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以人为本的环境法制观
以人为本的环境法制观
「摘要」党的十六届三中全会提出了“以人为本”的方针政策。
该方针对我国政治经济法律各方面不仅有深远的启迪，还将产生长远的影响，对我国的环境立法和司法实践也有深刻的指导意义。
本文分析了“以人为本”的科学内涵，并辨析了西方“人类中心主义”和“以人为本”的区别。
同时，本文还力图探究如何在环境法制理念上认识“以人为本”，以及如何在环境与资源保护法领域内贯彻和实现“以人为本”等问题。
以人为本的口号，我国自古有之。
两千多年前的春秋时期，齐国政治家管子就提出了以人为本的原则：
“夫霸王之所始也，以人为本。
本理则国固。
”①意即：
人民是建立和巩固霸王之业的根本。
这表现了管子对人的作用和价值的重视与肯定。
然而，这种“以人为本”，把人民当作封建君主实现个人独裁的重要工具，带有明显的时代局限性。
②公元14－16世纪西方文艺复兴时期，也盛行过“人本主义”，即以人为本的主义。
它针对中世纪的以神为中心，要把人的地位从上帝的压迫之下解放出来，成为中心。
这就是人本。
③2002年11月党召开十六届三中全会，提出：
“深化经济体制改革，必须以邓小平理论和”三个代表“重要思想为指导，全面落实十六大精神，解放思想、实事求是、与时俱进，坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持尊重群众的首创精神，坚持正确处理改革发展稳定的关系，坚持统筹兼顾，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。
”
笔者认为，十六届三中全会所提出的“以人为本”，在价值观上不同于我国古代传统的“以人为本”观，在内容上也区别于西方“人本主义”，有着自己独特而丰富的内涵。
它具有以下几层含义：
1.在价值观层面上，以人为本，即是以最大多数人民的利益为根本的出发点和归宿。
“人”可以理解为作为个体的人，也可以理解为处在社会金字塔下层为数众多的普通民众，还可以理解为与自然其它物种相对的全体人类。
我国提出的以人为本，首要满足和保护的还是社会普通民众的利益。
这是由我国的国情决定的。
首先，我国目前的主要矛盾还是广大人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾，只有先把大多数人的温饱问题解决了，才能实现更高的目标更大的发展。
其次，近些年来我国社会贫富差距拉大，大量的社会财富开始集中在少部分人的手中，而大部分人民的利益需要并没有得到较充分的满足，在这种情况下，关注广大人民的利益就更为迫切。
2.在方法论的层面上，以人为本，是指充分的尊重人，把人的能力作为最重要的资源放在第一位，通过提高人的素质，调动人的积极性和创造力来取得经济效益和社会进步。
3.在认识论的层面上，以人为本，是指以人的生活条件来分析和解决与人相关的一切问题。
马克思曾明确说过，“我们的出发点是从事实际活动的人”，他认为，人不是孤立的，而是与现实的物质生活条件相联系的，处在社会中的人。
要解决人与经济，人与社会，人与文化，人与环境等诸多问题，最终还是从具体的人群所处的社会现实和具体生活条件为考察点。
4.我国的环境资源保护法，力图解决的根本问题的就是协调人的生活发展与环境之间的矛盾，实现人和自然的和谐相处，最终实现可持续发展。
“以人为本”在工业化大生产高度发达的今天，吸取中国传统和西方文化的精华，从一个新的角度启发了新的环境法制观念，提供了新的环境法制思路。
作为环境法价值观的一种，人类中心主义久已存在，并在传统的绝对人类中心主义的基础上又发展出了相对人类中心主义。
鉴于相对人类中心主义仍然处在一个不稳定的变动发展过程中，本文所讨论的人类中心主义，仅仅指绝对人类中心主义。
《圣经？
旧约？
创始纪》中写道：
“上帝按照自己的形象创造了人。
