浅谈农村基层民主建设.docx

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浅谈农村基层民主建设

浅谈农村基层民主建设

【摘要】基层民主建设是有中国特色的民主政治内容之一，近年来，我国农村的基层民主建设比城市更有所作为，引起世人关注。

本文即是对这一现象的思考。

文章分三部分，第一部分为阐明村民自治及农村基层民主建设的现状与成就；第二部分分析当前农村基层民主建设中存在的问题及产生原因；第三部分提出解决问题的对策及措施。

【关键词】农村基层民主、村民直接选举、问题及措施

【abstract】ofgrassrootsdemocracyconstructionisthedemocraticpoliticswithChinesecharacteristics,inrecentyears,oneofthecontentsofruraldemocraticconstructionofgrass-rootsthanthecityasasomewhat,whichcausedthepeoplemoreattention.Thisarticleisforthisphenomenonisthethinking.Articlethreeparts,thefirstpartofvillagersautonomyandclarifiedthesituationoftheconstructionoftheruralgrassrootsdemocracywithachievement;Thesecondpartanalysiscurrentruraldemocraticconstructionofgrass-rootstheproblemsandreasons;Thethirdpartgivessomecountermeasuresandmeasures.

【keywords】ruralgrassrootsdemocracy,villagersdirectelections,problemsandmeasures

第一章我国农村基层民主建设的现状与成就

回顾二十年来我国民主政治建设历程，展望二十一世纪如何继续推进中国政治体制改革，使中国不仅以经济强国自立于世界，更以民主、文明之邦实现真正的民族复兴，已成为关注中国社会全面发展者一个重要的研究课题。

首先我们看看我国基层民主的现状：

一、法制和相关配套制度的建设方面

《村委会组织法》颁布以来，围绕该法的实施，有关组织相继颁布了一系列法规、执行规定、行政指导性文件，许多村还制定了村民自治章程。

自1988年民政部发布《关于贯彻〈中华人民共和国村民自治委员会组织法〉（试行）的通知》起，先后以“通知”的形式发布了9个行政指导性文件，全国31个省级行政区域有二十五个立法机关制定了相应的地方法规,6个颁布了有关村委会选举办法的专项地方性法规,70多个地市级行政区域制定了比较健全的执法规定,200多个县级行政区域和近万个乡镇发布了相关的执法规定.此外,还有约18万个村制定了比较规范的村民自治章程,[1]这些法律和法规对于规范村委会选举和村民自治起到了极大的保障作用。

二、一系列的制度创新

《村民委员会组织法》实施近20年来,村民自治在民主选举,民主决策,民主管理,民主监督等方面进行了许多制度创新。

（一）、在民主选举方面,村民委员会是村民进行自我管理,自我教育,自我服务的自治组织,因而选举自己信任的人组成村民委员会是实行村民自治的前提和基础.村民自治权行使除了村民会议或村民代表大会直接决定村民大事以外,最主要体现为村民直接选举村委会成员,“村民直接选举村干部不仅增强了农民在现代民主政治的主体意识和能力,更是农民的一项伟大创举;是目前各种选举制度中民主程度最高的选举,为农民政治参与提供了必要的渠道和空间,激发了他们的民主热情。

”[2]只有严格的按照法定的程序组织村民进行直接选举,把政治素质好,能力强,作风正,能够带领人民群众致富的人选进领导班子,才能真正代表村民正确处理村民自治范围内的事务。

随着《村民委员会组织法》的贯彻实施,农村基层民主的推进,民主选举已逐步进入了法制化、规范化、制度化的轨道,形成了一些选举模式.村级直接选举的进行,实现了由"指选"到"海选",由"派选"到"竞选",由"要我选"到"我要选",由等额选举到差额选举,由间接选举到直接选举的转变。

（二）、在民主决策方面,民主决策是村民享有和行使自治权的集中体现,是村民自治的核心,村民自治的民主决策主要表现在两个方面:

一是由村民直接参与本村重大事情的决策,即由村民群众作为决策主体共同决定村级重大事务,其形式主要为村民会议和村民代表会议,二是在广泛吸纳村民群众意见的基础上,根据民主自治原则处理日常村级事务.[4]实行民主决策,增强了村民的主人翁意识和责任感,强化了民主观念.

   （三）、在民主管理方面,建立全体村民共同参与的民主管理体制是村民自治的重点,在民主管理中,一是村民根据法律,法规及政策,结合本村实际情况,通过村民会议制定村规村约,村务管理规则等,建立各种村级管理制度;二是建立村民自治章程,做到"依法治村,以法制村,全面系统,民主管理";[5]三是疏通村民参与管理的渠道,保证村民多形式,多渠道地参与村级管理,使自治权通过民主管理落到实处.

