讲稿十八届四中全会精神的法律解读.docx

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讲稿十八届四中全会精神的法律解读

十八届四中全会精神的法律解读

来源：

2014-10-30  宣讲家

焦敏北京市两高律师事务所律师

核心提示：

十八届四中全会是中国共产党首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略。

报告人从法律专业角度，结合切身的从业经验，系统、全面地为我们分析了公报中提出的全面推进依法治国的总目标和重大任务以及牵涉其中的几个法律问题。

第一部分十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标和重大任务

一、全面推进依法治国的总目标

十八届四中全会公报中提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

在提出总目标的同时，指出了支撑总目标实现的五大体系，分别是：

完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系，五大体系完全符合法理要求，全面体现了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的依法治国的方针，使得总目标既高瞻远瞩，又切合实际。

会议着重提出了要实现这个总目标，必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。

二、全面推进依法治国的六项重大任务

公报还明确了全面推进依法治国的重大任务，即完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

三、总目标和六项重大任务的关系：

总目标和六项重大任务是一脉相承的，是目标和怎样才能达到目标的关系，具体体现在：

（一）社会主义法治和党的领导是一致的

1.总目标中提出：

“完善的党内法规体系”；

2.重大任务中提出：

“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”。

3.两者的关系：

“完善的党内法规体系”要求党在宪法和法律的框架内进行领导以实现法治国家，这是目标；而坚持党的领导是实现这一目标的必经途径，这体现在：

一是党的领导必须依靠社会主义法治，这是本次会议的一个亮点。

依法执政的主体是党，新的表述说明，党本身也要受到约束，党纪党规也是依法治国的一部分，任何人不能有凌驾于党纪国法之上的权力。

同时，党的领导要依法进行还体现在本次会议要求“健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序”；会议还要求“加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系”；甚至国家的军队管理，会议也强调了“深入推进依法治军、从严治军，紧紧围绕党在新形势下的强军目标，构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平”。

也就是说党的领导要从包括党内制度建设到党对国家、对军队的管理都要遵从依法治理的原则，严格按照机制、制度和程序来进行，而非随意化、个人化。

二是依法治国要坚持党的领导，这体现在我国宪法确立了中国共产党的领导地位，宪法是我国的根本大法，立法、执法、司法都要以宪法为根本点来展开；

王歧山同志强调：

党的领导和社会主义法治在本质上是一致的。

宪法确立党的执政地位，赋予党治国理政的责任和使命。

党章规定党必须在宪法和法律的范围内活动，以执政党纲领保证宪法和法律的实施。

党把自己的主张通过法定程序转化为国家意志，成为全国人民共同遵守的法律，引领社会主义法治建设。

总之，党的领导，是我国实现社会主义法治国家的根本保证。

（二）法律规范问题：

1.总目标提出了：

“完备的法律规范体系”；

2.重大任务中提出：

“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”；

3.分析：

这一目标和任务讲的是对立法的要求，也是依法治国的中心，有完备的法律规范体系，才能做到有法可依；

会议提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。

建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。

【我国目前的法律体系状况，截至2014年3月，我国现行有效法律242部，68部法律的制定或修改已经列入了本届全国人大及其常委会的立法规划中。

可以说，中国特色社会主义法律体系已经初步形成，但是，现有的法律体系中，协调性和一致性不强的现象还比较突出，全会提出完备的法律规范体系的目标，也正是我国法律体系现状的必然要求】。

本次会议中，除了强调了依宪立法外，还着重强调了依宪行政，加强宪法实施，这些提法是和我国宪法的性质相适应的。

【关于宪法实施的问题， 10月27日举行的十二届全国人大常委会第三十三次委员长会议做了一个决定，决定将“关于设立‘国家宪法日’的决定草案”提请十二届全国人大常委会第十一次会议审议，[视频]张德江主持召开十二届全国人大常委会第三十三次委员长会议决定将关于设立国家宪法日的决定草案提请十二届全国人大常委会十一次会议审议张德江主持召开十二届全国人大常委会第三十三次委员长会议决定将关于设立国家宪法日的决定草案提请十二届全国人大常委会十一次会议审议。

草案将现行宪法公布施行的日期——“12月4日”设定为国家宪法日；每年12月4日，国家将通过多种形式开展宪法宣传教育活动。

设立“国家宪法日”，是全国人大常委会加强宪法实施的一个重要举措。

我们相信，很快会有一系列的规定出台，以保障宪法的实施与监督。

】

另外，我认为，加强宪法的实施与监督，除了监督机制的健全外，研究制订违宪行为的可诉讼性制度也是当前迫切需要的。

（三）法治实施方面：

1.总目标中提出了：

“高效的法治实施体系”

