山西如何摆脱一煤独大.docx

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山西如何摆脱一煤独大

山西：

如何摆脱“一煤独大”

——国内知名专家为山西转型发展把脉开方

《光明日报》（2011年10月24日16版）

10月16日，本报与中共山西省委宣传部、山西省政府决策咨询委员会在京联合举办“资源型地区转型发展”专题研讨会。

本报记者赵洪波摄

宁吉喆（国务院研究室副主任）

孔泾源（国家发改委经济体制综合改革司司长）

宋大伟（国务院研究室综合研究司司长）

陆大道（中科院院士、国家规划专家委员会成员）

周大地（中国能源研究会副理事长）

蔡昉（中国社科院人口与劳动经济研究所所长）

冯飞（国务院发展研究中心产业研究部部长）

魏后凯（中国社科院城市发展与环境研究所副所长）

王秉忱（国务院资深参事）

王金南（环境保护部环境规划院副院长兼总工）

资源型地区转型是一个世界性难题。

作为国内典型的资源型省份，山西是国务院批准设立的“国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，其经济转型发展的探索实践备受各界关注。

9月27日，本报《光明调查》专刊在“贯彻群众路线·高端调研”专栏发表了中共山西省委书记袁纯清同志应邀撰写的《走出资源型地区科学发展的新路子——关于山西转型发展的调研与思考》，在社会上产生很大反响。

10月16日，本报与中共山西省委宣传部、山西省政府决策咨询委员会在京联合举办“资源型地区转型发展”专题研讨会，邀请相关领域的知名专家，对破解资源型地区转型难题、进一步推进山西的科学发展出谋划策。

来自国务院研究室、国务院发展研究中心、国务院参事室、国家发改委、环保部、中科院、中国社科院等单位的专家学者济济一堂，提出了一系列高质量的咨询建议。

从长从深谋转型

作为国家能源基地，山西省为全国经济社会发展作出了巨大贡献。

同时，高强度的资源开发，造成了支柱产业单一、安全事故频发、水资源紧缺、环境污染严重、区域形象恶化等严重后果，陷入了“因煤而兴、因煤而困”的“资源诅咒”怪圈。

中科院院士、国家规划专家委员会成员、中科院地理科学与资源研究所研究员陆大道指出，作为全国最为典型的资源型地区，山西对全国一、二次能源的贡献在15%以上，远高于其他能源输出省份，然而，山西的发展却一度处于“边缘化”的状态。

中国能源研究会副理事长、山西省政府决策咨询委特聘委员周大地认为，山西长时间、高强度、大规模的资源开发，造成了经济社会生态等方面的诸多矛盾。

单纯依靠煤炭产业扩张实现跨越翻番的路子行不通，只有加快转型，未来才有发展潜力和空间。

环境保护部环境规划院副院长兼总工王金南认为，资源型地区不转型就没有出路，不转型建设全面小康的目标就无法实现。

专家认为，资源型地区转型是一项长期而艰巨的任务。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉认为，资源型地区面临“资源优势陷阱”和“中等收入陷阱”的双重挑战。

国务院研究室综合研究司司长宋大伟认为，在相当长的时间内，我国以煤为主的能源结构难以改变，山西资源型经济结构的调整转型也将是一个漫长、痛苦、曲折的过程。

国务院发展研究中心产业研究部部长、山西省政府决策咨询委特聘委员冯飞认为，不同于资源枯竭地区，山西尚未进入资源枯竭期，转型的压力需要深入思考提前应对。

专家认为，国家资源型经济转型发展综改试验区的成功获批，标志着山西转型发展进入新的历史时期，肩负起为国内同类地区探索转型路径的历史使命，具有重大典型示范意义。

陆大道认为，近年来国家区域战略有普惠制趋势，山西肩负着保障能源供应、维护能源安全的重任，这样的“问题区域”的转型发展应成为今后长时期的国家区域战略。

国务院研究室副主任宁吉喆认为，综改试验使山西进入一个新的战略机遇期，将为山西破解转型发展难题注入新的活力。

专家指出，资源型地区要提高转型的自觉性和主动性，增强对资源型经济及其衍生问题的预见性，增加制度有效供给，突破瓶颈问题，抓住关键环节，积极探索符合科学发展要求的转型路径、模式、动力和长效机制。

