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社会保险基金监管问题研究综述
公共管理学院
文献综述
题目 社会保险基金监管问题研究综述
专业劳动与社会保障班级
作者 完成日期 2014-5
指导教师 指导教师职称
目录
一社会保险基金监管的现状综述3
（一）关于我国社会保险基金管理模式3
（二）关于我国社会保险基金监管的法规、政策体系3
（三）关于我国社会保险基金监管组织体系4
二我国社保基金监管中的问题综述5
（一）社保基金监管执法的不足5
（二）社保基金面临严重的保值增值问题6
（三）基金监管透明度低7
三完善我国社会保险基金监管的措施综述7
（一）强化对社会保险基金的专门监督7
（二）优化社会保险的绩效化管理8
（三）理清社会保险基金监管主体的责任划分9
四对现有文献研究的总体评述10
参考文献10
摘要:
社会保险基金是社会保障体系得以建立的物质基础,它的运营关系到一个公民乃至全国公民的生存权益,可以说社会保险基金是社会安全的最后一道防线。
我国政府作为社会保障制度推行的主体,在社会保险基金运营监管中应该发挥出中流砥柱的作用。
建立健全我国社会保险基金运营政府监管体系和机制,是保障基金安全以及实现收益的有效措施,也是我国社会保险制度实现可持续发展的必由之路。
加强社会保险基金监督管理,维护基金安全,需要完善社会保险基金监管政策法规,明确政府部门的职责和权限,健全社会保险基金预算管理制度,规范和平衡基金收支,积极稳妥推进基本养老保险基金投资运作,进一步规范企业年金、职业年金市场化运作。
关 键 词:
社会保险基金;监管制度;监督体系
社会保险基金事关国家稳定、社会和谐、民生改善。
当前，加强社会保险基金监管，确保基金安全完整直接关系到广大人民群众的切身利益，有利于经济社会的稳定发展大局。
因此，发展和完善社会保险基金监管制度具有重要的意义。
本文对社会保障基金监管的现状以及存在的问题进行综述，最后对
表-1社会保险基金监管文献资料统计表（2007-2011年）
分类
年份
监管现状、问题
监管模式
监管法律问题
监管体制
社会保障
国外借鉴
2007年
0
0
0
2
0
11
2008年
0
1
3
4
1
6
2009年
0
1
1
4
1
11
2010年
0
2
3
1
1
4
2011年
0
5
1
5
0
14
总计
5
22
30
65
28
98
资料来源：
期刊资料网。
一、社会保险基金监管的现状综述
（一）关于我国社会保险基金管理模式
张宇润（2011）指出，目前我国社会保险基金有现收现付制和部分积累制两种。
其中，基本养老保险统筹基金、基本医疗保险统筹基金、失业保险基金、工伤和生育保险基金实行现收现付制，基本养老保险个人账户基金实行积累制。
现收现付制是政府部门从当年的现实保障需求出发，用当期收取的社会保险费支付社会保险待遇，以支定收，略有结余。
这种方式是传统的“代际供养”，体现了社会保障的互助调剂和再分配功能。
现收现付制社会保险基金的投资，目前政策只允许存入银行和购买国债。
2000年，国务院《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》规定，社会统筹基金不能占用个人账户基金。
从此，以辽宁试点为起点，个人账户做实逐步开展，并逐步扩大试点范围。
做实的个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，纳入社会保障财政专户，目前由社保经办机构和财政部门负责进行银行存款和购买国债。
人力资源和社会保障部、财政部会同有关部门提出做实的个人账户基金实行市场化投资运营，应采取银行托管和委托投资的运营机制，实现基金保值增值；个人账户基金进入资本市场后，省级以上社会保障部门、财政部对个人账户基金投资进行监督，金融监管部门按照各自的职责，对个人账户基金托管、投资行为及有关管理人员实施监督。
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（二）关于我国社会保险基金监管的法规、政策体系