上帝赐福他们说：
”你们要生养许多儿女，使你们的后代遍及全世界，控制大地。
我要你们管理鱼类，鸟类和所有动物。
“宗教无疑是人类中心主义的主要起源之一。
由圣经的相关内容，我们可以分析出人类中心主义的基本信念如下：
第一：
人是自然的主人。
人在自然界的地位是至高无上的，人是整个生态系统的“中心”，是世界的绝对的“主人”，人有权可以任意支配、统治、处置一切非人类的自然物。
在人和自然的关系上，自然处于从属和被支配的地位。
第二：
人类是一切价值的来源。
环境对人类来说只具有工具性的价值。
环境的价值仅仅体现在它能够满足人类的`需要和利益。
“，因此，人类中心主义的主张者们只关注人类而不关注人类赖以生存和发展的生态环境系统，只知索取而不知回报，完全将自然界视作自己任意宰割的对象。
第三：
在伦理观上，人类对动植物和其它环境因素既无需敬畏，也不必尊重，更不用付任何责任。
由于人类中心主义和以人为本在字面意思上十分相似，很容易让公众和国际友人产生认知上的混淆。
因此，笔者认为有必要对这二者进行理论上的比较区分，以正视听。
这二者虽然都十分重视人类生存发展的利益，但彼此间仍然有很大的区别。
首先，二者生长的历史文化土壤不同。
人类中心主义，最初来源于希伯莱文化中的上帝创世纪神话。
基督教继承了该观点，认为上帝将自然托管给了人类，人类对自然的肆意处置符合神的旨意。
进入中世纪以后，生产力发展，科学进步，人类开始相信科学有绝对地征服世界驾驭世界的力量，从而就更加认为自己是自然界，乃至整个宇宙的中心。
④。
综上所述，笔者认为，绝对人类中心主义的产生发展，是西方唯心主义宗教神话和科学万能论的奇怪融合。
而在中国，“以人为本”有自己独特的历史文化背景。
中国传统文化中就有“民为重，君为轻”的以民为本的思想，唐朝时，宰相魏征就提出，人民就像载舟之水，“水可载舟，亦可覆舟”。
以民为本，重视人民群众的力量，这种历史传统，是当今“以人为本”文化土壤之一。
并且，值得注意的是，在东方中国，人的作用得到肯定，并不是源于神的旨意。
这个结论，不是由于宗教神话的规定，而是统治阶级在一次一次和广大人民斗争实践的过程得出的。
这样，“以人为本”的滥觞就打上了一种朴素唯物主义的色彩。
其次，二者的主体以及主体之间的关系不同。
人类中心主义主张人是自然的主人，对自然有绝对的支配权。
在这里，人类和自然是人类中心主义的主体。
整个人类和自然环境对立了起来，二者之间形成了尖锐的矛盾。
以人为本则不同。
它主张的是，在人类社会内部，有两个主体。
一个是社会的管理者-政府，一个是广大人民群众。
“以人为本”强调的是，政府应该以人民群众为本。
和人类中心主义不同，以人为本对应的双方主体是人类中的两个群体，而非人和自然。
因此，以人为本的观念事实上并未主张人类居高临下地征服自然，它未人和自然和谐相处留下了必要的空间，为缓解机器大工业发展后人和自然之间尖锐的矛盾留下了余地。
元的，短视的。
说一元，是指人类中心主义仅仅肯定人类的价值，除了人类的价值和需要之外，世界上任何物种，任何自然元素都没有独立的价值。
说短视，是指，人类中心主义关注强调的，只是当代人的价值，或者是人眼前的，可以看得到并很快实现的价值。
⑤。
然而，人类不认为自然没有独立的价值，并不意味着自然的独立价值就不存在了。
并且，人类目前所看到的自然对人类的价值，也仅仅是自然对人类宝贵贡献的一部分。
所以，人类中心主义价值观的一元性和短视性，使得它在应用于人类发展的过程中，暴露出诸多缺陷。
以人为本的环境法制观，其价值属性是二元的，具有辨证性和长远性。
说价值属性是二元的，指的是以人为本，既强调人类的利益，又要求保护环境。
我们要注意到，党的十六届三中全会《决议》的原文，是将“以人为本”和“全面，谐调，可持续的发展观”在一个句子里一起提出的。
这就意味着，保护环境，实现可持续发展，是以人为本的题中之义。
说辨证性，是指以人为本，是对立统一，有主有次，并随着社会经济发展和自然环境的状况而不断调整和发展的。
