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《公共政策》复习资料
第一章绪论
一、政策：
人们在某一特定环境下，为实现一定目标而采取的行动方案或决定。
公共政策：
社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则，其作用是规范和指导有关机构、团体和个人的行动。
具体形式：
法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府的大型规划、具体行动计划及相关策略等。
1、公共政策的特征
政治性价值选择性层次性阶段性功能多样性合法性权威性普遍性稳定性
2.公共政策的类型
1）从政策层次的角度，分为：
元政策：
或称总政策，对政策制定的主体、程序、方法等作出的规定，是关于政策的政策。
基本政策：
或称基本国策，针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的，在该领域或方面起全局性或战略性作用的政策。
具体政策：
或称部门政策，为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则。
通常用政府文件的形式做出具体规定。
2）根据政策目标的多少，分为：
单目标政策:
就解决单一问题所制定的比较简单的、目标单一的政策。
多目标政策:
就解决多项问题所制定的比较复杂的、目标多元的政策。
3）根据政策问题的重复性，分为：
程序性政策：
也称例行政策、常规政策或重复性政策，用以解决经常重复出现、性质非常相近的例行性问题，按程序化的步骤和常规性的方法加以处理的政策。
非程序性政策：
政策主体为解决全新的、复杂的、突发的政策问题，在无现成规范和指导可遵循的情况下制定的政策。
4）以政策效果为标准，分为：
物质性政策（实质性政策）：
将有形资源或实质性权力给予受益人，或将货真价实的不利条件强加给受相反影响的人的政策；
符号性政策（象征性政策）：
几乎不会产生什么物质性的影响，其存在只具有符号作用，表现出象征性特征的政策。
5）根据政策制定主体在管理系统中所处的层级不同，
中央政策：
国家政策
地方政策：
省政策、市政策、县政策
基层政策：
乡级政权在执行决策的过程中针对本辖区的具体情况所做的决策。
6）根据政策内容的不同，分为：
政治政策：
包括外交政策、国防政策、国家安全政策、公共安全政策、人力资源政策、阶级政策、民族政策、政党政策等。
经济政策：
包括产权与经营权政策、农业政策、工业政策、金融政策、财政政策、贸易政策等。
社会政策：
包括劳动政策、医疗卫生政策、社会保障政策、公共救助政策、人口政策、宗教政策等。
教育、科技、文化政策：
国民义务教育政策、高等教育政策、职业教育政策等；科技管理政策、高新技术开发政策、科技成果转化政策等；大众传播政策、文学艺术政策、体育政策等。
3、公共政策的功能
1）导向功能：
为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。
政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向
·导向功能具有两种作用方式：
直接引导、间接引导
·导向的作用既有正面的、积极的功能；也可能有负面的、消极的功能。
2） 管制功能：
为避免影响社会良性运行的不利因素出现，而对目标群体的约束和管制。
这种功能往往通过政策的有关条文规定明确地加以表现。
·积极性管制：
对某种行为加以物质或精神方面的奖励，以达到目的。
·消极性管制：
对某种行为加以物质或精神方面的惩罚达到有关管制的目的
3）调控功能：
运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。
·政策的调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，特别是物质利益关系。
常表现出特有的倾斜性。
4） 分配功能：
对社会公共利益进行分配与再分配，是政策的本质所在。
任何一项政策均涉及利益分配。
即“把利益分配给谁”、“政策使谁受益”
·政策对利益的分配不可能同时满足所有人的需要，往往是一部分人从中获得了较多的利益，另一部分人却不能从中获得利益或损失了原有的利益。
·对政府而言，在政策领域如何处理公平与效率的关系是一个非常棘手的问题。
·通过政策的分配功能，政府实现作为政府的根本目标，即实现社会公正。
在通常情况下，以下利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益：
1）与政府主观偏好一致或基本一致者
2）最能代表社生产力发展方向者
3）普遍获益的社会多数或绝大多数者
4、公共政策学的发展
1951年，美国学者拉斯韦尔与勒纳出版《政策科学：
范围和方法的新近发展》一书，标志着公共政策科学的诞生开山之作或经典著作，被人们认为是公共政策学诞生的标志。