梁春贤、刘银凤（2007）做出研究表明，目前全国人大常委会制定的《中华人民共和国社会保险法》（草案）正公开向全社会征求意见，这是我国第一次对社会保险的专门立法，其中第十章对社会保险监督做了专章规定，共七条，分别规定了社会保险行政部门的监督职责与措施、财政与审计部门依职责监督、成立社会保险监督委员会实施社会监督、社会公众的投诉与举报等内容。
截止目前，国家还没有对社会保险基金监督做出专门的法律规定。
国务院近几年出台的一些单项行政法规中，对基金监督做了初步的规范。
例如，《社会保险征缴暂行条例》第二十二条规定，社会保险基金实行收支两条线管理。
由财政部门依法进行监督。
审计部门依法对社会保险基金的收支情况进行监督等。
条例并没有规定财政部门、审计部门具体监督手段、细则以及根据法律法规的原则和精神，原劳动保障部、财政部、审计署等部门对社会保险基金监督做了一系列具体规定。
2005年，国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》明确规定：
要制定和完善社会保险金监督管理的法律法规，实现依法监督。
各省、自治区、直辖市人民政府要完善工作机制，保证基金监督制度的顺利实施。
要继续发挥审计监督、社会监督和舆论监督的作用，共同维护基金安全。
2006年9月，劳动保障部《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》再次强调，基金管理机构要严格执行社会保险基金管理政策法规，强化社会保险基金收支管理，禁止违规投资运营，并要求主管部门要充分发挥职能作用，加大监督检查力度，经办机构加强内部控制建设，进一步强化基金管理和监督，确保基金安全。
此外，还颁布了一系列规范性文件，从不同方面对基金监督工作进行规范。
在国家主管部门研究拟定有关政策的基础上，各地也积极研究制定配套办法和实施细则。
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（三）关于我国社会保险基金监管组织体系
崔津渡（2009）指出，目前，社会保险基金监督为部门内设机构，中央一级在人力资源和社会保障部设立了社会保险基金监督司，省级在社会保障部设立了社会保险基金监督处，部分地市单独或合设了基金监督科室，初步形成了专门的组织机构。
同时，各地还陆续建立了社会保障监督委员会，由劳动保障、财政、审计、工会和企业、职工代表等组成，政府领导任委员会主任。
委员会按照章程规定，定期召开工作会议，检查监督社会保障制度执行和基金管理运行情况，发挥综合协调作用。
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二、我国社保基金监管中的问题综述
（一）社保基金监管执法的不足
2006年发生的上海社保基金案，充分暴露出我国社保基金存在严重的安全保障问题。
上海社保案的发生给人们敲响了警钟，政府部门开始重视对于社会保险基金的监管，初步建立了行政监督为主，财政监督、审计监督、内部控制和社会监督有机配合的行政主导型的监管体系。
然而，在实际监管过程中，往往由于立法的缺失、监督力量的薄弱等原因削弱了执法的力度，严重威胁社会保险基金的安全。
林义（2011）对社会保险基金监管研究发现我国社保基金监管存在以下不足：
1、统筹层次低，基金链条长，监管难度大
社会保险的统筹层次是指统一筹集、管理和使用社会保险基金并自我平衡的单位所处的层次，在我国通常依行政区划界定统筹范围，依行政层次界定统筹层次，如县级统筹、地（市）级统筹、省级统筹、全国统筹。
与发达国家实行全国统筹相比，我国社保基金统筹层次一直维持在较低的水平，主要是以县市级为主。
即使是2010年10月28日由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《社会保险法》也仅仅规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定，为提高统筹层次预留了很大空间。
