项目制的分级运作机制和治理逻辑.docx

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项目制的分级运作机制和治理逻辑

项目制的分级运作机制和治理逻辑

――对“项目进村”案例的社会学分析

折晓叶陈婴婴

2012-9-314:

55:

51来源：

《中国社会科学》2011年4期

【内容提要】以“自上而下”和“自下而上”这两种既对立又互补的视角，对当下财政转移支付项目进入村庄的社会过程进行观察和分析；特别关注项目过

程中的分级“制度机制”运作模式，包括国家部门的“发包”机制、地方政府的

“打包”机制和村庄的“抓包”机制等，分析它们所形成的不同制度逻辑和行动策略及其相互作用的复杂过程和结果。

“项目制”作为新旧体制衔接过程中对既

得利益补偿的一个重要机制，为分级治理逻辑的汇合搭建了一个制度平台；强调

只有通过公共品的供给，增加村民参与的公共空间，实现村庄公共治理，项目制才能真正增进公益进而达成整合的目标。

【关键词】项目制分级治理制度机制项目输入村庄回应

引言

1990年代中期以来，伴随着国家财政制度由包干制改为分税制，财政收入和分配领域中发生了一系列重大变化。

最为引人关注的，是在收入越加集权的体制下，资金的分配却出现了依靠“条线”体制另行运作的情形，即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理。

这些支付大多由“条线”部门

采用专项支付或者项目资金的形式自上而下地转移和流动，而地方政府或基层则

需要通过申请项目的方式来获得转移支付。

也就是说，在集权的收入体制之外，存在着寻找和开辟另外一种可以直接支配和控制新财源的可能性，只不过仍须遵

循和维持集权控制的逻辑。

不同于一般性行政拨款的是，开辟这种财源存在着极

大的不确定性和偶然性，却极富竞争和诱惑。

据统计，自1994年到2004年，专

项转移支付总量一直远高于财力性转移支付，到2005年后者总量才第一次超过前者。

①项目制不仅在数量上而且在各个领域中，都已经成为最主要的财政支付手段。

这些项目，大多数不但没有强制性，而且还需要经过自上而下的招标和自下而上的竞争才能够获得，这已经涉及宏观社会结构的变化，反映出政府职能和治理方式的演变，触及国家、地方和基层单位（企业和村庄等）相互之间的关系及其建构模式，还涉及国家视角和意图与基层视角和意图的配合，特别涉及国家、地

方和基层的多重运作机制和行动逻辑如何进行博弈等关键性的议题。

因此，本文

的问题，与主要检讨国家视角的发问②略有不同，我们强调社会工程的承受者一—基层的或村庄的视角，但也注意到，在发展和福利主题下，在基本建设和公共服务需求下，如果没有国家和地方政府的财政支持，村庄的大规模改造是难以持续和完成的。

然而，问题在于，如果上级政府的财政支付，即便采用带有市场竞争特点的项目制，也还要延续集权的“条条”体制自上而下的控制逻辑，那么，下级政府或基层单位又将采用怎样的策略、设计出怎样的制度机制来加以应对呢？

现实中出现的自下而上的地方行为，又反映出怎样的反控制逻辑呢？

实践层面的问题还有，作为公共品的载体，项目如何产生、如何供给，又如何管理，才能体现其公益性？

作为技术性的管理手段，项目又将为国家和基层建立新的治理方式提供哪些新的可能，抑或带来怎样实质性的影响？

这是本文试图回答的一组相互关联的理论和实践问题。

本文仅从项目进村这一侧面来讨论上述问题，所提供的个案来自笔者对东部

和中部较发达地区几个县市的数个村庄进行的长时段追踪调查。

③一般认为，欠

发达地区由于面临资金短缺问题，对于自上而下的转移支付项目具有更高的依赖性，项目运作在那里才成为问题。

但本文资料表明，项目运作在较发达地区也是一个普遍现象，甚至是更加具有能动性的制度建构问题。

虽然地区差异、发展模式差异和个案的局限性等复杂状况，决定着本文的个案不能作为推论总体的依据，但是个案所提出的问题和它们背后所隐含的逻辑，具有一定的普遍性，它们

并不只发生在某一类地区，也不只反映在“项目进村”这一个事项上。

因此，本文的结论不但可以启发对问题更为深入的思考，而且可以作为更广泛的大规模调查建立预设的依据。

一、制度机制运作的分级逻辑：

项目制的分析框架

这里所谓的“项目”，既不同于宏大的社会建设和发展规划项目，也不同于专业领域的技术和建设项目，而是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式。

