珠江三角洲城镇群协调发展规划.docx

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珠江三角洲城镇群协调发展规划

珠江三角洲城镇群协调发展规划

文本

（送审稿）

广东省人民政府

二○○四年九月

前言

一、工作背景和工作过程

珠江三角洲是当前我国最重要、最具发展活力、最有发展潜质的经济区之一，也是亚太乃至全球经济增长最快、现代制造业竞争力较强的地区之一。

在新的形势下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，推动城镇群的协调发展，对于珠江三角洲整合发展资源，优化发展环境，提升发展优势，消除发展障碍，走经济持续发展、社会全面进步、资源永续利用、环境不断改善、生态良性循环的发展道路，具有十分重要的意义。

遵循胡锦涛总书记要求广东“继续当好排头兵”的讲话精神，根据张德江书记关于“立足广东，着眼全国，面向世界，高起点地做好珠江三角洲城镇群规划，通过资源整合，增创发展新优势，提升珠江三角洲综合竞争力，推动广东省加快率先基本实现现代化”的指示，在省委、省政府与建设部的领导下，广东省建设厅、中国城市规划设计研究院、深圳市城市规划设计研究院和广东省城市发展研究中心的主要技术骨干联合组成了规划工作组，于2003年7月启动了本次《珠江三角洲城镇群协调发展规划》（以下简称《规划》）编制工作。

朝着张德江书记提出的“要拿出最好的成果”的目标，规划工作组在1995年《珠江三角洲经济区城市群规划》和2003年“珠江三角洲城镇群协调发展调研”工作的基础上，认真研究、细致分析，反复地深入省直有关部门和各城市政府进行调研、走访、座谈、论证和征求意见，召开各种类型的研讨会、论证会、咨询会30余次，先后提交了两次阶段性成果：

《规划》思路在2003年10月8日向省委、省政府和建设部的领导同志作了汇报；《规划》纲要在2004年1月13日提交给全省城镇化工作会议进行了讨论。

在充分吸纳各方意见的基础上，经过不断深化、完善，于2004年5月完成了《规划》初步成果，2004年7月25日至26日，省委、省政府和建设部联合组织召开了专家评审会，对《规划》初步成果进行了评审（专家名单及《专家评审意见》后附）。

根据领导会议讲话和专家评审意见，经进一步修改、完善，形成了目前的《规划》送审稿。

二、主要工作思路

1、对珠江三角洲发展现状的基本判断

（1）珠江三角洲是目前全国城镇连绵程度最高、城镇化水平最高和经济要素最密集的地区，但区域内经济、社会和城镇发展不平衡，东西两岸、内外圈层和城乡之间存在较大差异。

如何促进经济、社会协调发展和人的全面发展，统筹区域、城乡发展，是珠江三角洲城镇群当前面临的核心问题。

（2）珠江三角洲城镇群经过二十余年的高速增长，目前在发展需求与供给上出现了结构性失衡，一定程度上制约了珠江三角洲的可持续发展。

经济增长与资源短缺、社会需求提高与公共供给滞后、城镇快速扩张与环境压力加大等，已成为珠江三角洲城镇群要解决的突出矛盾。

（3）珠江三角洲的城镇发展各具特色，但受行政区划和管理体制的制约，区域内城镇同构竞争、重复建设的不协调现象较为普遍，不利于区域整体竞争力的提高。

建立有效的区域协作发展机制，推进区域一体化发展进程，对于珠江三角洲城镇群未来发展构成了主要挑战。

2、工作任务和目标

（1）通过对珠江三角洲发展特征的判断，以及对潜在问题的识别，把握区域发展的内在规律。

既正视现实（竞争、差异），更重视顺应趋势（经济发展、产业结构提升以及体制改革等），力求发挥相关主体的能动性和创造力，引导区域协调、城乡协调、均衡发展。

（2）通过分析全球化、区域化背景下的区域发展趋势和前景，在国家发展战略指导下，制定珠江三角洲空间发展目标和发展战略，特别是从空间资源供需分析的角度，明确城镇群空间整合的思路与措施。

