中国电子政务的发展.docx

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中国电子政务的发展

第三章、中国电子政务的发展

引：

近年来，我国网民数量迅速超越2.5亿人，跃升至全球第一位。

公众与互联网的互动已经形成了巨大的、影响深远的网络经济和网络舆论阵地。

大环境已经为电子政务加快健康发展、更好更快地推动社会进步创造了前所未有的机遇。

联合国经济和社会事务部近日发布《2008年度全球电子政府调查报告：

从电子政府到整体治理》，报告显示，通过对192个会员国进行了综合评估和对比。

在全球电子政府发展水平排名中，北欧国家包揽前三名，中国排名第65。

报告特别介绍了中国政府网（）一些值得借鉴的做法，如鼓励民众参与、通过网上投票听取民众意见、利用音频和视频等多媒体手段发布信息和政策等。

（一）我国政府信息化的发展历程

我国的政府信息化建设是沿着“机关内部办公自动化——管理部门的电子化工程（如金关工程、金税工程等“金”字工程）——“全面的政府上网工程”，这一条线展开的。

总的说来，我国的政府信息化进程共经历了四个阶段，即起步阶段，推进阶段，发展阶段，高速发展阶段。

一、起步阶段（20世纪80年代初-20世纪90年代初）

中央和地方党政机关所开展的办公自动化（OA）工程，建立了各种纵向和横向的内部信息办公网络。

1992年，为了推进政府机关的自动化程度，在政府机关普及推广计算机的使用，国务院办公室下发文件《国务院办公厅关于建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统的通知》（（1992）25）。

该文件下发以后,在国务院办公厅统一指导下,经过各地区、各部门近十年的积极努力，全国政府系统信息化建设取得了长足的发展。

二、推进阶段（20世纪90年代初-20世纪90年代末）

    1993年,国务院信息化工作领导小组拟定了《国家信息化“九五”规划和2010年远景目标（纲要）》,国务院要求当时的电子部与有关部委大力协调,抓好几项重大的信息工程。

    1993年底,为适应全球建设信息高速度公路的潮流,中国正式启动了国民经济信息化的起步工程—“三金工程”,即金桥工程、金关工程和金卡工程。

三金工程是我国中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程,是我国政府信息化的雏形。

三、发展阶段（1999年-2001年）

    1999年1月，40多个部委的信息主管部门共同倡议发起丁“政府上网工程”，其目标是在1999年实现60％以上的部委和各级政府部门上网，在2000年实现80％以上的部委和各级政府部门上网。

通过启动“政府上网工程”及相关的一系列工程，实现我国迈入“网络社会”，提供政府信息资源共享和应用项目，政府站点与政府的办公自动化连通，与政府各部门的职能紧密结合，使政府站点演变为便民服务的窗口，实现人们足不出户完成与政府部门的办事程序。

利用政府职能启动行业用户上网工程，如“企业上网工程”、“家庭上网工程”等，实现各行各业、千家万户联入网络，通过网络实现信息共享、多种社会功能，形成“网络社会”。

四、高速发展阶段（2002-至今）

    国家不断培育政府信息化发展的宏观环境。

2002年是政府信息化逐渐由“由概念变成现实，由争论转入实施，由含混转为清晰”的一年。

从“割据”向“统一”发展。

    2001年12月26日，国家信息府信息化领导小组第一次会议作出了“中国建设信息化要政府先行”的重要决策。

    2002年7说3日，在国家信息化领导小组第二次会议上，国务院组织了上百位专家对国家电子政务进行研究，在所发布的十七号文件重，明确了“十五”期间我国电子政务的目标以及发展战略框架，将政府信息化建设纳入一个全新的整体规划、整体发展阶段；

2002年11月8日，江泽民在十六大报告中，明确提出：

“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。

    2002年12月10日，由中科院、中国贸促会、中国科协联合主办的“2002中国电子政务技术与应用大会”在中国国际展览中心举行。

该会为我国电子政务提速助力。

    国家对政府信息化的空前重视，开辟了未来一段时间电子政务在我国的发展空间，为政府和企业搭起了共同发展的舞台。

    我国政府信息化经过近20年的发展，已经取得了阶段性的成果：

各类政府机构IT应用基础设施建设已经相当完备，网络建设在“政府上网工程”的推动下已获得了长足的进展，大部分政府职能部门如税务、工商、海关、公安等部门都已建成了覆盖全系统的专网。