项目逐渐成为转移支付的主要方式，这与财政转移支付的“专项化”演进以及国家部门管理和治理目标的“项目化”过程密切相关一一随着项目资金的规模日益增大，除了工资和日常性支出之外，几乎所有的建设和公共服务资金都“专项化”和“项目化”了，同时这还与中央对地方关系向“多予、少取、放活”改变，政府治理方式向评、考、控转变，以及建设“运动”的推助有关。

这种项目化所产生的影响以及带来的问题，已经受到学界和政界的关注。

④

项目之所以被广泛关注，是因为它特殊的部门运作方式。

那些形成项目的专项转移支付的支配权掌握在中央各部门手中，一些部、委、办掌握着大量的专项资金，拥有资源的配置权，而且支配资源的权力越来越大。

地方和基层若想获得项目，不能不“跑部钱进”。

有官员指出，现在到底有多少专项转移支付、有多少项目，在中国没有一个人搞得清楚。

⑤也有学者通过调研得知，与“社会主义新农村建设”有关的项目就多达94项，涉及农村经济、社会和文化等方面，关系到中央部一级工作部门共28个单位。

⑥实际数量伴随重大事项的不断推出，逐年还会有增无减。

当然，问题的关键不在于这些数字，而在于背后所隐含的制度逻辑和行动策略。

在项目制度框架内，要进入分析的不只是国家和农民两个行动主体，而是中央政府、地方政府和村庄三个行动主体。

⑦由于项目承载着政策意向，从这个角度看去，项目勾连着中央、地方和基层单位之间的权力、利益和创新关系，而各个行动主体有着各自不同的利益，它们的行动逻辑反映出这些利益差别。

不过，在中央集权的总体模式下，即便存在利益差别，又有扩权的必要，也不足以形成真正意义上的分权，于是形成了分级治理的制度安排。

分级治理，是在中央与地方政府分权的行政改革与市场化改革同时并存下的一种制度安排。

在推行国家目标和调动地方资源的双重目标下，中央政府（或上

级政府）对地方政府（或基层政权）在某些特定领域和某些公共事项上，进行非科层的竞争性授权，而不是行政指令性授权，⑧例如采用项目制等一系列超越行政科层制的方式，以便在集权模式下让“自下而上”的市场化竞争机制配合“自上而下”的分权原则，形成一种新的国家治理结构。

从体制上说，分级治理不可能突破中央集权的总体模式，但在“条线”直接控制能力有限时，却有可能形成另外一种不同于“条线”运作的分级运作体系。

分级运作，既不同于行政科层制下纯粹的纵向权力运作其中的向上负责制和激励机制使得基层官员对于来自上级的指令十分敏感，⑨也不同于“多中心

制度安排”下的权力运作一一其中每一个治理当局既是公共品的提供单位，又可

以在特定地域的权限范围内行使重要的独立权力去制定和实施规则。

⑩分级运作

意味着，在纵向关系方面下级政府并没有从上级获得资源分配的权力及自主权，在横向上民众也不可能获得自主参与的权力，无法有效评估政府绩效，更不可能监督政府行为，防止滥用权力。

但是，由于项目制等一系列超越行政科层制的方式为权力的运作附加了竞争性的市场机制，下级政权便有可能对既定的集权框架和科层制逻辑有所修正，从中加入更多各自的意图和利益，获得更多的自主权力。

本研究关注到项目过程分级制度的运作机制，比如国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制等，分析它们所形成的不同制度逻辑和行动策略以及它们之间相互作用的复杂过程和结果。

依据这条线索来看，“项目”从操作上看似乎是一个“自上而下”正式给予的转移之物，但是“跑项目”或“躲项目”却使得竞争性的争取过程具有了“自下而上”非正式运作的特质，因此，我们的研究视角并不仅仅是强调这两种力量中的哪一种，而是通过将“项目”看作是“上”、“下”两种力量互动和博弈的平台，来综合“自上而下”和“自下而上”两种互相对立且又互补的视角。