（四）、在民主监督方面,加强村民民主监督是村民自治的有力保障.在民主监督中,一是村委会成员由村民选举产生,受村民监督,定期向村民会议或村民代表会议汇报工作,村委会干部定期述职,接受村民民主评议;二是推行村务公开制度,凡是村里的重大事情和群众关心的问题,都必须向村民公开,听取群众意见,接受村民监督,如福建省通过民主监督,清理被挪用公款2.48亿元,完善各类承包合同199704份,为村集体增加收入1.92亿元。

第二章 我国基层民主建设及村民自治中存在的问题及原因

虽然村民自治及基层民主建设成绩斐然,但是我们应该清醒的看到,随着改革开放的进行和体制的创新,村民自治中的若干问题已经凸现出来,已经严重的影响了村民自治的质量和绩效.

一、农村精英的流失.

目前巨大的城乡差距是中国现代化的最大障碍.有学者认为这种差距是由于国家人为的投资流向（注重工业）和不合理的工农剪刀差（剥夺农村农民）造成的,[6]但代代相继,无休无止的农村精英的流失也是一个重要的因素,它直接造成了乡村活力的巨大弱化,从而使乡村自我更新,自我造血,自我发展缓慢停滞,[7]也就影响了村民自治的能力.20世纪90年代以来,大量农村青壮年涌入城市,这批青壮年大多具备丰富的知识和较好的能力,本可以成为村民自治的中坚力量,然而利益驱使他们离开了农村,开始向城市发展。

在大多数乡村,除了粮食生产以外,打工已成为当地农民增加收入的主要途径之一。

这些农村精英,在外出后不但不能或者说少有参与村民自治事务,而且把本属于自己的权利让渡和义务推卸,从而给村民自治本身留下一块大包袱,村民自治质量和效益也就可想而知。

二、基层选举中的"金钱政治"“关系政治”现象初露端倪。

例如利用贿选来达到赢得选举的目的,利用家族势力获取选举。

这些通过不正当手段的人,上台之后首先就是为自己牟利,损害其他农民群众的利益,使村民自治落不到实处.再加上对破坏选举行为惩处不力,法律对违反《村民委员会组织法》的行为缺乏刚性的惩处规定,一些严重破坏村级民主的行为往往得不到有力及时的惩处。

[8]。

三、基层政权和基层群众性自治组织的关系尚未理顺。

特别是两委的冲突,即党支部书记与村委会主任的冲突,表现在"谁说了算",争夺财务报销签字权,公章管理权,干部聘用权等，在民主决策中，有些村在决策重大村务时，干部说了算，把村民自治变成“村干部自治”,如何协调这些问题,并达到既依法办事,又使人民当家作主,又能坚持党的领导是亟待解决的重大问题.

存在问题是不可否认的，关键是找出其产生的原因，并加以解决。

我认为，首先就是思想问题，由来已久的逆来顺受的思想还有就是小团体的思想。

在调查的村民中有百分之六十的村民认为“我的选票只选我的亲戚，就算我的亲戚没有在候选人名单中我也选他。

”带有严重的家族、亲戚等小团体思想。

不管别的候选人是多么的正直、优秀他始终看不到。

百分之二十的村民认为无所谓谁当选，只要谁对我有利就行，这是一种典型的爱贪小便宜的思想。

另一方面，农民缺乏足够的民主意识

其次，经济问题。

也就是农民的收入问题。

人们对于社会事务产生积极的关注，必须有一个最低限度的物质水平。

美国学者科恩认为：

“社会成员如不享有最低限度水平的物质福利，任何社会也不能指望长久维持自治。

”“使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家庭生存问题的经济条件，是不可能产生有生气的民主的。

”（注：

（美）科恩．《论民主》．商务印书馆1988年版，第110—111页．）这是因为“严重贫困的群众，根本无法获知参加公共事务的足够信息，对公共事务进行有效的讨论，进行有效率的组织，并接触他们的代表。

”（注：

（美）科恩．《论民主》．商务印书馆1988年版，第110—111页．）一方面正是由于农民缺乏经济收入，所以大量农村精英涌入城市很少或者不参加农村的民主管理。

另一方面由于经济收入微薄正好给了贿选分子以可乘之机，虽然在很多人看来贿选的金额可能不是很大，但是对于收入微薄的农民来说仍然具有一定的诱惑力，至少它让一部分觉得自己的选举没有任何意义的农民觉得一张选票也有价值了，部分地区甚至出现谁出的价格高就选谁的现象。

再次、就是文化水平问题，我国人民科学文化整体素质较低，这是不争的事实，尤其是占全国人口1/4以上的文盲、半文盲和小学文化程度者，是民主建设一个极其不利的因素，特别是在农村这样的现象尤其严重。