办公自动化、管理信息化的水平不断提高，适应政府机关办公业务和辅助领导科学决策需求的电子信息资源建设初具规模。

70%以上的地市级在网上建立了办事窗口，政府网站也已经多达3000多个。

    早期启动“金”字工程已经发挥作用，其他“金”字工程也已陆续启动。

“金税工程”二期在遏制骗税和税款流失上取得了显著的收效。

2001年由国家税务总局稽查局督办了57起虚开发票案件，57起虚开发票案件共涉及113户企业。

其中，属于2000年金税工程开通以前虚开的有40户，2001年上半年虚开的有68户，2001年7月1日金税工程全面开通后，下半年虚开的只有5户。

可见，金税工程实施后，案件数量明显下降。

“金财”工程、“金盾”工程也已经陆续启动；“金水”工程、“金质”工程被列为重点发展的十二各业务系统之一。

地方政府建设数字城市的步伐也明显加快，上海、深圳、广州、天津等沿海开放城市纷纷提出建设数字化城市或数码港的概念，其中电子政务的建设是数字城市建设的核心内容之一。

有些地方政府明确提出了建设电子政务的时间表，如北京市提出电子政务具体目标是：

力争用两年时间，到2002底初步实现政府面向企业和市民的审批、管理和服务业务上网进行，政府内部初步实现电子化和网络化办公；在此基础上，再利用3年时间，到2005年底建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络体系，最终建成北京市政务系统共建共享的信息资源库，全面开展网上交互式办公。

（二）中国电子政务的主要特征

1、注重与行政体制改革紧密结合

2、政府推动，重点突出，专业化的电子政务发展势头突出

3、当前发展的态势主要是“纵横交错，以横为主，“条块结合，以块为主”

4、电子政务的发展，极大推动我国软件业的发展

二、中国电子政务发展现状

（五）地区建设蓬勃发展 

　　发达地区保持电子政务建设快速发展趋势，欠发达地区积极探索，寻求突破，加快电子政务建设步伐。

北京、上海、山东、广东等一些发达省市继续加大电子政务建设投入，在维护更新原有设施、技术的基础上，进行了升级改造。

积极开展电子政务技术培训，从人员上保证了电子政务系统的正常运行。

陕西、内蒙古、甘肃、青海、新疆等省也加快了前进步伐，他们在积极借鉴发达省市电子政务建设经验的基础上，从本地实际出发，实事求是，通过利用自身拥有的稀缺资源换取资金来源，与广大企业开展公私合作以及吸收民间投资等途径解决自身电子政务建设的资金和技术等困难，不断探索出适合自己发展的新路子。

三、中国电子政务建设存在的问题

国务院前总理朱镕基曾经指出，政府的主要职能，在于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。

电子政务就是要将这四大职能电子化、网络化，提高政府部门依法行政的水平。

应该说，在电子政务实施这一环节上，技术层面讲，没有解决不了的问题，最大的难点还是在体制上。

（一）资金上的困难

　　电子政务建设需要投入大量资金，这对于欠发达和贫困地区而言，是一个不小的挑战。

在第三届中国电子政务技术与应用大会期间，有政府代表提出疑问，电子政务建设不是增加两台电脑，增加两个人手就能解决问题的，这需要巨大的资金支持，从基础设施，硬件配置、配套软件到网络运转和后期的维护，对于一些贫困地区来讲，资金从何而来？

我国东西部地区经济发展不平衡，这是不争的事实。

目前，以经济作为后盾的中国互联网络的发展很不平衡，数字鸿沟呈现进一步加剧的态势。

报告显示，华东、华北、华南三地区的网站数量占全国总量的近九成，网站数量排在前四位的省市依次是北京、广东、浙江和上海，这四个省市的网站数量占全国网站总数的56.8%，并且域名数量占了全国域名总数的50.6%。

