议申请
2005年11月7日，笔者的助手徐利平律师特地到镇江市国土资源局查阅档案资料，由此获悉：
2003年镇江市人民政府曾经向镇江新区城市建设投资公司颁发了（2003）1140601号土地证，面积74.66155公顷，即1119.23亩。
20户农户们的承包地和宅基地在此范围内。
根据土地登记卡的记载，镇江市人民政府核发土地证的依据之一是，江苏省人民政府批准镇江市2003年度第18批次建设用地28.3120公顷和第21批次建设用地30.1187公顷，合计58.4307公顷，其中耕地54.3706公顷。
也就是说，镇江市2003年度第18批次建设用地和第21批次建设用地，都是用于镇江出口加工区项目。
镇江出口加工区项目，当然是一个建设项目。
按照《土地管理法实施条例》第二十一条规定，“具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续”。
又根据《土地管理法》第45条明确规定，征收耕地超过35公顷的应该由国务院批准。
因此，镇江市人民政府申报土地时，存在化整为零的现象。
江苏省人民政府批准镇江出口加工区项目用地58.4307公顷，超越了法定职权。
如果能够抓住江苏省人民政府的尾巴，事情自然也能迎刃而解。
2005年11月15日，笔者代理农户们向江苏省人民政府提出复议申请，请求撤销江苏省人民政府批准镇江市2003年度第18批次建设用地28.3120公顷和第21批次建设用地30.1187公顷行政行为。
《行政复议法》第14条规定“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，应该向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。
对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国
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