拉斯韦尔《政策方向》一文中，第一次对政策科学的对象、性质、发展方向和政策过程等学科要素做了论述，被称为公共政策学的创立者。
5、公共政策学的研究内容
1）公共政策的本质与属性、构成与结构、特征与功能等
2）政策系统（包括公共政策的主体、客体、环境及其之间的关系，公共政策系统运行等）
3）政策过程（包括政策制定、执行、评估、监控、终结等）
4）政策研究的价值、方法、技术等。
第二章政策系统
一、政策主体
1、公共政策主体直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。
通常包括立法机构、行政机构、司法机构、政党、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。
2.政策主体的分类官方决策者和非官方决策者。
官方决策者（直接主体）：
公共政策的法定生产者，即获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。
包括国家的立法机关、行政机关、司法机关及某些领袖人物
非官方决策者（间接主体）：
虽不拥有合法强制力，但能通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。
包括政党、利益集团、大众传媒、政策研究组织和公民
3.政策主体的类型
1）立法机关最重要的政策主体之一，主要职责是制定法律和政策，国家重要的政策都属于立法的内容。
西方：
国会、议会、代表会议
我国：
全国及地方各级人民代表大会及其常务委员会
政策形式：
宪法、法律、法规、地方性法规、立法决议等。
2）行政机关在政策过程中的作用巨大，不仅是政策执行的主导机构，而且日益参与政策制定的事务。
委托立法立法创议立法否决
3）司法机关在一定类型的政治体制中法院参与了公共政策的制定，并扮演了非常重要的角色。
4）利益集团（压力集团）具有相同利益需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。
特征有共同的利益和主张影响公共政策制定
利益集团对公共政策的影响大小一般取决于这样一些因素：
团体的规模；资金及其他资源条件；团体的凝聚力；领导层的工作技巧；团体的社会地位；竞争性组织是否存在；官方决策者对其的态度；在政治系统权力体制中所处的位置等。
利益集团影响政策的方式：
游说（院外活动）；舆论宣传；政治捐款；抗议示威等。
对利益集团影响政策过程的不同看法：
1）利益集团只关注自己集团的利益，满足自身利益最大化，导致损害公共利益；
2）各利益集团之间的多元平等竞争将促进政府决策的民主化、合理化。
5）政党一种特殊的利益集团，关注的政策范围较一般利益集团更为宽广，对公共政策制定的影响也更大。
政党与一般利益集团的区别：
政党关注的政策范围更为宽广；政党反映和代表的是多个群体多方面的利益；
政党有机会执掌国家政权，并在执政过程中贯彻其政治纲领；政党能将公民社会的各种利益诉求转化为一系列政
西方两党制或多党制国家：
政党首先与公共权力而非政策联系。
执政党是政策制定最重要的倡导者和政策理念的提供者。
在野党影响政策的方式：
参加选举活动；参与政府的人事安排；舆论宣传；组织集会和政治运动；与执政党结成联盟等
我国：
中国共产党：
全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。
各民主党派：
政治协商民主监督
6）公民个人公民没有明确的组织，力量比较分散，但却是最为广泛的非官方决策者。
公民具有政策主体和客体的双重角色
认为公民更多地应作为政策客体：
公民的真正意愿很难确定；公民的意见多属短视；公民参与成本过高，效率低下；公民参与会导致社会不稳定。
现代民主社会的政策过程不仅强调公民参与，甚至将其视为公共政策基石：
整个政策运行过程都以公民为基础；公民参与政策过程，提高了政策的执行效力；
政策过程的民主化、法制化要求公民参与；信息网络技术和大众传媒的发展，以及政策科学知识的普及，提高了公民参与的效率。
公民影响政策过程的途径：
通过直接投票的方式，直接参与某些重大的决策；
通过代议形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人的权利；
使用威胁手段，如参加请愿、示威、罢工、罢课等活动，反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；
参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定；
制造社会舆论或进行多方游说手段，提出政策诉求，影响政策导向；
以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。
7）大众传媒主要指广播、电视、报刊、杂志、书籍、电子信息网等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具。