资金短缺问题成为困扰一部分地区电子政务发展的头等难题。

（二）观念上的陈旧

　　这里说的“观念”有两方面：

一是传统行政观念的障碍；二是重“电子”轻“政务”观念。

人浮于事，互相推诿，以公权谋私利、玩弄法外之权，官大于民，部门分割，由于受到封建社会官僚观念的影响，这些传统的行政观念长期存在于我国部分政府机关人员头脑中，受到传统观念的影响，“官老爷”始终处在高高在上的位子，办事效率低下，法制观念淡薄，给我国包括电子政务在内的各项工作造成了巨大的阻碍。

著名经济学家吴敬琏认为：

“我国大多数政府机构还习惯用‘内部规定’处理公共事务，很难运用网络技术和电子手段来服务公众，根本不适应信息化建设的需要。

在这种情况下，推动信息化、推动政务公开是当务之急。

”

（三）专业人才的缺乏

　　电子政务在我国已经开展了5年多的时间，但时至今日，一些地方政府部门在请一些专业的网络公司进行了电子政务工程建设后，长期请网络公司人员驻守，一旦网络公司人员离开电子政务系统运转就受到影响，有的地区在市、区级政府部门均实施了电子政务的前提下，真正的电子政务人才屈指可数，个别部门甚至没有一个人懂得操作电脑，在这种基础上建立起来的电子政务系统其运作情况可想而知。

针对这一问题，中共中央组织部、人事部、国务院信息化工作办公室联合发布组通字〔2003〕1号《关于开展信息化与电子政务培训的通知》，通知规定，“开展信息化和电子政务培训的重点是县级以上领导干部和国家公务员”、“要发挥各级各类教育培训机构的作用，各级党校、行政学院以及其他干部教育培训机构举办的各类干部培训班、进修班，要把信息化与电子政务内容纳入教学计划。

三个月以上的班次，学习时间不少于5天；三个月以下的班次，学习时间不少于3天。

”

（四）体制的不合理

　　党的十六大报告已经明确指出，要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

”因此，推动中国电子政务，不只是用电子手段履行政府的现存功能，而是要进一步深化行政管理体制改革，进行一次政府深入的本质性的变革。

必须以改革的精神来推动电子政务建设，力争取得比较扎实的成效。

部门分割，信息不对称是我国目前电子政务建设的一个重要瓶颈。

大多数部门建立的信息网络没有互联互通，形成了一个个“信息孤岛”。

部门内部、部门之间、部门与领导之间，难以在网络上直接沟通与交流。

这给未来留下了成本隐患。

据统计，中国各级政府部门掌握着3000多个数据库、80%的社会信息资源。

而能够互相连接的数据库不到30%，投入巨大资金的信息化工程往往只是方便了本单位、本系统的员工。

由于各部门信息化资金由本部门支付，建设自上而下的网络，并没有考虑其他相关部门，重复建设相当厉害。

未来的城市乡村要全面实现信息化，还有很长的路要走。

而每向前走一步，需要的都是巨资。

另外，统一规划也存在诸多的难点，信息化将建立的是一个高效的协作体，只有配合机构改革，如公务员及部门精简等才能得以实施，现阶段机构改革本身就是难点，要统一规划信息化网络更是阻力重重。

　　广东省，信息化指数居全国前列，但全省的信息网络要实现互联互通可能还需要3～5年的时间，要与其他省市及中央进行互通，可能需要的时间更长。

　　由于中国信息化走的是“信息化带动工业化”的道路，各单位大多采取的是“先上再改”、“摸石头过河”的方式，加上规划意识与协调机制的薄弱，未来也许要重建一套系统，或者需要大量的二次开发，或者等待智能化新技术出现，这些都涉及大量的成本，现行的建设也许只是一场预演。

