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完善政府间转移支付制度的思路和行动框架
完善政府间转移支付制度的思路和行动框架
2013年10月10日 来源：
《经济研究参考》2011年第19期 作者：
魏加宁张俊伟杨全社
一、我国政府间转移支付的沿革与现状
（一）我国政府间转移支付制度的沿革。
我国的转移支付制度是作为分税制改革的配套措施提出的。
20世纪80年代，随着“放权让利”改革的推进，随着“财政大包干”的普遍推行，财政收入“两个比重”呈现持续下滑局面，从1983-1993年，财政收入占GDP的比重从23%下降到12.7%，中央财政收入占财政总收入的比重从35.8%下降为22%（见图1）。
两个比重的下降，导致“国家能力”特别是中央政府的调控和管理能力明显下降，已经超越了“分权的底线”。
1992年，中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。
次年，中共十四届三中全会专题研究建立社会主义市场经济体制问题，并通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。
1994年，我国开始全面实行分税制。
分税制改革借鉴了市场经济国家的成熟做法，在进一步理清中央与地方事权划分的基础上，按照税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立了中央和地方两套税收征管机构。
分税制改革扭转了财政收入“两个比重”持续下降的局面。
从1993-2009年，国家财政收入从4386亿元增长到68518亿元，财政收入占GDP的比重也从12.8%稳步上升到20.4%；与此同时，中央财政收入从957.5亿元增长到35915.7亿元，中央财政收入占财政总收入的比重则从22%迅速提高并逐步稳定在55%左右。
财政收入“两个比重”的上升，为设立财政转移支付制度提供了现实条件。
其实，早在分税制改革之初，有关部门就设计了税收返还的制度安排，明确规定：
按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，以保证1993年地方既得财力。
1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：
O.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。
1995年，财政部开始推行“过渡期转移支付”，即根据各地区总人口、GDP等客观因素，按照统一的公式计算其标准财政收入、财政支出，对存在财政收支缺口的地区按一定系数给予补助，财政越困难的地区补助系数越高。
由于中央政府财力有限，转移支付在缓解基层政府收入困难、均衡地方财力方面的能力还很弱。
2002年，我国实施了所得税收入分享改革，取消了按企业隶属关系确定企业所得税收入归属的做法，改为除少数特殊行业或企业外，企业所得税和全部个人所得税实行中央与地方按比例分享。
2002年中央和地方分享的比例为5：
5，2003年以后改为6：
4。
与此同时，中央政府承诺，因所得税改革而多分享的收入将全部用于增加对地方（主要是中西部地区）的转移支付，并将原来的“过渡时期转移支付”改为“一般性转移支付”，从而初步形成了包括一般转移支付（包括普通转移支付、民族转移支付、革命老区转移支付和边境地区转移支付四项）、体制补助和上解、年终结算补助或上解、专项补助的转移支付体系。
在这里，前三种转移支付方式通常被人们统称为财力性转移支付，专项补助则被人们称做专项转移支付。
2005年，财政部调整统计口径，将一般性转移支付定义为中央政府对地方政府一般财力的补助；既有的普通转移支付、民族转移支付、革命老区转移支付和边境地区转移支付则采取专项拨款的方式予以实施。
2009年，财政部再次调整统计口径，将转移支付项目简化为一般性转移支付和专项转移支付两大类。
其中，一般性转移支付包括了原财力性转移支付，并纳入了一些补助数额相对稳定的专项转移支付项目（如教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等）。
目前，我国中央政府对地方政府的财政补助架构主要包括一般性转移支付、专项转移支付及税收返还三部分（见图2）。
（二）我国政府间转移支付的现状。
1.转移支付的总量。
自转移支付制度设立以来，中央对地方转移支付及税收返还数量逐年增加，力度不断加大。
从1994-2009年，中央对地方转移支付从550亿元增长到28000多亿元（其中税收返还4886.7亿元），是1994年的40多倍。
从中央财政的角度看，随着对地方转移支付和税收返还力度的加大，转移支付和税收返还占中央财政支出的比例呈现持续上升态势，从2000年的45%增长到2009年的65.2%。