统筹层次低，基金链条长，管理机构多，全国7000多个社保经办机构，每个都是社会保险基金的风险源，为社保基金监管增加了难度。
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2、机构不健全，人员配置少，监督力量薄弱
1998年以前，我国基本上没有专门的基金监督机构。
柏髙原（2011）指出，1998年原劳动和社会保障部设立社保基金监管司，我国才有专门负责社保基金监管的机构。
社保基金监管司最开始只对行政机构进行监督，后来随着企业年金进行市场化运作后，开始对金融机构的市场行为进行监督。
就监管职责的分属看，我国当前对社保基金的监管，除主管部门人力资源和社会保障部外，还包括财政部门、税务部门、审计部门等，基金监管比较分散。
与德国、爱尔兰等国家社保基金管理人员与监督人员一比一的比例相比，我国在社保基金行政监督上的人员力量简直微乎其微。
另外执法力量的不足严重影响了基金监督检查的效果。
如实施现场监督时，由于人员配置少，各省市每年只能从各地社保经办机构抽调业务骨干组成若干小组，赴省内各地区针对社保基金工作进行监督检查。
尽管每年的检查对象（五险之一或全部）、范围、环节都有所不同，但是由于时间固定而且短暂，加之人手紧张，且几乎均为人工查账的方式，所以很难保证做到全面仔细，往往使现场监督流于形式。
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（二）社保基金面临严重的保值增值问题
关于社保基金的投资运营，我国有专门的相关规定，这些规定过分注重社保基金账面上的安全性，却忽视了社保基金作为一种货币资产，随着我国经济的发展，也会面临通货膨胀的冲击，出现贬值问题。
张丽云（2009）做出研究发现如下：
1、关于社保基金保值增值的相关规定
关于社保基金的保值增值，我国相关法律、部门规章及一些规范性文件做出了明确规定。
财政部与劳动部制定了《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》（财社字[1994]第59号）。
依据该规定，为保证养老保险基金的安全和完整并妥善处理该基金的保值问题，国家发行社会保险基金特种定向债券（以下简称特种定向债券）。
职工养老保险基金收支相抵后的结余额，除留足两个月支付费用外，80%左右应用于购买特种定向债券，在国务院没有做出新的规定前，不得在境内外进行其他直接投资和各种形式的委托投资。
职工失业保险、医疗保险、工伤保险等其他社会保险基金，在保证必要支出后，其结余额的一部分以及养老保险基金购买特种定向债券后的结余额，应根据国家下达的年度国债发行计划，积极认购其他种类的国家债券。
其中，失业保险等其他社会保险基金结余额，也可视国债发行计划需要，认购一部分特种定向债券。
[]
2、社保基金实际运营中存在的问题
崔亚夫（2010）同时指出，按照《中华人民共和国劳动法》第七十四条的规定，社会保险基金经办机构依照法律规定收支、管理和运营社会保险基金，并负有使社会保险基金保值增值的责任。
按照相关规定，财政部门应该根据社保部门提出的意见，在双方共同协商的基础上，及时将基金按规定用于购买国家债券或转存定期存款。
而在实际操作上，社保经办机构和财政部门在这个问题上存在推诿扯皮，影响社保基金的保值增值。
同时在利息分配上，财政部门往往根据各险种基金存款进行粗略估算分配，缺乏分配的科学性。
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（三）基金监管透明度低
信息的不对称给社保基金的运行带来很大的风险，很容易诱发逆向选择问题和道德风险问题。
在我国现行的社保基金监督架构下，基金运营数据和结余情况很少对外公布，信息透明度很低，我国目前在制度层面也没有对信息披露做出相关的规定和要求，不能及时向社会通报社会保障信息。
韩爱新（2011）指出当前我国的信息披露现状是：