（五）法律法规建设滞后

　　我国正处于社会转型期，法律法规滞后，旧的生产力和生产关系之间的矛盾尚未完全解决，新的矛盾层出不穷，这必然引起部分人士对法律法规建设的质疑。

由于现有的部分法律法规难以解决现阶段各种矛盾，直接导致新生事物遭遇层层阻挠，同时现有的法律法规在犹豫不决中步履维艰，这是一个恶性循环。

但在我国社会的转型阶段，这是一种必然现象。

电子政务的出现亦是如此，作为一种新生事物，现有的法律法规对我国电子政务建设过程中出现的各种矛盾束手无策，而屡遭挫折的电子政务建设带来的各种假象也使得相关法律法规的建设踌躇徘徊。

（六）我国现阶段国情决定了电子政务建设的曲折性

　　首先，东西差距，西部地区经济环境，社会环境，网络环境虽然近几年得到了很大提高，但时至今日，电子政务在西部部分贫困地区建设2004年8月份，有的刚开始建设或改造，服务性和高效性更是遥遥无期，部分地区、县级城市网站，几年来没有更新过，网上写的领导名单和电话，电话打过去都是空号，领导有的早就退休或调离了。

一方面是管理者的问题，但就使用者而言，在我们的调查中，超过50%的人表示根本没想过在网上发条信息就“把事给办了”，互联网环境的落后也给西部地区启动电子政务建设带来了极大的难度。

总之，电子政务建设决不是一蹴而就的，这注定是个长期、曲折的过程，我国现阶段存在的各种矛盾都在直接或间接地影响着这个21世纪最伟大的变革。

我国现阶段的国情，决定了电子政务建设同样要走“共同富裕”的发展道路，部分有条件的先“富裕”起来，带动贫困地区，落后地区；贫困地区也要向先进地区借鉴成功经验，最终达到“共同富裕”。

四、中国电子政务建设的原则及对策（建议）

（一）中国电子政务建设的指导思想和原则

　　电子政务建设的指导思想是：

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，适应改革开放和现代化建设对政务工作的要求，转变政府职能，提高工作效率和监管的有效性，更好地服务人民群众；以需求为导向，以应用促发展，通过积极推广和应用信息技术，增强政府工作的科学性、协调性和民主性，全面提高依法行政能力，加快建设廉洁、勤政、务实、高效的政府，促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步。

