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政策终结政策过程中的重要环节
《福建行政学院学报》2009年第2期
政策终结：
政策过程中的重要环节
张康之 范绍庆
（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）
内容提要：
与传统的社会中的那种主要通过行政行为去进行社会治理相比，公共政策在解决社会问题、降低社会成本、调节社会运行等方面都显示出了巨大的优势。
但是，如果一项政策已经失去了存在的价值而又继续被保留下来了，就可能会发挥极其消极的作用。
所以，公共政策的终结是一个需要给予特别关注的问题，及时、有效地终结一项或一系列错误的或没有价值的公共政策，有利于促进公共政策的更新与发展、推进公共政策的周期性循环、缓解和解决公共政策的矛盾和冲突，从而实现优化和调整公共政策系统的目标。
关键词：
公共政策；政策终结；生命周期
作者简介：
张康之，男，1957年生，汉族，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师。
主要研究方向：
行政哲学。
范绍庆，男，1976年生，汉族，中国人民大学行政管理专业博士生。
主要研究方向：
公共政策。
行政有着古老的历史，但是，在一个相当长的历史时期中，行政所赖以治理社会的工具主要是行政行为，即使是公共行政出现之后，在一个较长的时期内也还主要是借助于行政行为去开展社会治理，公共行政与传统的行政的区别在于，找到了行政行为一致性的制度模式，确立了行政行为的（官僚制）组织基础。
到了公共行政的成熟阶段，公共政策作为社会治理的一个重要途径引起了人们的重视，正是通过公共政策去引领、集结和统筹行政行为，从而实现了公共行政的科学化，并在社会治理过程中发挥出了其巨大的功能。
但是，公共政策自身作为社会治理的工具也具有双面性，在公共政策被引入到社会治理过程中而刷新了公共行政的时候，由于政策自身也会出现矛盾和冲突，因而会带来许多消极影响。
考察政策的矛盾和冲突，可以发现，其中占很大比重的是新旧政策之间的矛盾和冲突。
我们知道，一项政策的出现是为了应对当时的社会问题，随着时间的推移，政策的合理性也就丧失了，但是，如果这项政策继续存在下去的话，就会与那些新制定的旨在解决新的社会问题的政策之间出现矛盾和冲突。
一般说来，在当代公共行政科学化和系统化的条件下，同一时间制定的公共政策之间的矛盾和冲突是可以避免的，但是，由于社会的发展而在不同时代所制定的公共政策之间的矛盾和冲突是由于客观原因所造成的。
这样一来，就有了一个及时地终结和废止已经丧失合理性的政策的问题了。
一、在政策终结中实现政策更新
公共政策是有时效性的，一项政策被制定出来是为了解决一定的社会问题的，随着所要解决的问题的变化，政策也会发生变化；随着所要解决的问题的消失，政策也就应当被终止。
旧的政策被终结，而新的政策又被制定了出来，这就是政策这一治理工具的更新与发展。
当然，谈到公共政策，可以在两个层面上来加以考察，其一，是具体的政策；其二，是以政策集合形态出现的政策系统。
就政策系统而言，是一个发展、变化的问题，而就具体的某项政策而言，则是一个被制定出来和被终止的问题。
政策终结研究所要考察的是单项政策在失去了合理性之后如何被终止的问题，是要发现终止政策的一般性规律和程序。
在公共政策系统的意义上来看其发展变化，可以看到政策环境对它的决定作用。
因为，社会是在发展变化过程中的，在社会发展的每一个新阶段中，都会对社会治理提出新的要求，一些具有普遍性的或影响面较大的问题，往往都需要通过制定新的政策来加以解决。
也就是说，由于不断涌现出来的那些需要通过政策途径来加以解决的社会问题推动了政策的发展变化。
政策系统的这一发展变化主要是反映在政策制定的环节中的，即通过制定新的政策而促进了政策系统的发展变化。
此外，政策环境还包括影响政策执行的社会因素甚至自然因素，这些因素可能是在政策制定过程中没有被考虑到而在政策执行过程中凸显出来的，也可能是在政策被制定出来之后因社会的发展变化而新生出来的。
由于这些因素对政策的执行有着重要的影响，就不得不修订和调整政策，或者在政策执行过程中对政策执行程序以及预期实现的目标加以调整，或者制定补充性和政策，去应对环境的变化。
从而促成了政策系统的发展变化。