（3）在问题与目标双重导向的技术路线下，构建合理的总体空间布局和空间支撑体系，并坚持事权清晰、上下结合的原则，明确省政府及各级地方政府在城镇群协调发展中的主要任务和工作要求。

（4）既注重长远目标的战略性，更强调近期工作的现实性和可操作性，力求通过规划指引、政策区划、空间管治、落实行动与政策保障等多种策略，实现“目标规划”与“行动规划”的结合。

3、规划的指导思想

坚持统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，立足广东，着眼全国，面向世界，进一步完善功能，提高品位，增强实力，走出一条经济持续发展、社会全面进步、资源永续利用、环境不断改善、生态良性循环的发展道路，率先基本实现现代化，更好地发挥排头兵的作用。

4、规划的重要原则

（1）统筹兼顾，正确把握“整体与局部”、“长远与近期”的关系。

在实现城镇群整体利益和长远目标的同时，兼顾不同地区的局部利益和不同阶段的具体目标，处理好发展节奏和发展时序，为不同投资主体和各级行政主体提供发展的空间。

（2）顺应规律，正确把握“市场与政府”、“自下而上与自上而下”的关系。

既要坚持市场对资源配置的基础性作用，又要强化政府对公共资源和战略性资源的有效控制，在保持区域经济持续增长活力的同时，发挥政府整合核心竞争要素和配置区域重要资源的作用。

（3）分类指导，正确把握“先发地区与后发地区”、“敏感地区与一般地区”的关系。

对先发地区，重点引导发展建设模式的转变，同时提供必要的资源增量；对后发地区，重点提供发展的基础条件和政策扶持。

对敏感地区（如生态敏感地区、战略性资源地区），突出上级政府的控制与协调作用；对一般地区，实施有限管治、合理引导，调动基层的发展积极性，放手发展。

（4）明确事权，正确把握“刚性与弹性”、“上级与下级”的关系。

明确各级政府和相关部门在规划实施中的事权。

对于区域战略性资源，提出刚性的规划控制要求，并由上级政府直接监管或协调；对于区域性的基础设施建设和地方行政边界地区的发展，提出明确的引导与协调要求；对于各城镇的发展规模、内容和类型，保留一定的弹性，以适应未来发展的不确定性。