那么，公民需要具备多高的知识、文化水平才能符合实行民主的要求呢？

科恩认为“对这一问题的回答取决于该社会面临问题的性质与困难，只要该社会问题的性质大体上不超过所有成员理解的范围，他们就有可能进行明智的参与，如果民主的其它条件得到满足。

”（注：

（美）科恩．《论民主》．第165页．）例如“即使在比较原始的社会，  几乎没有什幺正式教育，如果公民所处的杂乱无章的环境迫使他们受到一种教育，使他们足以对付他们共同的问题，那幺，民主就能持续下去。

”（注：

（美）科恩．《论民主》．第165页．）。

但是在大多数现在的农民眼中民主到底是什么，他的民主权利是什么？

恐怕答案都是问号吧。

第三章 基层民主建设中存在问题的对策分析

面对上述问题,我们再作针对性的对策探讨:

一、“城归”精英归来

“城归”精英就是指这样的村庄成员,他们在村外取得一定成就后返回乡村社会,利用自身的各种优势资源,诸如经济资源、知识技能等,通过竞争选举走上村庄政治舞台,掌握村级公共权力的核心人物。

面对农村精英的不断流失,我们又欣喜的看到了一批"城归"精英。

他们或由于乡土情结的牵引,或出于理想主义取向,或为了实现个人政治抱负,纷纷走上乡村政治前台。

大量的村庄成员走出封闭落后的乡村，将其社会活动空间拓展到城市。

不仅开阔了视野，增强了现代意识，而且往往经济实力雄厚，交往渠道广。

这些因素使得他们具备了更多的现代民主潜质[11]。

英格尔斯认为：

无论从客观的经济地位特征来判断，还是以主观的心理态度来判断，个人在获得现代性后，必定会变成活跃的积极参与国家事务的公民。

日益增长的现代性是积极参加选举，加入各种社会民众组织，参加群众活动，对政治信息产生兴趣的特征是联系在一起的[12]。

“城归”精英返村无疑为乡村社会注入了一股新鲜活力，极大地提升了乡村社会“自我管理、自我服务、自我教育”的能力，对于村庄现有的政治结构的维持和发展无疑有很大影响。

二、创新和拓展竞选渠道

从村委十多年的发展历程来看，村委会职位竞选的激烈程度在逐步的提高。

对于候选人来说，他的目的非常明确，就是想方设法当选。

如果没有正常的竞选渠道，他们会“水路不通走旱路”，为贿选埋下伏笔。

目前，许多选民表达了这样的愿望：

村委会选举不能只由乡镇领导说了算，应该通过考试或演讲等方式让候选人公开，面对选民进行竞选。

问卷数据表明：

竞选的方式可以有，首先是召开村民代表会议（34%），其次是张贴公告（19.6%），再次是发表演讲（18.5%）[13]。

我们的地方领导也要顺应民意，屏弃旧观念，大胆组织候选人进行公开演讲或竞选。

三、强化制度创新，理顺基层政权与村民自治的关系

（一）、在乡镇政府管理与村民自治的关系上，要做到依法行政。

严重阻碍生产力发展的，是大举进入农村而又急剧膨胀的基层权力[14]。

在推进村民自治的过程中，乡镇政府必须更新观念，转变政府职能，强化依法行政意识，做到行政管理的科学化、连续性、稳定性和统一性。

强化服务意识、民主意识和法制意识。

充分尊重村民和自治组织的权利，凡法律法规没有规定属于乡镇政府办理的事项，不得越权行使；凡属于村民个人权利的事项，乡镇政府都不得干预。

（二）、在党支部与村委会的关系上，要实现农村党支部领导方式的法治化。

村委会与党支部关系的实质是基层民主政治建设组织与党的领导关系。

江泽民同志关于“三个代表”的重要论述，是对中共的性质、宗旨的新概括。

其中党要始终忠实代表中国最广大人民的根本利益是党建之本。

为了实现中国最广大人民的根本政治利益，必须切实保证人民当家做主的权利。

而发展基层民主就是实现人民当家做主的基本形式，依法推进基层民主本身就是党领导的体现，二者具有内在逻辑的统一。

因此，在村委会和党支部关系的界定上，必须依据《村民委员会组织法〉和中国共产党农村基层组织工作条例的规定，明确“党支部要加强对村委会的领导，支持村委会依法工作，村委会必须把自己置于党支部领导下，积极主动作好职责范围内的工作”这一基本原则。