国务院资深参事王秉忱认为，去年山西省委、省政府鲜明地提出了转型跨越战略，系统阐述了转型的思路、路径和机制，是自觉转、主动转的高度体现。

周大地认为，山西把转型作为“十二五”时期发展的重要内容和主要方向，是贯彻科学发展观的具体实践，是落实主题主线的重大举措。

“综合转”突破改革“深水区”

资源型地区转型发展应当综合把握、整体设计、重点推进，制定综合发展目标，建立综合考核指标体系，作出综合性制度安排。

这既是改革进入“深水区”的战略需要，也是国家在山西设立综改试验区的任务要求。

在综合目标设计上，陆大道认为，山西的转型既要强省，也要富民，要实现强省和富民相结合。

王金南认为，发展的目的是提高老百姓福祉水平，最起码要保障老百姓的生命安全和身体健康。

冯飞、宋大伟认为，综合转型的推进需要建立系统的要素指标体系、干部和地区考核体系，动态监测转型进度。

宋大伟认为，资源型城市要适时制定发展战略、转型规划、年度计划，动态调整，滚动实施。

周大地认为，综合转型需要设计综合性体制机制，收入分配制度、价格形成机制、财政支出结构等都是转型的重要环节，都要进行有效调整。

如果只考虑产业转型，而相关机制创新没有跟上，就可能“欲转而不动”。

国家发改委经济体制综合改革司司长孔泾源认为，按照综合转型的要求，资源型地区的区域政策应优先于产业政策。

单项的产业政策往往难以实现预期目标。

如果一项支持资源区域的产业税收优惠政策，其执行结果不是资源地受益，而是转移到了总部所在地，那么就与初衷背道而驰。

当前，山西应重点争取资源-产品比价、税收优惠、资源收益分享三项区域政策。

中国社科院城市发展与环境研究所副所长魏后凯认为，山西已进入全面转型的新阶段，要以制度转型、空间转型和发展方式转型为支点，协调推进经济转型、社会转型和生态转型。

“非煤”文章要做好

产业转型是资源型地区转型的核心任务，必须加快推进。

孔泾源认为，通过人为压制资源、土地、劳动力价格，塑造产业竞争优势的传统发展模式，代价沉重，难以为继。

魏后凯认为，山西产业结构单一化、产品低端化、链条断裂化现象严重，必须抓好产业再生，结构重塑。

资源型产业要改进产业组织形态。

孔泾源认为，资源型产业要补“微观基础再造”的课，要完善法人治理结构，建立现代企业制度，实现产权多元化，使资源型产业的组织形态符合技术经济特点、市场经济规律和可持续发展要求。

产业转型要注重产业协同发展，既要做好煤炭的文章，也要做好非煤的文章。

孔泾源认为，资源地区要建立衰退产业援助机制、接续替代产业推进机制，形成新型多元的现代产业体系。

陆大道认为，“以煤为基、多元发展”，是山西基于比较优势提出的转型思路，值得肯定。

宁吉喆认为，要抓住当前资源市场行情较好的“窗口”期，利用从资源产品中获取的资本积累，加快高新技术产业和现代服务业的发展。

资源型产业要通过有效开发、循环利用、精深加工、产业链延伸，促进效益最大化。

孔泾源认为，要加快实现煤炭生产规模化、经营集约化、技术现代化和产权多元化。

要大力发展煤制油、煤制烯烃、煤制天然气、煤制乙二醇、精细化工、化工新材料等现代煤化工产业。

宋大伟、魏后凯认为，循环经济是转型发展的基本路径，要加快建设四个基地，即煤炭高效开发与清洁利用基地，煤基产业链循环发展基地，煤矸石、粉煤灰和共伴生矿综合利用基地，煤层气开发利用基地等。

接续替代产业是产业转型的重中之重。

冯飞认为，在资源配置方向上，要形成有利于非资源型产业的要素配置方式。

宋大伟、孔泾源认为，要积极发展高端制造业、现代服务业等非煤产业，要在行政管制、税收差别、收益分享等方面进行创新，拓展新型产业发展空间。

孔泾源指出，要学习重庆引进惠普的做法，通过整体引进产业链，将国际上的纵向产业分工转变成区域内的横向产业分工。

同时，要克服内陆物流成本劣势，积极承接国际和沿海产业转移。

陆大道、魏后凯认为，要依托装备制造、新型材料、文化旅游等有一定基础的产业，打造一批新的市场和技术主导型优势产业链。

周大地认为，要高度重视生产性服务业的发展，使之尽快成为城镇化和现代化的重要动力。

用机制聚集“稀缺要素”