三、主要工作成果

1、立足于增强区域竞争力和对外辐射力，促进区域集约发展，明确了城镇群发展的目标和发展规模。

2、从提高城镇群整体发展水平，促进区域协调发展的目标出发，提出了既顺应趋势、又引导有序发展的空间总体战略。

3、构建了具有一定弹性的中长期总体空间布局框架，确保适应产业结构和空间结构的调整优化，满足不同主体的发展需求。

4、确立了科学、安全的区域生态环境体系，以全面提升区域生态环境质量，保证珠江三角洲的可持续发展。

5、按照培育和谐向上的社会文化氛围，提升人居环境品质的发展要求，提出了区域人文环境体系建设的各项对策。

6、构筑了适度超前的区域基础设施体系，为区域社会、经济的高效运作，加速区域一体化进程提供支撑。

7、作为引导区域战略性空间资源合理保护和利用的综合调控手段之一，提出了分类、分级的政策指引和空间管治措施。

8、制定了针对性强的城市空间协调规划指引，推动城镇群发展、建设目标和要求的落实，指导地方日常规划管理工作。

9、安排了事权清晰、重点突出的近期重大行动计划，以推动协调工作的尽快展开，确保规划的实施。

10、提出了协调区域发展和监控规划实施的政策建议，力求初步建立相应的保障机制，加快制度创新。

本次规划编制工作，得到了省委、省政府和建设部领导的亲切关怀与指导，得到了省直有关部门、珠江三角洲各城市、省内外专家和社会各界的大力支持与配合，在此一并表示感谢！

《珠江三角洲城镇群协调发展规划》工作组

二○○四年九月

第一章………………………………………………………………………………1

第二章……………………………………………………………2

第一节……………………………………………………………………2

第二节……………………………………………………………………3

第三章……………………………………………………………………4

第四章………………………………………………………………5

第一节………………………………………………………………5

第二节………………………………………………………………7

第三节……………………………………………………………10

第四节…………………………………………………………………12

第五章………………………………………………………………14

第一节…………………………………………………………14

第二节…………………………………………………………18

第三节……………………………………………………21

第四节……………………………………………………25

第六章……………………………………………………………29

第一节……………………………………………………………………29

第二节……………………………………………………………………31

第七章………………………………………………………………33

第八章……………………………………………………………………43

第一节………………………………………………………………43

第二节………………………………………………………………44

第三节…………………………………………………………45

第四节………………………………………………………46

第五节………………………………………………………47

第六节…………………………………………………………48

第七节……………………………………………………………49

第八节………………………………………………51

第九章……………………………………………………………………53

第一十章………………………………………………………………………………56

…………………………………………………………………………………………58

第一章总则

第一条为促进珠江三角洲城镇群协调发展，提升珠江三角洲整体竞争力，实现经济、社会的全面进步和人的全面发展，依据《中华人民共和国城市规划法》、《城市规划编制办法》、《广东省国民经济和社会发展“十五”计划》、《广东省城镇化发展纲要》、《关于推进城镇化的若干政策意见》等，结合珠江三角洲城镇群的发展实际，制定本规划。

第二条本规划是指导珠江三角洲城镇群协调发展的行动指南和统筹区域内各项建设安排的政策纲领，是制定区域内相关专项规划和城镇总体规划的基本依据。

第三条本规划所称珠江三角洲，即珠江三角洲经济区，包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州市区、惠东县、博罗县、肇庆市区、高要市、四会市，总人口4230万，土地总面积41698万平方公里，其中建设用地（包括城市建设用地、建制镇建设用地和村庄建设用地）面积6640平方公里。

第四条本规划的期限为2004～2020年，有关的重大行动计划安排在近期（2004～2010年）开展。

第二章发展目标与发展规模

第一节发展目标

第五条城镇群协调发展总目标

抓住机遇期，加快发展、率先发展、协调发展，全面提升珠江三角洲城镇群的整体竞争实力，建设成为重要的世界制造业基地和充满生机活力的世界级城镇群。

第六条目标一：

中国参与国际合作与竞争的“排头兵”

携手港澳，共建“大珠三角”紧密合作区，依托“大珠三角”的整体优势，全面开展与世界经济体系，特别是东南亚自由贸易区的联系和交流，发展成为我国在更大范围、更广领域、更高层次参与国际合作与竞争的“排头兵”。

第七条目标二：

国家经济发展的“发动机”

保持经济健康发展和总量持续增大，加快产业结构的调整和优化，强化对外开放的门户地位和沟通国际、国内的枢纽作用，发展成为全面辐射与服务全国，直接带动“泛珠三角”经济发展的“发动机”。

第八条目标三：

文明发展的“示范区”

保护历史文化资源，重视文化教育建设，培育和塑造具有地方特色、符合时代要求的“珠三角精神”，建设“人文珠三角”；促进不同社会阶层融合共生、本地居民与外来移民和睦相处，建设“公平珠三角”；注重环境整治，优化城乡环境，构筑“绿色”生产体系，建设“绿色珠三角”。

第九条目标四：

深化改革与制度创新的“试验场”

进一步深化经济体制改革，推动科学技术创新，同时大力推进社会管理、政府行政、城乡建设和区域协作等各方面、各层次的改革创新，以改革创新增创发展新优势，继续成为国家深化改革与制度创新的“试验场”。

第一十条目标五：

区域协调发展的“先锋”

完善区域协调机制，加强珠江三角洲内部各城镇之间，珠江三角洲与省内东西两翼和北部山区之间，以及“大珠三角”、“泛珠三角”在资金、技术、人才、市场等方面的交流与合作，促进区域一体化发展，实现不同地区共同富裕。

第一十一条目标六：

城乡统筹发展的“典范”

在推进工业化、城镇化的同时，大力发展现代农业、生态农业和效益农业，打破城乡“二元”结构，建立新型城乡关系，有效解决“三农”问题，推动城乡经济、社会和文化融合，使城市与乡村发展成为相互依存、相互促进的统一体，实现城乡统筹发展。