（11）

首先就国家部委的“发包”而言，本文所涉及的项目，目前采用两种方式运作，一种是国家部、委、办掌握的财政资金需要以项目的方式支付，但项目的具体意图并不清晰，需要与下面互动，通过互相摸索来形成某个项目意向，即下面提出适宜的项目议题，部、委、办加以确认才可以形成项目，得到资金支付，带有双方“共谋”的性质。

（12）这一类项目的形成过程及其运作，是观察国家、地方及基层关系变化的一个极好窗口，但这样运作出的项目到达基层村庄的可能性极小，尚不在本文讨论的范围。

从村庄可能获得的支农转移支付项目来说，近年

来项目的设立主要采用另一种方式，即依据国家有关“三农”的大政方针，由部

委设计出项目意向而向下“发包”。

（13）这是本文主要涉及的项目运作方式。

这里所谓“发包”，不完全等同于“行政发包制”下的那种“政府间层层发包的关系”，（14）而是上级部委以招标的方式发布项目指南书，下级政府代表地方或基层最终投标方的意向，向上申请项目。

申请过程具有行政配置和自由竞争双重性，而后上级部委作为发包方，将项目管理的一揽子权力发包到获得项目的地方政府，地方政府则有权确定行政配置那一部分的最终承包方，并且对各类项

目的各项事务实施条线管理。

这种“发包”，显然与财政支付“专项化”和“项目化”有着必然的联系。

国家经济的高速增长，使得日益增长的总体财政的“大盘子”如何分配得既能保证国家部委“条条”的权力和利益，以便实现“自上而下”的集权控制，又能给地方以自主裁量的余地，以便使地方“块块”利益的增长既不受到严格限制又不至于突破集权体制，就成为国家治理的重要环节。

项目化可以说是这种权衡下采取的一种制度安排，项目发包则是为实现这种安排而尝试的具体机制，它所遵循

的无疑主要是“自上而下”的控制逻辑。

当然，这一逻辑在项目制条件下经过地方的反控制行为，是否还能成立，将是后文分析的重点。

在这种机制作用下，项目作为上级竞争性的“发包”行为和方式，调动了地方各基层单位“跑部”争取的行动，县乡政府和村庄都可能是积极或消极的行动主体，只不过各自担当着不同的权力、目标、责任和利益。

其中最为突出的是地方政府的“打包”行为和方式。

由于分级体制和竞争机制并存，三个不同层级的行动主体面对着不同的结构性机会。

在上述制度化的秩序中，国家是项目最重要的主导者，项目发布权决定

了国家的指导作用。

作为项目过程的“推手”，国家为各个行动主体提供一个参与和博弈的平台，这个平台向各个利益集团提供不同的制度性或结构性机会。

在

整个流程中，资金跟着项目走，项目则主要分为两类：

一类带有额度，由发包部委分配给各省，再由各省组织申报等事宜，项目权力集中在国家部委，这类项目在省市以下发生竞争；另一类则为开放式的竞争项目，由申请方（企业和适宜单位），经当地政府部门帮助编写项目书，并经部门审批后上报国家部委。

虽然申请仍需走“自下而上”的行政过程，但能否参加申报以及能否获批，则需在基层和部委层面展开激烈的竞争。

获准后的项目，原则上要求专款专用并直接落实到申报方。

项目还可分为国家部委设立、省市自立和县（市）自立三个层级。

有所不同的是，获准的国家项目在省市只需“过手”，经由组织评审、上报、管理的行政过程之后，便落至县（市）域，组织和运作申报事宜的重头戏，包括对省市项目的争取工作，主要在县（市）。

县（市）在项目运作中处于非常关键的位置，可以说其不仅是项目承上启下的中转站，更为重要的是，县域可以为项目的“再组织”搭建制度空间和社会场域，这个过程可以帮助地方实现利益最大化。

这个再组织的机制，即“打包”。

“打包”，是指按照某种发展规划和意图，把各种项目（可主要分为两类：