专家指出，产业结构调整之于山西，重要的不仅是寻求新的产业驱动力，也不仅是寻求新的经济发展驱动力，而在于探索建立新的财富创造方式。

摆脱传统要素依赖，建立新要素聚集机制，对资源型地区转型具有重要的战略价值和现实意义。

资源型地区亟须建立稀缺要素，特别是人力资本的培育、吸引和聚集机制。

蔡昉指出，当我们谈到资源型经济转型和产业结构调整时，顶层设计、整体规划和产业政策固然重要，但归根结底在于能否发现、获得和抓住发展新兴产业的比较优势和竞争优势。

在资源型经济转型所需的新要素中，最短缺的是人力资本，这是与会专家的共识。

冯飞认为，人力资本是资源地区的最大短板，无论现有产业的价值链升级，还是新产业的发展都需要人力资本的集聚。

蔡昉认为，资源性地区未来经济增长的可持续性，取决于资源枯竭的速度与人力资本积累速度之间的竞赛。

引进转型发展所需的高端人才必须先期启动，落到实处。

孔泾源认为，要依托带动转型的重大项目、重点工程，引进高端创新人才、新兴产业领军人才。

魏后凯认为，要坚持“不求所有，但求所用”的原则，探索短期服务、合作研究、技术入股、人才租赁等灵活多样的人才柔性流动政策。

蔡昉认为，要激发人才活力，挖掘人力资本潜力，在更广的范围和更高的领域发挥人力资本的能动作用。

王秉忱认为，要建立向优秀人才和关键岗位倾斜的分配激励机制，加强人才公共服务体系建设，促进优秀人才脱颖而出。

发展教育是转型发展的根本路径和支撑力量。

蔡昉认为，资源型地区要利用独特的资源性财政的支持机制，大胆探索、率先突破，加大人力资本投资，加强人才积累和储备。

宋大伟指出，法国的洛林地区把培训职工、提高技能作为促进转型的重要途径，建议山西大力加强职业技能培训，把实用技术人才队伍建设放到更为重要的地位。

从资源依赖转向创新驱动，是转型发展的战略方向。

蔡昉、魏后凯认为资源型地区产业结构单一、经济增长源泉单一，人力资本储备相对单一，导致创新能力受到制约。

宋大伟认为，促进转型发展首先要改变“煤文化”的惯性思维，营造重视创新的文化氛围和价值取向。

冯飞认为，要构建科技创新机制，扶持一批科技创新型企业，实施一批重大科技专项，兴建一批科技创新园区。

魏后凯认为，要抓好科技、人才、教育和公共服务平台建设，依靠科技创新、体制创新和管理创新，建立有利于资源型地区转型发展的人力资本培育和聚集机制。

以“环境倒逼”促转型

周大地、孔泾源、王金南在分析资源型地区面临的生态环境问题时指出，大规模、高强度的能源开发必须以保护生态环境为前提。

孔泾源指出，要探索建立反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的资源价格形成机制，发挥市场对经济结构调整、节能减排和保护环境的杠杆作用。