第二节发展规模

第一十二条人口规模

合理控制人口规模，优化人口结构，提高人口素质。

至2020年，人口规模按6500万控制，基础设施规划建设按8000万人口规模进行预留。

第一十三条建设用地规模

合理配置城镇建设用地，集约利用，优化布局。

规划期内，建设用地年均增长速度由目前的5%控制到3%左右，人均建设用地由现状的160平方米控制到140平方米左右。

至2020年，建设用地总面积控制在9300平方公里以内，占土地总面积的22.3%，其中新增建设用地2660平方公里。

第一十四条生态保育用地规模

大力推行区域绿地建设，保障区域生态安全，改善城乡环境质量。

至2020年，生态保育用地规模达到8300平方公里以上，占土地总面积的20%左右。

第三章空间发展战略

第一十五条城镇群空间发展总体战略

整合珠江三角洲人口、产业和环境资源，构筑发达的区域基础设施体系和社会公共服务系统，优化城镇空间布局，全方位拓展与“大珠三角”、“泛珠三角”以及东南亚地区的交流合作，为珠江三角洲经济、社会发展提供具有高度适应性和开放性的空间载体。

第一十六条战略一：

强化中心，打造“脊梁”，增强区域核心竞争力

强化广州、深圳、珠海等中心城市作用，聚合“广州－深圳（香港）”、“广州－珠海（澳门）”区域发展主轴的核心功能，打造具有强劲核心竞争力的区域发展“脊梁”，带动珠江三角洲、全省以至“泛珠三角”整体发展。

第一十七条战略二：

拓展内陆，培育滨海，开辟更广阔的发展空间

加快联接内陆省份，特别是“泛珠三角”地区的对外通道建设，扩大与“泛珠三角”其它地区在资源开发、产业布局、设施建设等方面的协作；完善、整合滨海地区交通设施，促进滨海地区产业与功能的聚集和发展，强化与国内其它沿海地区及海外的联系。

第一十八条战略三：

提升西岸，优化东岸，提高整体发展水平

在西岸地区，改善发展条件，强化中心城市功能，加快产业要素聚集；在东岸地区，继续发挥市场对资源配置的主导作用，改善城乡环境质量，优化城镇、产业布局，促进发展模式由粗放型向集约型转变。

第一十九条战略四：

扶持外圈，整合内圈，推动区域均衡发展

在外圈层地区，通过政策、资金、项目、设施等方面的扶持与倾斜，重点培育地区性中心城市和新兴产业区，在承接内圈层产业与功能转移、扩散的同时，增强对外辐射、服务功能；在内圈层地区，提高资源利用效率，挖掘发展潜力，优化城镇、产业要素组合，推动经济、社会、环境的协调发展。

第二十条战略五：

保育生态，改善环境，实现人与自然和谐发展

构筑多层次的区域生态支持体系，全面治理环境污染，大力发展集约化、资源节约型、环境友好型产业，促进城镇空间的网络化、生态化布局。

第二十一条战略六：

完善设施，健全服务，提高人居环境质量

按照“面向未来、合理布局、扬长补短、完善系统”的原则，根据城镇群发展要求和职能定位，打破地域界限，统筹规划建设区域性基础设施和公共服务设施，实现和完善其跨地区服务的功能，全面提高区域综合服务水平和人居环境质量。

第四章总体空间布局规划

第二十二条城镇群总体空间布局

在城镇群空间发展战略的引导下，珠江三角洲城镇群将形成以全方位的发展轴带为主线，以多层次的中心城市和集群化的产业聚集区为节点，不同类型、不同规模的城镇地区和产业地区向“点轴”集聚，三大都市区呈“扇面”拓展的一体化、网络型、开放式的空间发展格局。