作为一个物种对自身的维护，以人为本也认为人类的利益在根长远本上是第一位的，环境的利益是第二位的。
这就是对立和主次。
但是，人类无法离开环境，人类是在环境的基础上进行生产生活的，损害环境也会损害人类的利益。
这样，二者就统一起来。
长远性，是指以人为本的环境法制观，包含了可持续发展的内容，致力于做到既满足当代人需求，又不危及后代人满足其需求的能力的发展。
它甚至还为我们在经济和文明充分发展的几十年，几百年后，从伦理的角度重新探索人与自然的关系而留下了必要的理论空间。
价值观的不同，是人类中心主义和以人为本的本质不同。
以人为本的科学价值属性和文化背景，决定了它是一种新生的，中国特色的理论。
虽然它在产生时也参考过国外优秀的理论成果，但它和人类中心主义是有本质区别的。
环境问题的产生是和人类社会的膨胀和发展同步的。
进入工业社会以来，人们对资源的消耗和废弃物的排放急剧增长，自然资源被大肆掠夺性开采，大量工业废气，废水，废渣直接向自然排放。
由此产生了一系列环境恶果，例如：
酸雨，臭氧层破坏，突发性环境污染事故以及大规模的生态破坏。
这些恶果严重的危害到人们的生活，健康，生命安全乃至下一代人的生存发展机会。
贯彻以人为本的原则，在环境立法和实践上显然要维护人们在环境上的种种利益。
我国《环境法》第一条明确体现了该原则它规定：
“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。
”对这一点，笔者并无异议。
但是，值得关注的是，环境恶果的承担往往并不公平。
一个住在被工业污染的河流的农民和一个住在城市中精致小区里的市民，他们对环境恶果的承担是不一样的。
对这个农民来说，由于购买力不高，他不会消费多少工业产品，但污染的河流直接影响他的取水，灌溉，直接影响到他的身体健康和生计，影响到他的生存。
对市民来说，他消费了许多产品，呼吸了些许工厂污染的大气，但他的生活还是可以基本正常的运转的，并且由于清洁空气等环境权的提出，他的生活还有进一步发展的机会。
不同的人群对环境恶果的承受是不同的。
环境问题由社会各个阶层的人们共同造成，环境破坏的恶果却并不平均的散布在所有人的生活领域中，深受恶劣环境影响的往往是处在社会金字塔底层的弱势群体。
笔者并不反对基本生活环境已得到较好满足的人们发出自己的呼声，满足自己享受环境的权利。
但是，笔者主张，在环境关怀上，要更注意对弱势人群的保护。
他们的环境权益，已经受到了很大的损害。
如果不对他们的环境权益加以保护，他们不但无法享受环境，甚至无法发展和生存
为了在环境法上体现以人为本，我们可以引入“环境正义”这一理念。
环境正义是环境社会学上的理念。
它力图关注和解决的施少数族群和弱势群体的土地和资源被侵犯，以及他们被迫承受各种废弃物被毒害的问题。
在资源逐渐匮乏，环境破坏越来越严重的今天，-环境正义主张少数民族和弱势群体有免于遭受环境迫害的自由，主张社会资源应该公平分配，并应该永续利用以提升人民的生活素质，主张每个人，每个社会群体对干净的土地、空气、水和其它自然环境有平等享用的权利。
环境正义的理论缘起于美国。
美国国家环保局对环境正义下了定义。
环境正义，指在环境法律、法规、政策的制定、遵守和执行等方面，全体人民，不论其种族、民族、收入、原始国籍和教育程度，应得到公平对待并卓有成效地参与。
公平对待是指，无论何人均不得由于政策或经济困难等原因，被迫承受不合理的负担，包含工业、市政、商业等活动以及联邦、州、地方和部族项目及政策的实施导致的人身健康损害、污染危害和其他环境后果。
同时，美国理论界对环境正义也进行了细致的研究。
美国学者罗伯特？
布勒德将环境正义分为三种：
程序正义、地理正义和社会正义。
程序正义指的是公平问题，即社会管理的法律、法规、评价标准和执法活动以不歧视的方式实施的程度。
地理正义指的是在有色人种和穷人社区选择危险废物处置场所的问题。
在我国，虽然不存在人种的歧视问题，但在危废物的处置上，理当更加注重对弱势人群的保护。