从地方政府的角度看，随着中央对地方转移支付和税收返还力度的加大，转移支付及税收返还对地方收入的贡献越来越高，2009年，中央转移支付及税收返还占地方财政总收入的比重就上升到了46.7%（见图3）。
就一些欠发达地区而言，地方财政对中央政府转移支付和税收返还的依赖度甚至更高。
以甘肃省为例，2005～2009年，其财政支出的70%以上都是来自于中央政府的补助。
2.转移支付的结构。
随着转移支付数量的增长，转移支付的结构也在不断地调整和优化。
突出表现就是旨在推动财力均等化的一般性转移支付占转移支付总额的比重不断提高。
在转移支付制度创立之初的1995年，一般性转移支付只有132亿元，占中央转移支付总额（不含税收返还）的比重只有26%。
随着中央持续加大一般性转移支付力度，特别是所得税收入分享改革以来，中央政府把因所得税收入分享改革增加的收入全部用于支持落后地区发展。
2009年，一般性转移支付资金就增长到了11317.2亿元（略低于预算的11374亿元），占当年中央对地方转移支付总额的47.8%（如果转移支付总额计入税收返还，则占39.6%）。
就一般性转移支付而言，主要的项目包括均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、民族地区转移支付、资源枯竭城市财力性转移支付、村级公益事业一事一议奖励基金、工商部门停征两费转移支付、企事业单位划转补助、公共安全转移支付、教育转移支付以及社会保障和就业转移支付等。
其中，均衡性转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付、教育转移支付、社会保障和就业转移支付等五项支付金高达9140.46亿元，占一般性转移支付总额的80.8%。
2009年，中央专项转移支付资金为12359.9亿元，占中央转移支付总额的52.2%（如果转移支付总额计入税收返还，则占43.3%）。
就专项转移支付而言，其支出范围涵盖了教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、农村水事务等领域。
其中，农村水事务支出最多，达到3182.5亿元，其次是社会保障和就业（1640.47亿元）、医疗卫生（1205.64亿元）和环境保护（1113.9亿元），它们分别占专项转移支付的25.7%、13.3%、9.8%和9%。
上述转移支付支出占据较大比例，反映了近年来政府落实科学发展观，着力改善民生、推动构建和谐社会的政策导向。
在转移支付之外还存在有中央对地方的税收返还，具体如增值税和消费税返还、所得税基数返还、成品油税费改革税收返还等。
2009年，中央对地方的税收返还总额为4886.7亿元，占中央对地方税收返还和转移支付总额的17.1%。
（三）政府间转移支付取得的主要成效。
设立政府间转移支付制度，对于平衡政府间纵向财力不均衡、推动区域协调发展，乃至推动我国的改革开放事业发挥了积极作用。
1.帮助县乡基层政权走出财政困境。
不断加大的转移支付力度，改变了政府间财力分配格局，扭转了县乡基层政府财力严重不足的局面。
据统计，2009年省、市、县三级财政收入占地方财政收入的比重分别为23%、33%、44%，与1994年相比，省级财政占比提高6个百分点，县级财政上升了2个百分点，市级财政下降8个百分点；省、市、县三级财政支出占地方财政支出的比重分别为23%、27%、50%，与1994年相比，省级财政下降2个百分点，市级财政下降5个百分点，县级财政上升7个百分点。
随着基层政府财政收支矛盾的逐步缓解，长期存在的拖欠国标工资发放问题逐步得到解决。
2006年，各地行政事业单位国标工资全部按时足额发放到位，工资陈欠款继续消化，部分财政困难县职工工资水平得以提高。
另据统计，2005年全国尚有财政困难县791个，到2008年就下降为27个。
财政困难县数量的迅速减少，有经济持续快速增长的原因，但转移支付力度的加大，“三奖一补”政策的激励无疑发挥了重要作用。
2.缩小了地区财力差距，为推动地区协调发展作出了贡献。
随着中央政府财力的持续增强，中央财政对欠发达地区特别是中西部地区的支持力度越来越大。
以青海省为例，从2001-2009年，中央转移支付和税收返还从88.7亿元增长到486.7亿元，增长了4.5倍。
像青海省，其财政支出的约80%都是依赖中央的财政支持。
在中央转移支付的支持下，落后地区的社会事业如义务教育、公共卫生、环境保护快速发展，基础设施面貌明显改善，增强了欠发达地区发展后劲，加快了欠发达地区发展，为推动地区协调发展作出了贡献。
3.为改革和社会事业的发展创造了有利环境。
改革意味着社会关系的重构和利益关系的重大调整。
通过财政转移支付制度建立相应的补偿机制，使利益关系调整带来的社会冲击得到缓解，有利于推动改革的进程。
同样，在发展社会事业、改善民生方面，通过转移支付制度增加发展欠发达地区政府的财力，也有利于中央重大决策的贯彻和实施。