作为现代社会最重要的沟通手段和渠道，是政策主体的重要部分,有“第四种权力”之称。
大众传媒影响政策的方式：
A、有效传播政府政策意图和政策内容；B、向政府反映社会要求，为政策制定提供依据；
C、引导社会舆论，作为政府调控社会价值，稳定社会的工具；
D、成为社会信息的枢纽，各利益集团和公众借助大众传媒影响政策制定。
8）思想库（thinktank）由专业技术人员组成的综合性政策研究组织，为决策分析、决策研究提供重要支持。
思想库的作用：
提供政策建议；提供政策所需要的信息；向政府输送人才
思想库类型：
A、官方思想库
隶属于政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，反映了政府一定的态度、立场和感兴趣的问题。
它们直接研究政策，为决策提供咨询。
B、半官方思想库
由政府出资或与政府签订合同或与政府有关机构有对口挂靠关系的，研究政府课题为主的思想库。
C、民间思想库
由民间发起，得到基金会或公司企业赞助的社会性政策研究机构。
D、国际思想库
由世界各国科学家、经济学家、企业家、政策科学家组成的，以研究人类全球问题为主的思想库。
二、政策客体
公共政策所要处理的问题及其发生作用的对象。
从事的角度看，是指那些能进入政策议程的社会问题；
从人的角度看，是指那些受政策直接或间接影响的个人和组织，即所谓“目标群体”。
1、社会问题社会实际状态与社会期望状态之间的差距，即需要解决的社会矛盾。
社会问题的特点：
是一种客观条件；是一种主观认定，受价值判断影响；是一个关系到大多数人的问题；
社会问题是逐渐形成发展的；社会问题往往是系统性的问题
2.目标群体（政策对象）受政策影响和制约的社会成员。
不同的政策，目标群体不同。
目标群体对政策的态度：
接受或不接受
目标群体接受和服从政策的原因：
政治社会化的影响；传统思想观念和行为习惯的制约；对政策合理性（形式、内容）的看法；
对成本收益的权衡；对大局或整体的考虑；避免受到惩罚；环境条件的变化
三、政策系统的构成及运行
一）政策系统的构成
1、政策主体系统由各种政策行为者，特别是各类政策主体相互作用所构成的系统。
1）政策制定系统在整个政策系统中处于核心地位，因此也称“决策中枢系统”
由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，一般包括国家的立法机关、行政机关、司法机关及某些政治领袖人物。
任务：
生产高质量政策
基本功能：
确认政策问题；确定政策目标；组织政策方案的设计；政策方案的最终决定。
2）政策执行系统也叫“指挥系统”，即将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。
一般由政策执行组织及其人员，特别是行政机关和政府公务人员组成。
任务：
确保政策目标的实现。
基本功能：
为政策方案的实施做好准备；有效实施政策方案；分析和总结执行情况
3）间接主体系统虽不拥有合法的强制权力，但能够参与或介入到政策过程中，并产生一定影响的政策间接主体所构成的系统。
任务：
通过利益综合和利益表达参与社会价值的权威性分配。
基本功能：
利益表达与利益综合；影响公共政策制定；影响并改变政策环境；填补政策主体力量所无法到达的空间。
2、政策支持系统（能快速、灵活地帮助决策者进行决策活动的辅助系统）
1）信息传播系统政策系统的“神经”系统，是一个有组织、有规程、相互协调的的有机协作系统。
主要包括情报部门、统计部门、档案部门、系统数据库、图书资料部门以及政策信息的咨询、监督、反馈部门。
任务：
根据政策主体系统的需要，向其提供准确、全面、快速、可靠的政策信息，以实现决策的科学化
基本功能：
信息收集与整理；信息加工与储存；信息传递。
2）政策咨询系统也叫“思想库”、“智囊团”或“外脑系统”，由各种政策研究机构、政府与这些机构的关系及具体的咨询活动构成。
任务：
向政策主体系统提供新思想、综合新认识、诊断新问题、提供政策选择方案及评估政策实施效果
基本功能：
政策问题的发现和诊断；政策预测研究；政策方案的设计与评估
3）政策监控系统由政策主体系统内外从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成。
任务：
保证政策系统的良性运行和政策目标的实现，减少政策失误，避免政策执行中发生变形。
基本功能：
确立政策监控标准；量政策绩效；纠正和消除政策执行偏差
4）政策评估系统由政策评估主体、对象、目的、标准和方法五大要素组成。
任务：
为政策的去向以及政策资源的合理配置提供依据。
功能：
提供政策持续、修正、调整或终止的依据；有效地配置政策资源。
3、政策反馈系统将政策主体与政策对象、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊系统。
特点：
多层次性和多网络性
四、政策环境
一）政策环境的含义