因为他们自我保护的能力往往十分弱小。
社会正义，是关于社会因素，例如种族、民族、阶级、政治权力怎样影响和反映到环境决策上的问题。
⑥笔者认为，这样的理念和主张，是值得我们在学术上多加探讨和研究的，也是值得我们在环境立法和司法中考虑和借鉴的。
公众参与是指在环境活动中，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，以使该项决策符合广大公众的切身利益。
各国环境保护的实践证明，公众参与制度在环境保护中发挥了巨大的推动作用。
我国环保对于公众参与的立法大致见于《固体废物污染环境防治法》：
“任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告。
”此外，《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月3日）中也规定：
“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。
这些单行法规对公众参与只是做出了原则的规定，缺少一套完整成熟的制度使得公众参与落到实处。
环境影响评价是在实施对环境可能有重大影响的活动之前，就该活动发生的环境影响进行调查，分析和评价，并在此基础上提出回避，减轻重大环境影响的重大措施和方案，经过对各项结果的综合考虑以及公开审查后，决定是否实施该活动的一系列程序的总称。
环境影响评价的目的是从决策的源头上防止环境污染和生态破坏，避免走“先污染，后治理”的老路。
公众的参与，首先应该在这个阶段得到保障。
因为建设和规划单位在制定建设项目和规划书时，考虑的往往是
其能否带来的直接经济效益，而对于建设规划带来的环境成本，总是有意无意地忽视。
在短期的经济发展过后，长期的环境污染，生态破坏逐渐凸显出来，直接影响和危害到广大人民的生活和安全。
在这个阶段，由于种种不良环境后果都是预先的，所政府审批部门很容易忽略环境问题，批准有害建设规划的实施。
社会公众则不然。
任何建设项目和规划，都直接作用于社会公众生活的周边环境，和他们的利益休戚相关。
因此，公众对环境影响的认识更直观，对周边生活环境的变化更敏感，从而也具有较强的监督作用和参与环境评价的积极性，最适合于参与项目和规划的环境影响评价。
我国新出台的《环境影响评价法》第5条，第11条和第12条规定了公众参与的原则和参与形式。
但是，仍然缺少完整具体的制度规定和硬性的要求保证它的落实。
我国环境影响评价法中的公众参与，很可能会由于制度的缺陷而沦于口号。
环境影响评价法最早始于美国。
美国《国家环境政策实施程序条例》有着比较完善的公众参与制度，有一些经验可供我们借鉴。
例如，在主管机关制定环境影响报告书（EIS）的活动中，公众参与是必需的，为法律所硬性要求。
在制定EIS的项目审查阶段，法律要求主管机构必须向公众公布事宜，保证公众的知情权。
在准备EIS草案的阶段，主管机构要向地方机构，团体和提出申请的个人发送草案，听取他们的意见。
该条例规定，只有主管机关向公众发送草案，该行为才符合法律的规定。
在EIS最终文本的编制阶段，必须将公众的意见和主管机关的答复设专章在文本中载明，然后再次征求公众意见。
30日后如公众没有提出新的意见，始定稿。
以上各点保障了公众参与得以切实发挥作用，对我国在环境影响评价法中制定公众参与制度也不无启发。
环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要形式。
当环境影响评价作为第一道预防性的环保防线被突破时，对破坏环境的行为提出诉讼，要求赔偿就成了第二道救济性的环保防线。
环境诉讼由环境侵权引起。
环境侵权可以分为两种。
一种是环境污染直接侵害到私人利益，比如化工厂毒气泄漏致人疾病。
对这种侵权，传统的诉讼制度规定受害人可以就自己的受损权利提起民事诉讼。