近年来，无论是在农村税费改革、农村公益事业一事一议、工商部门停征两费以及成品油税费改革方面，还是在推进农村新型合作医疗、新型养老乃至节能减排等方面，都可以看到财政转移支付资金所提供的财力支持。
可以说，这些财力支持，对于推动改革进程和社会事业的发展起到了“四两拨千斤”的作用。
4.明确了建立由中央、省、县三级政府主导的财政框架的发展目标。
近年来，为了推动财政转移支付制度的完善，有关方面做了大量的探索。
其中最有代表性的，就是“省直管县”和“乡财县管”地方财政管理体制改革。
“省直管县”着眼于克服“市管县”体制下“市挤县”、“市刮县”的弊端，由省政府负责对辖区内各县的转移支付事宜，扩大了资金的筹集范围，减少了中间环节克扣，提高了资金分配的均等化程度。
“乡财县管”则通过实行县乡两级政府“预算共编、账户统设、集中收付、票据统管”，显著提高了基层政府的资金管理水平。
在上述过程中，介于省政府与县政府之间的地级市和作为最基层政权的乡政府的地位都有所削弱。
中央、省、县三级政府在中国财政管理架构中的主导地位日益凸显，为今后行政体制和财政管理体制的改革和完善指明了方向。
（四）当前政府间转移支付存在的缺陷和不足。
1.基层财政保障能力依然薄弱，部分基层政府收支矛盾突出。
虽然中央转移支付和税收返还的力度持续加大，但县乡基层政府事权与财力不匹配的局面并没有根本改变。
而且，在推动经济转型升级、加快社会事业发展方面，“中央请客，地方埋单”的现象时有发生，这又进一步加剧了地方财力的紧张。
按照2009年县级基本财力保障标准测算，全国存在财力缺口县（区）高达1232个（占全国总数的约44%），资金缺口高达1048亿元。
需要采取有效措施，缓解基层政府财政紧张的局面。
2.在均衡地方财力方面的力度有待进一步增强。
有很多学者对我国转移支付的效果进行了分析，大都认为有必要进一步提高我国人均财力的均等化程度。
如陈秀山等认为，总体而言，我国的财政转移支付制度在矫正区域间的横向均衡方面缺乏成效，没能有效地控制区域财政能力差距的进一步扩大。
曹俊文等认为，现行的转移支付制度仍未能有效地降低中部、西部地区内部省市之间财力水平的差异。
安体富等甚至认为，由于财政转移支付的均衡能力不高，我国目前各省公共服务的均等化水平显著不及作为资本主义国家代表的美国。
3.税收返还有违公平原则，应当予以取消。
当前，中央对地方的财力支持中有很大一部分是税收返还。
2009年，税收返还总额达到4886亿元，占中央对地方财力支持的17.1%。
税收返还是当年为了顺利推进分税制改革而作的制度性安排，其核心是照顾地方既得利益，减少其对改革的阻力。
税收返还和经济发展水平正相关，一个地区经济越发达，得到的税收返还就越多。
这种资金分配方式严重违背了设立政府间转移支付制度的初衷，不利于缩小地区发展差距。
随着时间的推移，要求取消税收返还，进一步加大对落后地区支持力度的呼声也在不断提高。
4.专项转移支付缺乏科学标准、资金使用效率低下。
目前，我国专项转移支付拨款覆盖了几乎所有的预算支出科目，补助对象涉及各行各业。
2009年，中央专项转移支付总额达到12360亿元，占中央转移支付的52.2%。
但在款项的分配上，专项转移支付却没有科学的标准和依据，项目决策随意性大，资金使用不够公开透明，导致“跑部钱进”愈演愈烈。
专款他用、挤占挪用等现象时有发生，“跑、冒、滴、漏”现象严重，降低了资金使用效率。
5.省以下财政转移支付制度建设滞后。
目前，财力不足是制约县乡基层政府有效履行职能的一个严峻问题。
而造成上述问题的一个重要原因是省以下政府间财权事权划分不清晰，地方政府间转移支付制度建设严重滞后，从而形成了主要靠中央财政来推动财力均等化的局面。
需要加快推进省以下财政转移支付制度建设，加大省、市政府的责任，增加资金投入，以真正缓解县乡基层政权有效履行职能面临的资金不足问题。
二、完善我国政府间转移支付制度需要有新思路
（一）转移支付制度的问题是政府间事权财权划分不清的反映。
1.政府间事权划分的沿革与现状。
所谓事权，通常指政府履行职能所承担的支出责任，受益范围和政府层次是在政府间划分事权的基本依据。
改革开放以来，我国政府间事权划分的演变是沿着两条主线展开的：
一是政府与市场关系的变革，即人们常说的经济体制改革和政府职能转变；二是中央与地方、地方各级政府之间职责划分的变革。
在上述两条主线中，后者是受制于前者的。
道理很简单：
政府职能的性质决定了如何在各级政府间划分权限；政府职能变了，各级政府履行职责的义务也要发生相应调整。
（1）从转变政府职能的角度看。
改革开放以来，我国政府职能的演变大体经历了两个阶段。
前二十年，政府职能变化的主要特征是“退”，具体表现是向下级政府（中央向省、省向市县）放权、向企业放权、向市场放权，初步建立社会主义市场经济体制。
近十年来（特别是党的十六大以来）政府职能的变化则表现为“有进有退，以进为主”，在继续发挥市场配置资源基础性作用的同时，着力强化政府在弥补市场失灵方面的职能。
我国是一个发展中国家，也是一个转轨国家。