影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。
二）公共政策与政策环境的关系
环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用。
公共政策是随社会发展由环境的需要而产生；公共政策必须适应政策环境；
政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化；公共政策一定程度上影响政策环境的变化。
三）政策环境的构成因素
1、地理环境指一个国家所处的地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气候、土壤、水系、矿藏甚至人种等自然构成。
地理环境是一个社会制定政策的基本依据和出发点，对政策产生长期、稳定的影响。
2经济环境
对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和，主要包括生产力发展状况、国民收入、资源分配、所有制形式、科技发展水平等。
对公共政策的制约和影响表现为：
是政策制定和执行的基本出发点；提供了政策系统运行所必须的资源；是重要政策的主要依据
3、政治传统与文化
政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴，是人们对有关政治方面的信仰、理论、情感、情绪、评价和态度等历史和现实的总和。
政治文化的存在，说明在影响政策制定的政治因素中包含主观成分,在公共政策的形成和实施过程中不可避免地带有主观判断、价值选择和文化取向的色彩。
4、社会变迁
即社会制度、社会结构、社会组织、社会人口、社会规范、哲学、宗教、文学艺术、风俗习惯等一切社会现象突发的、急剧的变化或渐进的、缓慢的变化
社会变迁对政策的目标、内容、执行方式和手段等产生影响。
5、国际环境
指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面的关系以及其他国家之间的相互关系。
把公共政策置于国际背景中，不仅是比较公共政策的优劣和效能的需要，也是每个国家制定和实施公共政策尤其是外交政策的基本需要。
第三章公共政策模型
一、什么是模型
对原型的抽象与模拟。
它是认识主体为着一定的认识目的，依据相似性原则而构造出来的一种理念系统，以代表作为研究对象的真实系统即实际存在的事物。
模型可分为：
具体模型抽象模型
1、什么是公共政策模型？
社会科学者在公共政策研究中为了帮助人们理解和解释公共政策产生的原因，认识和分析其社会效果，思考和预测未来的发展，不断总结出来的理念系统。
2、公共政策模型包括：
传统理性模型有限理性模型渐进决策模型
一、传统理性模型（综合理性模型、纯碎理性模型、完全理性模型、最佳决策模型）
根据数字和事实，用合理的科学方法与精细的计算，分析解决问题的各种政策方案的优劣，从而得到最佳的政策或问题的解决办法。
最优决策应具备的条件：
决策活动是整体行为，而不是群体行为；决策者具有绝对的理性（能够得到所需的全部信息能够提出所有的解决方案；能够预测各种方案的后果；能够选择最佳方案）；目标单一、明确和绝对；决策过程中具备以贯之的价值偏好；没有时间和成本限制。
理性决策的缺陷：
决策的目标不是单一、明确的，而是多元、模糊、相对的；人存在理性缺陷；人处理信息的能力有限；决策者往往存在着价值的冲突；决策总要受制于时间、人力、物力等资源的限制。
二、有限理性模型（或满意决策模型）（西蒙）
决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是最优的方案，而是次优或令人满意的方案。
决策者在满意标准和有限理性下，面对一个简化了的决策，不必再去检视所有的可能被选方案。
假设：
有限理性人（行政人）：
决策者的目标往往是多元的；决策者的知识和能力有限；决策者决策时受到许多因素的干扰等。
决策者不可能也不奢望发现最优解，而只是找到满意解就知足，能满足需要就行。
有限理性的行为表现
在情报活动阶段，不同经验和背景的决策者，对决策环境的认识会有不同的解释；
在设计活动阶段，人们并不试图找出所有可行性方案，而是通过力所能及的问题求解活动，寻找尽可能多的决策方案
在决策活动阶段，决策者的选择往往与备选方案的提出顺序有关
eg:
如A先于B提出，A又是满意方案，那么就不会再花时间去考虑B，哪怕B比A更好。
评价:
有限理性模型是对决策过程的正确的现实描述；简化了决策过程
三.渐进决策模型（林德布洛姆）
政策制定过程是对以往政策的不断补充和修改过程，决策者根据以往经验，针对环境的变化，对以往政策进行局部、小范围的调适，逐渐把一项旧政策转变为一项新政策。
特点：
1）决策者保留原有政策的实质，以现行政策为基础进行调整；
2）渐进决策注重发现现行政策的不足，以此为基础进行补充和修改；
3）渐进决策进行逐步的政策调整，稳中求变，最终达到政策的变革。
评价比较符合政策分析的实际；
通过渐进方式作出的有限的、注重实效的决策容易被人接受；