第一节发展轴带体系

第二十三条“一脊三带五轴”的发展轴带体系

强化城镇、产业的轴线拓展态势，构建由一条环珠江口湾区的区域发展“脊梁”（“一脊”）、三条东西向分布的功能拓展带（“三带”），以及五条南北向贯联的“城镇－产业”聚合轴（“五轴”）等共同组成的网络状发展轴（带）体系，以线（发展轴带）聚点（城镇和产业地区）、以点带面（都市区和城镇群），整合、优化城镇群空间结构，并形成向内陆和海外多方向强劲辐射的空间发展态势。

第二十四条“一脊”——聚合核心功能的区域发展“脊梁”

构筑以广州为中心，向南经珠江口湾区连接深圳、珠海，向北沿京广大动脉联通内陆的区域发展“脊梁”，通过高水平的设施建设和政府间的高效合作，整合轴线上的重要城镇节点和产业地区，聚合区域高新技术产业、高端服务功能和交通枢纽功能，与港澳优势互补，形成辐射“大珠三角”的区域性服务与创新中心，提升区域核心竞争力。

第二十五条“脊梁”地区发展指引

核心功能区

城市及地区

任务和要求

高端服务中心

广州主城区、深圳主城区、珠海主城区

1、提升中心城市的综合服务功能和创新能力；

2、完善机场、海港、铁路等交通枢纽建设。

重要发展节点

广州东部地区、南沙、花都－白云、广州新城，深圳前海－宝安、沙井－松岗，珠海唐家、横琴、金湾－斗门，东莞虎门－长安，中山东部地区

1、促进相关产业的重组与升级；

2、强化区域性专业化服务功能；

3、加快高速公路、城际轨道等捷运系统建设。

注：

文本表格中县级市（区）、镇的地名，均指城（镇）区或产业区，不包括全部行政区域。

第二十六条“三带”——增强对外辐射的三大功能拓展带

积极推进对外通道和基础设施建设，形成北部城市功能拓展带、中部产业功能拓展带和南部滨海功能拓展带等三大功能拓展带，强化珠江三角洲与省内其它地区、“泛珠三角”其它省（区）乃至东南亚地区的资源共享与经济协作，拓展珠江三角洲发展空间。

第二十七条功能拓展带发展指引

功能拓展带

轴向和节点

任务和要求

北部城市功能拓展带

沿广州主城区－佛山主城区－南海高新区－三水－肇庆主城区，经云浮向西延伸至大西南；沿广州东部地区－增城－博罗－惠州主城区，经河源向东和东北延伸至江西。

1、强化广州主城区的区域中心作用；

2、聚合广州东部地区、佛山主城区、惠州主城区、肇庆主城区的产业与服务功能；

3、扶持沿线城镇和产业发展。

中部产业功能拓展带

沿惠东－仲恺高新区－常平、横沥－松山湖－虎门、长安－南沙－顺德－小榄、古镇－江门－司前、大泽－开平－恩平，联通东、西两岸并延伸至东、西两翼。

1、培育一批地方性中心城市；

2、形成一批地区性交通枢纽；

3、提升产业聚集区发展质量。

南部滨海功能拓展带

沿稔平半岛－大亚湾－大鹏湾－深圳主城区－香港－澳门－珠海主城区－珠港新城－高栏港区－银洲湖－斗山－南湾，经潮汕都市区向东延伸至闽东南，经湛茂都市区向西延伸至广西、海南。

1、整合基础产业和旅游产业的发展；

2、加快东、西岸跨海通道建设，整合机场、港口等大型基础设施的服务功能；

3、协调滨海地区的资源保护与利用。

第二十八条“五轴”——整合内部功能的五大“城镇－产业”聚合轴

依托城镇密集区，构建江肇－江珠高速公路沿线、105国道沿线、107国道沿线沿线、广深铁路沿线和惠澳大道沿线等五大“城镇－产业”聚合轴（以干道命名“城镇－产业”聚合轴的主要意图是揭示“城镇－产业”的发展指向），充分发挥各级城镇中心的产业服务功能，加快培育不同类型、不同规模的产业聚集区，促进产业发展由局限于行政地域单元的“块块”模式向“条块”结合、综合协调的点轴模式转变，优化城镇、产业空间结构。