特殊的历史、文化和发展阶段，决定了我国的政府必然是一个“大政府”，世界银行罗列的各项政府职能（见表1），我国政府均有涉及。
（2）从事权划分的角度看。
在20世纪80年代的改革探索时期，政府职责划分可以用“放权让利”来概括，即中央向地方、上级地方政府向下级政府下放资金、企业管理、投资审批等各项权利。
在调动各地发展经济积极性的同时，也带来了经济过热。
1992年，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。
1994年，我国在借鉴发达国家划分政府职能的普遍做法的基础上开始实行分税制。
分税制改革奠定了我国市场经济条件下政府职能划分的基本框架（如专栏1所示）。
专栏1我国政府间事权划分的基本框架
中央政府：
承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国家经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。
具体包括：
国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和丈化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。
地方政府：
承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。
具体包括：
地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。
注：
根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》整理。
分税制改革以来，根据形势发展的需要，我国又对政府间事权划分做了二些调整和完善。
具体如农村义务教育的责任上划到县；在投资、项目审批等领域赋予县级政府更大的自主权；地方土地监察等部门垂直管理，由省级负责；强化基层政府提供公共卫生和医疗服务的责任等。
即便如此，我们还要清醒地认识到：
五级政府的存在、庞杂的政府事务使划分事权变得十分困难。
因为，从不同的视角考察，一项公共事务的责任应被划归的政府层级也往往不同；而有限的行政资源更驱动各级政府官员去“争权夺利”，至于提供服务的责任、支出的义务则唯恐避之不及。
近期的“扩权强县”运动，就是对政府间事权划分严重混乱、“权利上收、义务下放”的一种反映。
2.政府间财权划分的沿革与现状。
改革开放以来，我国政府间财权的划分也是与计划经济向市场经济的转型紧密结合在一起的。
在20世纪80年代，向地方政府放权，向地方政府让利是“放权让利”的重要内容。
一个典型表现就是“财政大包干”，通过“划分税种、核定收支、分级包干”，来确定未来数年内政府间的收入分配关系，其结果就是财政收入“两个比重”的持续下降。
根据事权与财权相结合的原则，1994年的分税制改革将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，并提出要充实地方税税种，增加地方税收入，确立了我国政府间财权划分的基本格局（如专栏2所示）。
分税制改革后，根据形势发展的需要，我国又对政府间财权划分作了数次微调，具体如：
（1）调整证券交易税分享比例，将中央分享比例从50%提高到97%；
（2）所得税分享改革，在照顾既有分配关系的基础上，施行所得税增量分成改革；（3）农业税费改革。
在农村税费改革的基础上，逐步取消农业税和农业特产税（烟叶特产税除外）。
与此同时，中央设立农村税费改革转移支付来弥补部分地区因为此项改革带来的收入减少。
专栏2我国政府间财权划分的基本框架
中央固定收入：
关税，海关代征消费税和增值税、消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入，中央企业上缴利润等。
外贸企业出口退税由中央财政负担。
共享收入：
增值税、资源税、证券交易税、资源税（海洋石油资源税为中央收入）、证券交易印花税。
地方固定收入：
营业税（不合铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税）、地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）；地方企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分）、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。
资料来源：
根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》整理。
中央与省之间划分收入的基本模式对省以下政府间收入的划分产生了重要影响。
但我国政府层级过多，事权难以划分清楚，再加上收入来源很有限（作为财政收入主要来源的税收不外乎流转税、所得税、财产税几类），越到基层，政府间收入的划分就越五花八门。