总的说来，政策系统发展的过程就是，在运用政策去实施社会治理的过程中，由于政策自身作用对象的变化或者客观的政策环境的变化而使原来的政策问题发生了改变，或者问题得到了解决，或者出现了新的情况，为了保证政策的科学性和有效性，就需要随着新的政策环境和变化了的政策问题而制定新的政策，同时也去主动地终结旧的政策。
这是一个公共政策新陈代谢的过程。
事实上，公共政策过程本身就是一个不断与环境之间互动调适的过程，无论是所要解决的社会问题、可资利用的资源还是公共政策环境，都是处于变动之中的，及时有效地终结旧的政策，有利于使新的政策适应环境的不确定性和问题的复杂性，为公共政策的更新和发展清除障碍。
整个政策更新的过程是一个主观意识的过程。
因为，虽然环境是客观存在的，但它不会自然而然地就成为政策的环境，总是需要通过政策主体对它加以认知、识别和理解才能成为政策环境。
任何一项政策又都是在政策制定与政策执行主体相应的认识水平的基础上形成和运行的。
但是，人的认识水平总有一个提高的过程，是从不全面的认识到较为全面的认识的提升过程。
当政策制定和执行主体对政策问题、政策目标、政策功能、政策环境的认识提高和深化以后，就需要对原来的政策加以纠正、补充、更新，使之更好的解决政策问题。
[1]所以说，政策系统的发展既是一个客观的过程又是一个主观的过程，所谓政策与其环境的互动，是通过人的认识这一中介环节而得以实现的。
是否需要制定一项政策，存在着客观需求，又取决于从事社会治理活动的人们对社会问题的认识，即需要通过认识而把社会问题转化为政策问题，然后才会通过制定政策去解决问题，而且，在制定政策的过程中，也取决于社会治理者对问题的认识是否全面以及认识的深度如何。
当政策已经完成了自己的使命的时候，也是由社会治理者的认识来决定是否要终结一项政策，如果社会治理者意识不到这一点，旧的政策就会滞留在政策工具体系中，就会与新的政策之间发生冲突。
而新旧政策冲突的现实以及结果就不可避免了。
公共政策系统的发展在很大程度上取决于人的认识水平，而人的认识却是具有局限性的。
由于人的知识水平和认识能力是有限的，对已经出现的社会问题能否认识或认识的状况，都决定了这一社会问题向政策问题转化的可能性，即使已经转化为政策问题了，人的认识也决定了政策的制定，即决定了方案的选择。
同样，在政策执行的过程中，人的认识上的差异性也决定了人们对一项政策的理解状况，理解上出现了偏差就会影响到公共政策问题的有效解决。
更何况，公共政策处于一个复杂的社会系统之中，它所要解决的问题也是复杂的，政策的执行会受到诸多因素的影响，而且，在一项政策被制定出来而付诸执行的时候，可能又会有新的社会问题出现了，从而使人的注意力发生转移，影响到政策执行的力度。
所有这些，构成了政策系统运行和发展的复杂性，如何解决这一问题，是需要通过政策分析来加以确定的。
但是，如果我们能够对政策系统自身进行梳理，去发现那些已经失去了生命力的政策并加以终止，就会大大降低政策系统的复杂性程度。
或者说，可以根据政策的效价而对政策进行分类，制定一个政策终结的时间表，依次终止那些效价最低的公共政策，就会大大增强政策系统的活力。
就具体的一项政策而言，每一项政策都要经历产生、发展和消亡的过程，这称为公共政策生命周期。
对于公共政策的生命周期，可以从三个方面来认识。
[2]一是把公共政策作为一个历史范畴和一种社会政治现象而经历的产生、发展和消亡的过程，是与政治经济周期密切联系在一起的；二是指公共政策过程的周期性，它是一个经由制定、执行、评估、监控和终结等几个环节所形成的生命运动周期；三是公共政策的效力表现，即在政策发挥作用时会经历一个低效期、增效期、减效期到无效期的运动过程。
具体地说，就是从制定阶段开始，经历了执行、评估阶段而到公共政策终结，这被视为一个政策生命周期。
在政策生命周期的视野中，实际上所包含的是旧的政策的寿终正寝和新的政策的粉墨登场这样的涵义，其中，政策终结发挥了承上启下的作用。
所以，政策终结并不是一种消极行为，而是具有积极意义的公共政策变迁和调整，既是前一个公共政策周期的终结，又是后一个公共政策周期的开始；既是一个公共政策周期的终点，又是一个新周期的起点。
如果政策终结是一个自觉的过程，其积极性还会表现为主动地剔除政策上一个周期中过时的、消极的、无效的东西，吸取、借鉴上一周期的教训和经验，保留上一周期所取得的积极成果，并增添和融入新的元素和积极的因素，从而提高新的政策的科学合理性和政治合法性。
所以，在公共政策的终结中包蕴着一套期望、规则和行为发生更替的内容。