往年只有全国社会保障基金理事会会按时对全社会公布部分数据信息，了解社保基金的营运结余基本信息的其途径道几乎没有。
当前的基金监管模式是政府来操作，政府不仅委托人，而且是监督者，这种模式由于是政府主导，信息披露也不会透明化，监督制衡更不会市场化，从而导致社保机构内部的违规操作、挪用侵占等贪污腐败社保基金的现象时有发生。
无论什么监管手段，尤其是社会舆论的监督，只要信息流出现问题，都不可能发挥好本身的监督作用。
除此之外，公众社会监督的作用不明显很大程度上也是由于部分群众的自我保护意识相对淡薄，缺乏主动寻求了解基金信息的意识。
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三、完善我国社会保险基金监管的措施综述
（一）强化对社会保险基金的专门监督
社会保险基金监督委员会是对社会保险基金实行专门监督的机构,早在2006年我国绝大多数县市都建立了这个机构,在有的省市这个机构被叫做社会保障监督委员会,但是直到上海社保案发生之后,公众才知道有这个机构的存在。
魏星（2007）在研究中表明，要在中国未来的社会保险基金的监管中实现政府的监督与管理分离,就必须重视社会保险基金监督委员会的作用。
《社会保险法》的第八十条也对社会保险监督委员会做出了规定,统筹地区政府要成立社会保险监督委员会,委员会由用人单位代表、参保代表、专家代表及工会代表组成[]。
社会保险监督委员会要更好地突出自己的地位,履行自己的职能还要从以下几个方面着手。
郭晓宇（2010）认为：
一是要加强《社会保险法》中相关规章制度的落实,还没有成立社会保险监督委员会的地区要抓紧成立,已经成立的地区要检査是否符合法律的规定,尤其是在机构的人员组成上,对于不符合法律规定的,要进行限期整改。
二是对社会保险基金监督委员会实行体制上的改革。
社会保险基金监督委员会在许多省市中都是隶属于劳动和社会保障部门的,受行政部门的限制,不能充分发挥其监督的功能。
如要履行其为参保人监管资金的重任,就必须将社会保险基金监督委员会建设成一个独立的、有权威的机构。
因此,要探讨建立一个独立于社会保险管理部门、业务经办机构之外的,能够切实承担基金安全责任的基金监督委员会。
在这方面,可效仿我国在电力、银行、保险等领域分别成立了电监会、银监会、保监会的做法,将社会保险基金监督委员会从社会保险主管部门中分离出去,形成一个独立的监督体系,直接受国务院的领导,以此来实现政府监督与管理职能的分离。
三是建立健全社会保险基金监督委员会的专项审计制度。
《社会保险法》中规定,社会保险监督委员会可以委托会计事务所对社会保险基金的收入、支出、管理和投资运营进行年度审计和专项审计。
对社会保险基金进行审计是促进我国社会保险体系不断完善的必要手段,可以保证社会保险基金的安全与完整,充分发挥社会保险基金的社会效益与经济效益[]。
对于社会保险基金监督委员会的专项审计制度来说,黄莉（2009）对社会保险基金监管体制研究中提到：
一方面要加强对受委托的会计事务所的资格审查,要本着对投保人的利益负责任的态度,选择业务能力强、经验丰富、责任心强的会计事务所,不能随意委托,应付了事;另一方面要重视审计结果的及时公开,对于社会保险基金的收支、投资运营、管理等环节在审计过程中发现的问题,要及时向社会公开,审计结果只有公开才能充分发挥审计的监督作用。
[]
（二）优化社会保险的绩效化管理
张炼周（2009）指出，针对我国社会保险基金管理体制中存在的管理成本高、效率低下、无人问责的问题,实行社会保险的绩效化管理势在必行。
从上世纪90年代开始,发达国家也都纷纷建立起本国的社会保险绩效评估体系,以此来改革社会保险的行政管理,确保社会保险服务质量的提高以及管理成本降低的目标实现[]。
建立我国的社会保险绩效评估体系对于社会保险体制改革来说具有十分重要的意义。
孙群华（2010）在研究中表明：
提高绩效是现代社会保障管理的核心内容,社会保险绩效评估有利于帮助社会保险机构组织内部树立浓厚的绩效意识,把提高绩效的思想努力贯穿到社会保险管理活动的各个环节。