就县乡级政府间的收入划分而言，主要可分为如下三种类型：
一是分税制型，明确不同税种之间的收入分享比例，同时建立县对乡镇的税收返还制度；二是收支包干型，即县与乡镇按照税种划分收入，实行超收分成或留用，短收不补的财政管理办法；三是统收统支型，即将乡镇所有收入都列为县级收入，与此同时，县财政在核定乡镇支出需要的基础上保障乡镇政府最低的资金需要。
从地方政府间复杂的收入分配关系，我们可以清晰地看到，在地方政府层面上，规范的分税制还远未建立起来。
（二）由行政主导、旨在“加强管理和控制”的改革方式，是政府间事权财权划分不清问题长期得不到解决的根源。
我国是拥有长期“大一统”历史的单一制国家，中国共产党的执政地位和强有力的领导，进一步加强了自上而下的社会控制。
应当看到，政府官员也是追求自身效用最大化的理性人。
就个人而言，效用的来源，主要有主管领域社会事业发展带来的成就感、审批决策带来的成就感、职务晋升带来的成就感和收入增加、乃至职务消费、灰色收入等；在存在五级政府，由上级政府主导事权财权划分格局的背景下，必然会出现“审批和管理权力上收、公共服务义务下沉”的局面，出现“财力逐级集中、支出义务逐级下放”的局面。
伴随着审批权限的逐步集中，越来越多的市场准入、项目核准、项目和资金审批事务需要由上级政府官员作出决定。
同样，伴随着财力向上集中和支出责任逐级下放，越来越多的基层政府需要向上级政府寻求资金支持。
正是在平衡政府间财权事权配置错位的过程中，政府官员（特别是上级政府官员）在个人成就感等方面获得了极大的满足。
表现在转移支付领域，就是专项转移支付占主导地位的局面长期得不到有效解决。
早在转移支付制度设立之初，有关部门就提出，要根据各地区人口、GDP等客观因素，按照统一的公式来测算地方财政收支缺口，以逐步实现地区财力均等化的目标。
2002年，全国人大财经委员会再次重申：
“今后要加大一般性转移支付比重，逐步建立规范、透明的中央对地方以及省以下财政转移支付制度”。
但十多年过去了，这一目标尚远未实现。
人们看到的不是旨在弥补基于特定资金需求标准测算出来的资金缺口的、没有用途限制的转移支付，而是各种具有明显用途限制的财力性转移支付的快速增长。
2009年，均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、一般公共服务转移支付、结算财力补助合计4858.9亿元，占当年一般性转移支付的42.9%，其余的全部是以专项方式下发的。
以增加专项转移支付的方式来推动一般性转移支付，固然缓解了落后地区、基层政府的财政困难，但也带来了资金条块分割、资金整合程度差、使用效益低下的弊端，制约了基层政府（落后地区）积极性的发挥。
不仅如此，在财力性支出之外，还有数量大大超过财力性转移支付的专项转移支付。
其范围覆盖义务教育、科技文化、社会保障、卫生医疗等几乎所有的政府支出科目。
即便数次调整统计口径（将专项转移支付纳入一般性转移支付的统计范围），截至2009年，我国中央政府专项转移支付的总额仍然达到12360亿元，是一般性转移支付金额的数额109.3%。
自2000年以来，虽然全国人大财经委员会多次就规范加强专项转移支付制度提出改进意见，但时至今日，专项转移支付项目过多、资金使用分散、管理混乱的问题仍然十分严重。
在专项转移支付大行其道的背后，是上级政府着力“加强管理和控制”的思维逻辑。
在五级政府的行政架构下，通过牢牢控制资金配置权，上级政府确保了下级政府的“听话”和政令的畅通。
但由于层层委托代理关系导致信息严重流失，其代价必然是资金使用效益的下降。
更严重的是，种类繁多的专项转移支付把上级政府保障基层政府必要资金的义务转变成了上级政府的“自主决策权”，强化了行政主导的“人治”传统，不利于引导基层政府“眼光向下”，更好地“为人民服务”。
在一个地区差异显著的发展中国家，在以有限资金更好地为社会公众提供社会管理和社会服务方面，县乡基层政府显然比处在金字塔顶端的中央政府和省级政府拥有优势。
在建设服务型政府的过程中，承担提供公共服务主要责任的基层政府发挥着不可或缺的重要作用。
从更好地履行职责的角度出发，基层政府要求削减专项转移支付、增加一般性转移支付的呼声不断提高。
但上级政府由于担心政策执行力下降、财政资金被下级政府（主要是基层政府）滥用以及上级政府官员出于个人私利考虑的原因，迟迟不愿意“放权”。
为此双方各执一词，陷于胶着，使专项转移支付占比偏高的局面长期得不到有效解决。
实践证明，要突破现有的困局，必须拓展新的改革思路。
（三）在放权与约束间建立新平衡——完善我国政府间转移支付制度的新思路。
当前，完善我国的政府间转移支付制度，不仅要解决前面提到的“老问题”（如财力均衡能力不足、资金使用效率不高等），还要顺应经济社会发
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