2.重大任务中提出：

“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。

3.分析：

我们说，法律的实施是指通过一定的方式使法律规范的要求和规定在社会生活中得到贯彻和实现的活动。

法律实施是实现立法者目的、实现法律的作用的前提，是实现法的价值的必由之路，正如有的学者指出的，法律的生命在于它的实行。

四中全会再次提出法的实施，并且强调法治实施要落实在“高效的实施”，这种高效呢，我认为主要将体现在执法、司法的时间成本上，这就要求第一，有法可依，第二，各种实施方式的及时和快速。

法律的实施是多方面的，但实现法治国家的重点在于政府的依法行政，其实，依法行政是党和国家对政府一贯的要求，但在过去的一段时期内，某些地方行政越权、执法不公、以权乱法的现象还时有发生，这主要是因为政府权力范围界定不规范，个别领导干部权力责任意识不明确。

本次会议强调推行“政府权力清单制度”、建立“重大决策终身责任追究制”及“责任倒查机制”，表现出了对依法行政制度设计的科学性和可执行性。

另外，本次会议还特别强调了“全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”，我认为，这也是建立法治政府的重要环节，只有公开透明，才能有效推动政府依法办事，实现政府权力在阳光下运行，使政府公信力得到进一步增强。

（四）法治监督问题：

1.总目标中提出了：

“严密的法治监督体系”

2.重大任务中提出：

“保证公正司法，提高司法公信力”

3.分析：

总目标中提出的“监督”，已经由固有的“法律监督体系”上升到了“法治监督体系”。

中国政法大学副校长马怀德指出：

“法治体系和法律体系最大的差别，就是法治体系是一个立体的、动态的、有机完整的体系，而法律体系是静态的制度体系，把立法、执法、司法、守法各个环节都纳入其中，体现了法治的整体要求。

”

我们说，“公正”是法律的灵魂，是法治的生命线，所以，严密的法治监督体系要以法律实施过程中充分体现“公正”为目标，即“保证公正司法，提高司法公信力”是实现法治国家的重大任务之一。

具体分为以下几个方面：

首先是确保司法权的独立公正行使的制度，以及司法人员履行法定职责的保护机制。

这样可以使司法人员不会因为公正司法、不办人情案、关系案而受到来自外界的压力，为司法公正提供了制度上的保障。

其次，为了实现优化司法职权配置，会议提出了一系列的司法改革制度，包括：

为解决执行难的问题，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点；为打破地方保护主义，减少地方干部对地方法院的控制，最高人民法院设立巡回法庭、法院和检察院打破行政区划的限制设置；为维护侵害国家利益和社会公共利益，探索建立检察机关提起公益诉讼制度；为提高审判质量，避免枉法裁判，推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制；为保障人民群众参与司法，增强司法的透明度和公正性，要求进一步完善人民陪审员制度，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制等。

这一系列的改革措施，包括了司法机构、司法责任、司法公开和司法监督等方面，涵盖了司法的各个过程。

虽然各项改革措施还要进一步深入研究，但这些措施表明了全会已经深刻认识到了当前我国司法工作中存在的各类急需解决的问题，并表现出了消除司法腐败、司法不公等现象的决心。

（五）法治保障问题。

1.总目标中提出了：

“有力的法治保障体系”

2.重大任务中提出：

“增强全民法治观念，推进法治社会建设”；“加强法治工作队伍建设”。

3.分析：

有力的法治保障体系，是实现社会公平正义、保障人民合法权益的必然要求，也是保障以宪法为核心的法律体系得以高效实施的重要手段，法治保障体系是全面推进法治建设的必有内容。

法治保障体系，除了建设一只高素质法治工作人员队伍外，还要加大法治宣传，增强人民群众法治观念，完善法律服务体系，通过加强法律援助为突破口，让人民群众在利益受损害的情况下，在有合理诉求的情况下，能打得起官司，打得赢官司，这样才能让人民群众愿意依靠法律解决问题，而不是采取其他非法律的手段，尤其是避免采取极端的手段来维护自身的合法权益。

第二部分公报中涉及的几个法律点的分析

一、以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

（一）我国的法律体系

中国特色社会主义法律体系，在宪法的统领下，分3个层次，即法律、行政法规、地方性法规和规章，涵盖7大法律部门。

7大法律部门是宪法及相关法律（宪法、立法法等）、民法（民法通则、公司法等）、行政法（行政许可法、行政处罚法）、经济法（消费者权益保护法、反不正当竞争法等）、社会法（劳动法等）、刑法（刑法）、程序法（民事诉讼法等）。

（二）宪法是我国的根本法

我国宪法的根本法地位取决于三个方面的因素:

一是在内容上，我国宪法规定最根本的、最主要的问题，诸如国体、政体、国家的基本国策、公民的基本权利和义务、国家机构的组织及其职权等最重要的问题。

二是在法律效力上，我国宪法具有最高的法律效力。

宪法在我国法律体系中处于最高的法律地位，因此，宪法不仅是制定普通法律的依据，任何普通法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法的原则和精神相违背，而且宪法是一切国家机关、社会组织和全体公民的最高行为准则。