倾向于保守主义，安于现状和忽视社会变革尤其是革命。
四.精英决策模型
政策过程中，公众完全是被动的，对政策几乎不产生决定性的影响,而占统治地位的政治精英把握政策制定的决定权，由他们制定政策并由行政官员加以执行。
精英决策模型的核心思想：
1.社会分化为掌权的少数人和无权的多数人;
2.作为统治者的少数人并非是作为被统治者的多数人的代表;
3.非精英往精英阶层的流动必须缓慢而持续，以维持社会的稳定并避免革命发生；
4.精英为了社会体系的基本价值，以及为了保护此社会体系，而分享彼此的共识；
5.公共政策所反映的不是大众的要求，而是精英的主要价值观。
6.精英很少受到群众的影响。
评价：
把政策看成是精英人物行为的产物，只反映其价值观，并服务于他们的目标，有其合理性。
在任何一个大众参政议政程度较高的社会里，人民群众的影响仍占主要地位。
第四章政策制定
一、什么是公共政策问题？
基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。
公共政策问题的基本内涵：
1）客观事实或问题情境2）问题的察觉 3）价值、利益与规范的冲突
4）团体的活动与力量5）政府的必要行动
二、公共政策问题的特征关联性主观性人为性动态性
三、公共政策问题的类型
1.从政策问体的结构角度划分结构优良的政策问题结构适度的政策问题结构不良的政策问题
要素
问题的结构
结构优良
结构适度
结构不良
决策者
一人或数人
一人或数人
许多
备选方案
有限
有限
无限
效用（价值）
一致
一致
冲突
结果
确定性或风险
不确定
未知
概率
可计算
不可计算
不可计算
决策难易程度
较低
较难
很难
第三节公共政策议程建立
一、政策议程的含义
有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。
二、政策议程的类型
1、公众议程（非正式议程、系统议程）
某个社会问题引起社会公众广泛关注，并呼吁政府出面解决的过程。
成为公众议程的条件：
该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或至少必须为公众所感知。
大多数人都认为有采取行动的必要
公众普遍认为，该问题是某个政府职能部门权限范围内的事务，且应给予适当的关注。
2、政府议程（正式议程）
引起政府决策者深切关注，他们感到有必要对之采取一定行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。
政府议程的项目可分为旧项目与新项目
3、两种议程的区别
公众议程
一般由一些较抽象的项目组成，其概念和范围都比较模糊；
仅是发现和提出问题，可以不提出政策方案或解决办法;
所体现出来的往往是众说纷纭的特点。
政府议程
相对比较特定而具体，是对政策问题进行认定或陈述的最后阶段。
三、政策议程建立的模型
•外在创始型
非政府团体创始，经扩散至公众议程，再介入政府议程
通常在民主和平等的社会中比较常见。
•政治动员型
政府领导人及机构创始，扩散至公众议程
其目标在于政策方案的顺利执行，通常出现在不太民主的社会中。
•内在创始型
由政府内部机构创始，扩散至认同团体，不将问题扩散到公众议程。
在财富和权力相对集中的社会较为流行
四、政策议程建立的条件
•公民个人的作用
•利益团体的作用
•政治领袖的作用
•政府体制的作用
•大众传媒的作用
•专家学者的作用
•问题自身的作用
五、政策议程的引发机制
•某种危机或惊人事件
•抗议活动
•新闻媒介
六、进入政策议程的障碍
•政治原则的偏离；
•价值体系的排斥；
•政府体系的封闭；
•承受能力的超重
•表达方式不当；
第四节公共政策方案规划
一.政策规划的含义
是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案并进行优选抉择的过程。
二.政策规划的主体
单一型政策规划在政府系统内部进行，公众不参与。
多元型
在规划中不仅有政府参与，而且社会组织、公众均参与。
听证制度
三.政策规划的原则
信息原则
系统原则
预测原则
客观原则
智囊原则
择优原则
效益原则
可行原则
兼听原则
四.政策规划的过程
政策方案的设计
政策方案的评估
政策方案抉择
目标确定
1、目标确定
有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。
政策目标的特征：
1）问题的针对性2）未来的预期性
确定公共政策目标的意义：
1）为制定政策方案提供方向性指导2）为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准
确定政策目标的原则：
实事求是面向未来系统协调明确具体伦理考量
2、政策方案的设计
即设计解决问题的具体途径和安排。
政策方案设计的原则：
·紧扣政策目标
·规划多重方案
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