专家认为，山西省要探索建立生态环境保护和补偿机制，加快推进生态省建设。

冯飞认为，推进生态转型，要实现环境污染和收益两个外部成本的内部化：

一是环境污染负外部性的内部化，即谁污染谁付费；二是环境收益正外部性的内部化，将企业带来的外部环境收益变成内部的经济收益。

孔泾源提出，要探索建立生态环境产权制度、排污权交易制度、污染者付费制度，尽快形成有利于生态环境保护的体制机制。

王金南建议，要重视研究环境宏观战略，尽快编制“生态省建设规划”，把“绿化山西、气化山西、净化山西、健康山西”有机融入到生态省建设之中。

魏后凯提出，构建网络化的生态廊道和有机的生态网络，推动经济发展与生态环保的高度融合，创造良好的人居环境。

周大地建议加强节水型社会建设，重视水生态的保护和修复治理。

生态环境质量状况是转型发展成功与否的重要标准，要加强环境容量管理，充分发挥环境倒逼机制的作用。

孔泾源建议，建立能效“领跑者”制度，构建节能降耗指标体系、监测体系和考核体系，加强环境容量管理。

王金南提出，山西可以实施基于生态环境改善的煤炭消费总量控制。

结合全国试点政策，在全省环境功能区划、环境容量核定、地质环境保护、水资源保护等基础上，研究提出各地煤炭生产和消费总量控制目标，实施环境可持续的煤炭开采利用战略。

收益共享消除“荷兰病”

资源收益分配不合理是资源型地区普遍遭受“荷兰病”困扰的深层次原因，完善资源收益分配机制是综改试验区建设的“突破口”。

周大地认为，在生产地和消费地间的能源开发利益分配不合理，导致财富由资源产地向资源消费地转移，造成不同地区之间的收入差距扩大。

王金南认为，现有资源型地区“红利”的分享体制是不公平的，是生态破坏型的，资源收益要补偿生态破坏对居民造成的环境伤害。

孔泾源提出，要从根本上理顺政府和企业、中央和地方之间的资源收益分配关系，让资源开采地区更多地分享资源开采红利，为转型发展创造持久可靠的收入来源。

专家认为，要构建资源收益的共享机制，提高百姓福祉。

宁吉喆认为，资源型经济转型要坚持“四化原则”：

一是要追求资源开发利用的经济、社会、生态综合效益的最大化，这是转型的根本原则。

二是要追求资源产地利益的合理化，使利益分配格局向着有利于资源产地的方向发展；三是要追求资源产品价格的合理化，使资源产品价格能够反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境污染成本；四是要追求资源开发收益的共享化，实现区域之间、城乡之间的利益共享。

孔泾源认为,重庆的“地票交易制度”、成都的“土地指标交易制度”，构建了土地增值收益共享的有效机制，为山西创新收益分配机制提供了有益借鉴。

对于山西来说，就是要探索建立合理的资源收益共享机制，使资源收益得到合理分配，让更多的人民群众从资源开发中获得合理利益。

从机制体制上“破冰”

能否成功破解资源型地区的发展难题，关键在于体制机制创新，制度层面的变革比重大工程项目更具有标志性意义。

专家认为，体制改革进入“深水区”，如果没有体制机制的创新，转型发展很难取得实质性进展。

孔泾源认为，转型发展的最大瓶颈制约是有效制度供给不足，必须从制度设计上打破“资源依赖”的地域文化。

周大地、王金南认为，山西发展的症结不在于煤炭资源优势本身，而在于与资源开发有关的体制机制矛盾。

必须直面资源型经济存在的深层次矛盾和问题，从体制机制上“破冰”，为同类地区提供真正有价值的转型模板和可行路径。

孔泾源认为，要通过综合性制度设计，促进山西经济全面转型。

周大地认为，要坚持推进好煤炭资源税体制改革，调整资源税标准，优化中央和资源省份分配比例，让资源产地更多地分享到资源开发利益。

魏后凯提出分类型、分层次建立资源型地区经济转型的示范体系，建立分类考核的评价指标体系，充分发挥其引领、标杆和示范作用。

宁吉喆提出，如果制度设计得当，转型发展的体制机制符合综合经济效益最大化原则，资源地区的“资源诅咒”就会转化为“资源福音”，“资源陷阱”就会变成“发展高地”。

（综述整理：

山西省政府决策咨询委员会办公室、光明日报《光明调查》专刊）

■名词解释

资源型经济

主要是指以煤、石油、天然气等能源资源，以及铁、铜等矿产资源开发为主导的经济体系，也就是以资源型产业为主导的经济体系。

资源诅咒

指丰裕的资源对一些国家的经济增长并不是充分的有利条件，反而是一种限制。

目前，国外大多数研究都支持这样一个观点：

自然资源如果对其他要素产生挤出效应，就会对经济增长产生负面影响，这被称为“资源诅咒”的传导机制。

“荷兰病”

指自然资源的丰富反而拖累经济发展的一种经济现象。

经济学家们则常常以此来警示经济和发展对某种相对丰富的资源过分依赖的危险性。