三是在制定和修改的程序上，宪法的要求更加严格。

我国宪法的制定和修改都要成立：

“宪法起草委员会”等修宪机构。

我国宪法的修改要由全国人大常委会或者全国人大代表五分之一以上提议，并由全国人大全体三分之二以上通过，而普通法律只需过半数通过。

只有坚持以宪法为核心，才能形成我国的中国特色社会主义法律体系。

正如中国人民大学院法学院院长韩大元所说：

“准确理解我国社会主义宪法的本质与核心价值，积极推动中国特色社会主义宪政制度发展。

中国宪法的优势与特点是政治上坚持共产党的领导；理论指导上，坚持马克思主义的指导思想；经济上，坚持社会主义基本经济制度；政权组织形式上，坚持人民代表大会制度；核心是将党的领导、人民当家作主与依法治国有机结合起来。

”

二、我国的立法体制

（一）法律

全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

（二）行政法规

国务院根据宪法和法律，制定行政法规。

行政法规可以就下列事项作出规定：

1. 为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；

2. 宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

（三）地方性法规、自治条例和单行条例、规章

1. 地方性法规

省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。

经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。

2．自治条例和单行条例

民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。

3. 规章

规章又分为部门规章和地方政府规章。

国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。

省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

三、违宪的审查

本次会议，强调了“加强宪法的实施”、“健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”，实践中，如何加强宪法实施、如何及时对违宪行为进行监督和审查等问题，都需要我们深入思考。

宪法第五条规定：

“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”；第六十七条规定：

“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：

（七）撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；（八）撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；”

对于审查的提出，《立法法》第90条规定“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

”、“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

”

从违宪审查的规定看，目前我国对违宪审查还存在一些缺失，如：

违宪审查的对象是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，而对于和人民群众联系密切的规章却交由规章制定的上级政府部门来审查；同时，在对违宪审查的审查程序的启动上，一般社会团体、公民个人只有审查建议权，提出建议后是否审查是由相应机关决定；另外，因为制订规范性文件属于抽象行政行为，不属于行政诉讼的受理范围，公民个人也无权通过诉讼途径启动对法规的审查。

违宪审查方面有个典型的案例，即是孙志刚事件。

2003年3月17日晚上，任职于广州某公司的湖北青年孙志刚在前往网吧的路上，因缺少暂住证，被警察送至广州市“三无”人员（即无身份证、无暂居证、无用工证明的外来人员）收容遣送中转站收容。

次日，孙志刚被收容站送往一家收容人员救治站。

在这里，孙志刚受到工作人员以及其他收容人员的野蛮殴打，于3月20日死于这家收容人员救治站。

这一新闻事件被称为“孙志刚事件”。

后来的调查报告说，正是由于待遣所民警极不负责任，才导致孙志刚“被错误地作为被收容遣送人员送至广州市收容遣送中转站”。

但当时，根据之前公安机关填写的内容，中转站工作人员判定孙的情况符合《广东省收容遣送管理规定》，审批手续齐备，便将孙志刚收入站内。

2003年5月，三位法学博士因“孙志刚案”上书全国人大常委会，建议对国务院颁发的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。

该事件引发学界和实务界的广泛讨论，尽快建立违宪审查机制成为专家和社会各界的强烈呼声。

据介绍，全国人大常委会成立了法规审查备案室。

当时查明了一些省市的地方性法规存在违法违宪问题，如河南种子条例等。

这一案例表明，通过个案推动法治建设也是很重要的途径，另外的案例如唐慧上访案，该案例促使实施50多年的劳教制度被全国人大依法废止。

所以说，法律界专家、学者、实务工作人员以及广大各界人士要以依法治国为己任，关注法律，学习法律，关注自己、他人以及国家、社会的权利，时刻具有权利、义务和责任的意识，在全民知法、懂法、守法的情形下，我们会更快地达到法治社会。

四、推行政府权力清单制度

我们说，依法治国的重点是依法行政，而依法行政的重点是权责法定，为此，本次会议提出了“推行政府权力清单制度”。

2014年2月23日，李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上的讲话，其中提到了要进一步削减行政审批事项，对目前仍保留的审批事项要公布清单，清单以外一律不得设立审批事项。

李克强总理强调，对市场主体是“法无禁止即可为”，对政府则是“法无授权不可为”。

“法无授权不可为,法不禁止即自由”，是一句法学谚语，是卢梭《社会契约论》、孟德私鸠《论法的精神》的相关表述与延伸。

所谓的法无授权不可为，指国家公权力的行使必须经过法律授权；法不禁止即自由，指公民的行为无法律禁止皆不违法。

党的十八届三中全会明确指出,要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。

一年来，各级政府部门已经陆续推行公布了各自的权力清单。

四中全会再次强调该制度，表明了对规范权力运行，将权力关进制度的笼子的决心。

时间关系，我们今天只分析上述内容，包括依法治国的总目标和重大任务以及牵涉其中的几个法律点，即：

宪法的核心地位、违宪审查、政府权力清单制度。

好的，谢谢大家！