  1.首先加强制度建设，明晰两委班子的权责关系。

根据《村民委员会组织法》，农村党支部应按照党章发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。

党支部的领导主要体现为：

（1）把关和定向：

即确保党和政府路线、方针和政策的落实，对涉及农村整体利益的重大问题提出决策意见；

（2）教育和引导：

教育村民积极参与村内事务的民主管理，教育党员和村干部自觉遵守《村民委员会组织法》及其他各种法律和政策；（3）组织和监督：

在村委会换届选举的过程中，发挥组织和监督作用，确保程序的合法性，以及对村委会日常管理工作的监督确保其依法治村[15]。

这是一种宏观层次的指导和帮助，而不是对具体事物的包办和代替。

因此，党支部的领导应遵循严格的程序，把党的政策通过村委会贯彻到农村治理实践中，而不能妨碍村委会职能作用的发挥。

  2.其次，农村党支部充分发扬民主，依法办事。

党支部对村民的民主权利维护而不干涉，对村委会职权范围内的事务支持而不包办。

在决定有关村民利益的重大事项时，党支部与村委会要及时沟通，并广泛征求村民意见。

对村中的大事，一般可采用“两委”联合研究，统一思路，再由村委会提交村民会议或村民代表会议讨论决定。

这种程序上的规范，既维护了党支部的领导地位，保证了党的路线、方针和政策在农村工作中的落实，又使广大村民的意志得到充分的表达。

   3.再次，以制度创新促使“两委”关系的契合。

党支部应借鉴村委会选举方式，采用“两票制”选举组成党支部，即先由村民对党支部组成人选进行民意投票，过半票者才可以在党内进行第二次投票。

“两票制”既可以扩大党支部的民意基础，能使党支部与村委会的组成在民意基础上取得基本一致，有助于“两委班子关系的融洽。

邓小平曾指出：

“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：

第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。

”（注：

《邓小平文选》第3卷，第213页．）“民主建设能否迅速和健康地发展，将取决于民主理论、民主实践和民主要求三者关系的正确解决”。

（注：

胡绩伟，常大林．《民主论》．中外文化出版公司1988年版，第1页．）我国农村基层民主建设的实践将极大地丰富和发展我国的社会主义民主理论，也会对全国的民主实践起到很好的推动作用。

没有广大农民的民主，实际上就谈不上建设全国民主，建设农村民主是为了更好地服务于发展农村生产力，也是为了维护农村的稳定乃至全国的稳定，使国民经济持续、快速、健康发展。

反过来，经济发展又不断地创造更高的民主条件，农村的基层民主实践必将造就一批有着强烈民主意识、民主作风的新一代农民，他们也是将来国家民主政治建设的主力军，其意义将是深远的。

    当前的农村基层民主建设还仅仅是起步阶段。

我国地域辽阔，发展不均衡，经济与民主都还有很长的一段路要走，真正的民主不会自动地到来，它要靠努力去争取，要靠实践去发展，民主精神、民主意识、民主方法更是要靠长期的培养，要培养公民的主动参与精神、竞争精神，又要培养公民的容异、妥协精神；既要防止“少数人安排，多数人认可”的虚张声势，又要防止多数人对少数人的暴政和迫害；既要着力制订较健全的法制系统，又要注意研究具体的民主程序，保证民主的可操作性。

在中国农村，搞民主建设一定要有党委和政府的强有力的领导，还要善于把民主制度的完善与人民的民主知识经验以及基层社会矛盾的解决结合起来，把民主建设与促进发展结合起来，只有这样，才能吸引更多的公民真正关心村务，关心民主，从而推动中国农村社会的整体发展。

参考文献：

[1] 白钢《中国村民自治法制建设评议》[J] 中国社会科学，1998，（3）

[2]《村官民选给干部制度改革带来的启示》[J]唯实，2004，

（1）

[3] 黄立国，黄军太《乡土中国草根民主》[N]  粤港信息日报，1998—07—10

[4] 张庆侠，苏国安《试论村民自治与我国农村民主化进程》[J]河北师范大学学报哲社版，2001，

（2）

[5] 吴家翼，李景琳《村民自治对完善党内民主的几点启示》[J]  理论前言，1996，（6）

[6] 温铁军《百年中国，一波四折》[J]  读书，2001，（3）

[7] 王中人，贺更行《理论虚置化村民自治神话的背后》[J] 社会科学论坛，2002，（3）

[11] 庞瑞锋《打工经济的喜与忧》[N]  南方周末，2004—03—04

[8] 谢宝富《村民自治的主要问题及其改革的近景远景分析》[J]唯实，2004，

（1）

[11] 项辉，《农村精英与村民自治》[J] 社会，2001，（12）

[12] 英格尔斯《人的现代化》[M]  四川人民出版社，1985年版

[13] 何包钢，郎友兴《村民选举中的竞争：

对浙江个案的分析》[J]华中师范大学学报，2000，（5）

[14] 李昌平《我读“一号文件”》[N]南方周末2004—02—12

[15] 夏仁中《村民自治背景下村两委班子“两张皮”问题的研究》[J]北京行政学院学报，2002，（4）