（一）中国电子政务建设的指导思想和原则

根据这一指导思想，我国电子政务建设要坚持以下几项原则：

1、统一规划，加强领导。

电于政务建设必须按照国家信息化领导小组的统一部署，制定总仪规划，避免重复建设。

各级党政主要领导同志要亲自抓，防止各自为政。

要正确处理中央与地方、部门与部门的关系，明确各自的建设目标和重点，充分发挥各方面的积极性，分类指导，分层推进，分步实施。

2、需求主导，突出重点。

电子政务建设必须紧密结合政府职能转变和管理体制改革，根据政府业务的需要，结合人民群众的要求，突出重点，稳步推进。

要讲求实效，坚持经济效益和社会效益相统一。

当前要重点抓好建设统一网络平台、建立标准、健全法制，建设和整合关系国民经济和社会发展全局的业务系统。

（一）中国电子政务建设的指导思想和原则

根据这一指导思想，我国电子政务建设要坚持以下几项原则：

3、整合资源，拉动产业。

电子政务建设必须充分利用已有的网络基础、业务系统和信息资源，加强整合，促进互联互通、信息共享，使有限的资源发挥最大的效益。

要在复合标准的条件下优先使用国产设备与软件，逐步推进系统建设、运行维护的外包和托管模式，带动我国信息产业发展。

4、统一标准，保障安全。

加快制定统一的电子政务标准规范，大力推进统一标准的贯彻落实。

要正确处理发展与安全的关系，综合平衡安全成本和效益，一手抓电子政务建设，一手抓网络与信息安全，制定并完善电子政务网络与信息安全保障体系。

（二）中国电子政务建设的对策

1、解放思想，转变观念，走出认识误区。

从一定意义上讲，阻碍电子政务发展的不是技术而是观念。

对电子政务的认识要走出误区：

电子政务建设不仅仅是技术合硬件方面的问题，更重要的是解决应用问题和体制创新问题。

2、加大行政改革，创新政府管理。

与传统政府相比, 电子政务可以优化政府工作流程, 使政府机构设置更为精简合理, 从而解决职能交叉、审批过多等问题。

可以使政府运作公开透明。

可以有效地提升政府监管能力。

电子政务将推动传统的政府由管理型向服务型转变,政府职能由管理控制转向宏观指导。

　　政府办事效率更高, 管理成本更低。

网上办公提高了办事效率, 节约了政府办公费用的开支。

政府通过网络可以直接与公众沟通,及时收集公众的意见, 提高了政府的反馈速度, 降低了政府的管理成本。

3、完善电子政务标准化体系。

逐步制定电子政务建设所需的标准和规范。

今年要优先制定业务协同、信息共享和网络与信息安全的标准，加快建立健全电子政务标准实施机制。

        4、加快推进电子政务法制建设。

适时提出比较成熟的立法建议，推动相关配套法律法规的制定和完善。

加快研究和制定政府信息公开及网络与信息安全、电子政务项目管理等方面的行政法规和规章。

基本形成电子政务建设、运行维护和管理等方面有效的激励约束机制。

5、加强公务员信息化培训和考核。

要发挥各级各类教育培训机构的作用，切实有效地开展公务员的电子政务知识与技能培训，制定考核标准和制度。

今年要制定公务员信息技术知识与技能的培训标准和培训计划，编制培训教材，落实培训机构。

    6、成立各级政府信息管理机构。

信息化工作要达到各负其责，必须有组织上的保证，必须有政府和公务员的工作职责。

因此，有必要在政府中成立信息管理机构，负责各级政府部门信息资源开发的规划、开发、发布、服务等工作，该机构既拥有信息收发整理和技术支持职能，也拥有信息管理和技术管理职能。

7、加强信息基础设施建设。

为适应业务发展和安全保密的要求，有效遏制重复建设，要加快建设和整合统一的网络平台。

电子政务网络由政务内网和政务外网构成，两网之间物理隔离，政务外网与互联网之间逻辑隔离。

政务内网主要是副省级以上政务部门的办公网，与副省级以下政务部门的办公网物理隔离。

政务外网是政府的业务专网，主要运行政务部门面向社会的专业性服务业务和不需在内网上运行的业务。

要统一标准，利用统一平台，促进各个业务系统的互联互通、资源共享。

要用一年左右的时间，基本形成统一的电子政务内外网络平台，在运行中逐步完善。

      8、加强电子政务的安全防范。

要组织建立我国电子政务网络与信息安全保障体系框架，逐步完善安全管理体制，建立电子政务信任体系，加强关键性安全技术产品的研究和开发，建立应急支援中心和数据灾难备份基础设施。

9、有重点的组织电子政务的建设和实施。

为了提高决策、监管和服务水平，逐步规范政府业务流程，维护社会稳定，要加快12个重要业务系统建设；继续完善已取得初步成效的办公业务资源系统、金关、金税和金融监管（含金卡）4个工程，促进业务协同、资源整合；启动和加快建设宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金质、金水等8个业务系统工程建设。

业务系统建设要统一规划，分工负责，分阶段推进。

    规划和开发重要政务信息资源。

为了满足社会对政务信息资源的迫切需求，国家要组织编制政务信息资源建设专项规划，设计电子政务信息资源目录体系与交换体系；启动人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库的建设。

积极推进公共服务，各级政务部门要加快政务信息公开的步伐。

推动各级政府开展对企业和公众的服务，逐步增加服务内容、扩大服务范围、提高服务质量。

四、中国电子政务建设的原则及对策（建议）

（三）中国电子政务发展趋势

2008年，为适应党中央提出的“职能型政府向服务性政府转变，建设和谐社会”的要求，建设和谐电子政务成为中国电子政务发展的主旋律。

在和谐电子政务的建设中呈现五个方面的转变:

即从电子政务重建设、轻应用向深化应用转变;从信息网络分散建设向现有资源整合利用转变;从系统独立运行向互联互通和资源共享转变;从信息管理偏重自我服务向注重公共服务转变;从信息网站自建自管向重视发挥社会力量转变。

这些转变也带动着中国电子政务建设呈现以下发展趋势:

1、服务型政府改革目标的确立，对以服务为宗旨的电子政务的发展提供了更大的政策指导。

十七大报告将我国未来行政管理体制改革的目标定位为服务型政府。

服务型政府首先应该是在法制框架下运行的政府，也是对社会承担责任的政府、廉洁高效的政府。

这就预示着，在新的一年里将有更多的服务社会、服务大众、服务企业的信息化系统被创建，有更多有创意的电子政务服务系统将会诞生。

2、适应政府权力结构和运行机制的调整，将成为电子政务建设发展中需要认真研究解决的新课题。

十七大报告在阐述未来行政管理体制改革问题时，有一个重要思路就是按照决策、执行、监督三者相互协调和相互制约的原则建立政府权力结构，确立政府的运行机制。

这种变化会深刻影响到电子政务的系统构建。

3、为配合大部制管理模式的推进和跨部门应用的协同，电子政务建设中的“业务线”思路将被越来越多的机构所认同。

“业务线”思路是目前解决电子政务中跨部门业务协调的一种重要解决方案。

其基本要义是，将一些受众面广、需多个政府部门共同完成的审批或者办事项目提取出来，统一设计、统一建设，最大限度地避免部门各自为政。

4、顺应中央垂直管理部门与地方政府权力关系的调整，为进一步解决电子政务信息化的条块分割、实现上下对接，提供了重要机会。

十七大报告明确提出要解决“条块”方面的权力关系，并进行改革，这为解决电子政务系统方面的“条块”系统对接，提供了非常重要的契机。

5、配合政府信息公开条例的实施，信息公开对电子政务将提出更高的要求。

2008年5月1日，《政府信息公开条例》正式实施。

按照《政府信息公开条例》的基本精神，信息公开要基做到“公开是原则，不公开是例外”。

不仅政府要主动公开大量的政务信息，而且老百姓、企业可以主动要求政府公开一些需要知道的信息。

《政府信息公开条例》的施行，对整个信息化建设、特别是电子政务建设提供了很重要的机会，必须进一步加强政府门户网站的建设。

6、围绕决策支持、应急管理等工作的信息化系统建设，将会有新的发展。

在未来的政府管理中，将特别强调政府的决策、执行、监督三者功能上的分化。

这种功能分化，将要求在重视电子政务服务应用的同时，也要把电子政务的决策支持系统和应急管理系统的构建放在更重要的位置上。

这些系统虽然主要是为领导机构指挥管理服务，但都是跨部门、甚至是跨系统的。

2008年，有关这方面的系统建设将受到更多的重视。

7、为改变电子政务系统运行中的“双轨”问题，2008年有关电子政务建设中法规的清理和修订将会有明显的推进。

虽然许多地方都构建起很多网上受理和办事系统，但在运行中基本上仍然是“双轨制”:

网上可以受理、查询甚至办理，但在法律法规没有跟进的情况下，纸质的文件依然无法取消，法制建设滞后于电子政务的系统建设，需要在实践中改进。

8、政府门户网站建设的“前台统一，体现以人为本”、“后台整合，强化互联互通”步伐将进一步加快。

政府门户网站的建设将受到更广泛的重视和关注，而关注的内容不仅仅体现在要提供更多的信息服务上，而且要进一步体现“前台统一、后台整合”以及以人为本的理念。

政府门户网站前台有多大功能，发挥多大的效能，最终取决于后台的整合和互联互通。

这就要求真正提高政府门户网站的信息服务能力、网上办事能力和政府与公众的互动能力。

四、中国电子政务建设的原则及对策（建议）

（四）中国电子政务投资趋势

在中国电子政务发展的推动下，2008年－2010年是政府信息化IT与业务整合的关键时期，政府IT投资将保持平稳增长态势。

计世资讯（CCWResearch）预测，2008年政府行业IT投资将保持8.8%的增长率，投资规模将达到445.0亿元;总体来说，政府信息化已进入务实建设、稳定增长阶段。

2010年，政府行业的IT投入将达到541.9亿元。

2008年，政府行业信息化建设需求重点仍将是电子政务平台、网络建设和公关服务系统，由于政府对社区信息化、政务信息资源开发利用、行政审批系统、信息安全、应急系统、备份中心、城