社会保险绩效评估还有利于解决当前在社会保险事业中出现的工作中互相扯皮、互相推诿以及某些干部将社会保险工程建设成"政绩工程"、"形象工程''等问题。
若要在根本上扭转这种不正的工作作风,铲除官本位的思想,就必须建立科学的社会保险绩效评估体系。
[]
薛启凤（2011）在社会保险研究中表明，我国在建立社会保险绩效评估体系时需要从以下几个方面着手:
一是要为社会保险绩效评估工作的开展提供制度上的保障。
绩效评估的法制化是其能够规范化的要求,也是绩效评估的内在要求,我们应借鉴发达国家的先进经验,通过立法将我国社会保险绩效评估制度化、规范化、经常化。
二是要树立以公众为本的绩效观。
随着社会保险职能由管理转向服务,评价社会保险绩效的参照体不再仅仅是社会保险部门及其工作人员,还应该包括公众。
因此,把公众作为绩效评估的出发点和落脚点,是有效开展社会保险绩效评估的必要条件。
三是实现社会保险绩效评估主体的多元化。
社会保险绩效评估主体体系应该包括内部评估和外部评估,内部评估就是社会保险部门自身的评估,包括社会保险各部门的自我评估和专门的评估两部分;外部评估是社会保险部门以外的评估主体进行的评估,评估主体包括政党、国家权力机关和社会媒介。
四是要建立起科学的社会保险绩效化管理的评估指标体系。
指标体系的设计不能盲目地效仿发达国家的标准,要与我国的基本国情密切结合,由于我国地区之间的经济水平差别不一,不可能用统一的指标体系对各地的社会保险基金管理进行评估,所以在指标设计时要体现出不同地区、不同层级的特点。
五是重视专家独立评估的作用。
社会保险的绩效评估工作是一项专业性较强、技术含量颇高的研究活动,有必要将相关研究方向的专家纳入绩效评估机构之中,并保证评估机构运行的独立性,从而确保评估结果的客观公正。
[]
（三）理清社会保险基金监管主体的责任划分
针对目前我国在社会保险基金管理中存在的监管机构重叠且缺乏独立性的问题,我国有必要对社会保险基金的管理主体进行责任划分,明确各自的职责,保证公民能够及时和充分地享受社会保险待遇。
徐美玲（2011）指出：
首先,要进一步明晰中央政府与地方政府之间的责任划分。
中央政府应充分利用其人力资源、信息、统筹能力等多方面的优势,承担起社会保险基金宏观管理方面的责任,如加快推动立法进程、完善制度设计、监督政策实施过程等等;地方政府应该更多地承担起社会保险基金管理制度的执行和实施等微观方面的责任。
同时应该将社会保险资金的财政投入纳入中央和地方财政预算范围之内,加强对社会保险资金的财政管理和监督。
我国已于2010年出台了《关于实行社会保险基金预算的意见》,但是缺少对此项措施的法律支撑,我国政府应加快此方面的立法进程,形成社会保险基金财政预算管理的长效机制。
[]
朱玲（2011）表明，其次还需要理清政府职能部门在社会保险基金管理中的责任划分,理顺我国社会保险的行政管理体制。
按照建设服务型政府的要求,加速推进政府职能的转变,推行社会保险行政管理体制改革,将不该由政府管理的事务移除出去。
同时为进一步解决政出多门的问题,中央可设立最高层次的决策及协调机构——全国社会保障委员会,协调各职能部门之间的工作和利益分配,对社会保险基金实行最高级别的全方位的管理。
为进一步加强社会保险政策的落实,有必要建立推行社会保障的社区服务体系,在全国范围内广泛建立社区工作服务站,做到上情下达,下情上达,直接服务全体公民。
[]
四、结语
通过本文综述，可以看到我国的社会保险基金监管存在着制度不完善等许多不足，其引发的思考和反响早已超出问题本身。
我国社会保障事业飞速发展，对社会保险基金的需求越来越大，所以监管问题务必是社会保险基金问题的重中之重。
我国社会保险基金监管问题还有许多地方需要完善，当务之急便是要激发社会创造活力、进而完善社会保险基金监管法律体系、基金监管体系、建立健全社会保险基金投资监管相关制度、完善社会系统监督等，从而建立和谐、有效的社会保险基金监管制度。
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