另一种是环境污染或破坏并没有直接侵害私人利益，它侵害的是社会的公共利益，并通过侵害公共利益间接地侵害个人的利益。
对这一类的侵权，法律把诉权交给了国家公诉机关和行政机关，公民个人、社会团体不能代表公共利益在公益诉讼中作为原告起诉。
比如，向河流排污污染河流，则公民或环境保护团体并不能直接对排污单位提起民事诉讼。
如果要通过诉讼途径制止其向河流（公共财富），则只有政府才有权利提起停止损害的民事诉讼⑦。
对第二类环境公益侵权，我国传统的诉讼制度有其不能适应的地方。
根据其规定，国家垄断了环境公益诉讼。
当国家对于损害公共利益的行为出于种种原因不起诉或不追究时，社会公众由于没有诉讼的资格而无法起诉和追究，环境公共利益显然不能得到维护。
因此，针对环境公益侵权，有必要赋予公众诉权。
在诉讼法上，当环境作为一种公共利益受到直接或间接损害时，应允许公众（包括公民个人、集体）、社会团体等作为公共利益的代表人，对行为人提起民事或行政的诉讼。
以此可以充分发挥公众维护环境公共利益的力量，弥补政府力量的不足。
NGO（non-governmentalorganization），是指不以盈利为目的，主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。
（NGO定义，发展与政策建议，王名清华NGO研究所所长）。
第九届全国人大环境和资源保护委员会主任曲格平在“1997年中国环境论坛-经济、社会和环境可持续发展国际研讨会”上指出：
“社会团体代表着各自群体的利益，具有组织公众、积极参与、共同行动的能力和积极性。
在环境与发展事务中，社会团体的作用是重要的和不可替代的。
”
但是，目前我国法律的规定很不利于环保民间组织的设立。
《社会团体登记管理条例》第三条规定：
成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。
第六条规定：
国国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位这意味着：
根据分级管理的原则，成立一个全国性的NGO，得找一个国家部委级的“主管机关”，显然实施的难度较大。
该条例第十条规定：
成立社会团体，应当有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体要有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体要有3万元以上活动资金。
而我国绝大多数NGO都没有充分的经济来源。
该规定限制了NGO正常和合法地发挥作用。
对比之下，在加拿大登记成立NGO非常简单：
不需要主管单位，一群人自愿组织起，有一个章程和一个管理机构（boardofadministration），只需有很少的费用，就能够成立一个NGO.。
该条例的第十三条还规定，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”，登记管理机关不予批准筹备。
这是否意味着：
行政机关可能会以已有一家环保组织为由，拒绝批准筹备其它具有相似宗旨的NGO？
如“绿家园”志愿者代表汪永晨曾说：
“从1996年成立至今，绿家园还没能登记注册。
其实不止我们绿家园，很多环保机构都没有一个合法的社团身份，因为北京地区有一家官办的‘中国环境工作者协会’先注册了，所以其他同类的环保组织就不能再注册了。
”⑧
经过如上分析，笔者建议对我国《社会团体登记管理条例》进行修改。
放松对环保组织要求有政府主管机关的限制。
降低对环保社团注册资金的苛刻要求。
对于该条例第十三条最好予以修取消。
如此方能弘扬以人为本，充分发挥非政府组织在普及环保意识，监督评价政府部门民主决策和反映社情民意等方面不可替代的作用，为中国的NGO提供宽松的法律环境，助其生长壮大。
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