第二十九条“城镇－产业”聚合轴发展指引

“城镇－产业”聚合轴

轴向和节点

任务和要求

江肇－江珠高速公路沿线“城镇－产业”聚合轴

肇庆主城区－高明－鹤山－江门主城区－银洲湖－珠港新城－高栏港区

1、提升江门、肇庆主城区的综合服务功能和珠海珠港新城的产业服务功能；

2、重点培育珠海西部地区－江门银洲湖临港基础产业；

3、鼓励肇庆大旺开发区等地区重型产业的适度发展。

105国道沿线“城镇－产业”聚合轴

佛山主城区－顺德－小榄、古镇－中山主城区－三乡、坦洲－金湾、斗门

1、提升珠海、佛山、中山和顺德主城区的综合服务功能；

2、强化一般加工制造业发展；

3、提升城镇发展水平。

107国道沿线“城镇－产业”聚合轴

广州东部地区－东莞主城区－龙华、观澜－深圳主城区

1、整合深圳、东莞主城区的综合服务功能；

2、打造广州开发区、东莞松山湖、深圳光明等区域性科技研发与生产服务聚集区。

广深铁路沿线“城镇－产业”聚合轴

增城－石龙－常平、横沥－樟木头－平湖－盐田

1、重点发展以港口、铁路为纽带的物流与商贸服务业；

2、提升一般加工制造业发展水平。

惠澳大道沿线“城镇－产业”聚合轴

惠州主城区－三栋－惠阳－大亚湾

1、培育惠州主城区的综合服务功能和惠阳的产业服务功能；

2、重点发展惠州惠阳－大亚湾地区的临港基础产业；

3、加快一般加工制造业发展。

第二节城镇中心体系

第三十条三级城镇中心体系

加强中心城市建设，充分发挥区域性中心、地区性中心和地方性中心的辐射带动作用，通过三级中心联动，引领周边地区协调发展，逐步形成以大中城市为骨干，以小城市和小城镇为依托，体系完备、分工合理、特色鲜明、组合有序的网络型城镇体系，促进城镇群向更高发展阶段演化。

第三十一条区域性中心

区域性中心是指在城镇群以及更大区域内发挥辐射带动作用的中心城市，包括区域性主中心和区域性副中心。

1、主中心：

包括广州、深圳主城区，应在继续聚合高端服务和创新中心功能的基础上，强化与港澳的功能整合与互补，辐射带动珠江三角洲以及“泛珠三角”地区的发展。

2、副中心：

珠海主城区作为区域性副中心，应加强与港澳的联系与合作，通过发展特色经济，突出区域性、专业化服务中心的功能，发挥对西岸地区的辐射带动作用。

第三十二条地区性中心

地区性中心是指带动市域以及周边地区整体发展的中心城市，包括地区性主中心和地区性副中心。

1、主中心：

包括佛山、江门、东莞、中山、惠州、肇庆等六个地级市的主城区，应重点培育综合服务功能，充分发挥在本地区的社会管理中心、生产服务中心和交通运输枢纽的作用。

其中，江门、惠州、肇庆主城区，是珠江三角洲外圈层重要的增长极，也是珠江三角洲向内陆地区传递辐射带动力的重要“门户”。

2、副中心：

根据区位条件和发展基础，培养、提升一些具有区域影响的专业化城镇地区和产业聚集地区，包括广州东部地区、广州南沙、深圳前海－宝安、珠海西部地区、佛山顺德、江门开平、东莞虎门－长安、常平－横沥，惠州惠阳－大亚湾等作为地区性副中心，促进产业极化，完善服务功能。

第三十三条地方性中心

地方性中心是指带动本县（市、区）城乡统筹发展的中心城镇，包括现有县（市、区）主城区和一批人口、产业密集的城镇和地区。

1、以上各级中心之外的其它县（市、区）主城区，作为地方性的政治、经济、文化中心，应起到承接上层次中心城市辐射和带动本地区城乡发展的双重作用，成为县域经济发展的龙头。

2、对一批主要分布于中部产业功能拓展带上，人口、产业较为密集的重要城镇和地区，应通过适度的政策倾斜，进一步提高其发展质量和辐射带动能力，使之提