一般说来，如果一项政策是针对具体的政策问题而制定出来的而且有着明确的目标的话，在付诸实施的时候，在一开始会显得非常有效，但是在反复地被人们使用后，其效应便会呈现递减的状况，直至这种效应趋近于零，甚至会产生负作用。
这一现象充分证明了政策的生命周期是具有客观性的规律，在公共政策已经成为社会治理的基本工具的今天，我们需要自觉地认识和利用这一规律，根据政策在治理实践中的作用状况，在政策效力周期结束的时候，及时地终结之，以防止它向负效力转化。
二、通过政策终结去减少政策矛盾和冲突
对于公共政策过程而言，政策终结是一个不可缺少的关键环节。
也就是说，公共政策过程中的从政策制定、执行、评估到终结既是一个时间序列中的前后关系，也是逻辑上前后相继的几个必要的步骤和环节。
当然，在公共政策工具的应用过程中，会表现出很大的弹性，因而，实践过程中可能会显现出并不是每一项具体的公共政策都需要依次经过所有这些环节，有些环节可能会显现出被略去或被合并的情况。
这是因为，不同的政策所依据的实际条件有所不同，会形成独有的流程。
特别是在不同国家，公共政策过程更会表现出很大的差异。
也就是说，由于各国的政治制度、文化传统和经济发展情况等方面的不同，公共政策过程中的影响因素也会不同，这就会在公共政策过程中的各环节是否被严格地遵循方面显现出很大的差异。
但是，公共政策终结这一既象征着公共政策过程的结束又同时意味着公共政策过程的开始的环节却是无法回避的，差别只在于是自觉地去终结政策还是消极地等待政策自动地丧失生命力。
对于政策终结需要从两个方面来认识：
其一，政策终结意味着被终结的政策终止使用，或者说被废止了，这时，会有新的政策被制定出来和已经被制定了出来，这可以看作是新旧政策的更替；其二，当政策终结时，并没有新的政策被制定出来，或者说，不需要有新的政策出台，终结一项政策只是为了防止或消除这项政策的负作用，这时，表面看来政策终结是政策的终止，而在实际上，则是“新政策”在发挥作用，因为，政策终结本身就是一项新政策，政策终结行动意味着一项新政策的实施。
在此意义上，一切政策终结的过程都是新旧政策的更替过程，是旧政策的结束和新政策的开始。
此外，另一种情况也可以被归入广义的政策终结范畴，那就是原有政策由于所要解决的政策问题以及政策环境的变化而出现了合理性衰减的情况，但是，政策问题并没有消失，而且政策自身还有较大的解决政策问题的效力，这时，可以根据新的情况而对它加以修改或调整，使其合理性得到恢复，同时尽可能使它上升到一个更高的层次。
这在表面上看来是原有政策的延续，而实际上还是新政策的出台，也是新旧政策的更替过程。
所以，从新旧政策之间的相互关系角度看，政策终结的实质性内容就是政策自身的扬弃，这种扬弃导致政策不断吸取养分，不断吐出糟粕，从而获得发展的内在力量。
[3]
政策终结是政策过程中的一个重要环节，对此，从事公共政策研究的学者几乎都看到了，如琼斯认为公共政策过程包括政策问题的认定、政策发展、政策执行、政策评估和政策终结等五个环节，[4]布鲁尔和德利翁认为政策过程包括创意、估计、选择、执行、评估和终止等六个阶段，[5] 拉斯韦尔认为政策过程按功能主要包括情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止等七个范畴。
[6]虽然学者们的研究视角和侧重点各有不同，但都把公共政策终结作为公共政策过程中的一个不可或缺的环节和步骤。
我们知道，现代社会治理由于总会遇到一些规模较大、影响范围较广的问题，这些问题通过行政行为而直接地加以解决，效率是极低的，效果也是极差的，对于这些问题，运用公共政策这一治理工具去加以解决往往可以取得较好的效果。
在今天，作为社会治理的一种工具，公共政策是社会利益分配的重要手段，也是解决社会问题的重要途径。
但是，随着公共政策数量的不断增加，在处理社会问题的时候，公共政策之间就不可避免地会产生矛盾和冲突。
事实上，在对政策这一社会治理工具的运用中，我们发现，人们往往较为注重去不断地制定新的政策，而在制定新的政策的同时，对旧的政策缺乏认真的分析和评估，甚至旧的政策的去向往往被忽视了，没有认真地把它纳入到考虑的范围之列。
结果，在社会治理实践中，一些本来已经失去了生命力的政策，还会被行政人员所援用，甚至行政人员往往根据自己的需要而选择性地援用新旧政策，造成了行政行为的随意性和政府形象受损的问题。
同时，在公共政策系统中，不难想像，如果只是不断出现新的政策，而旧的政策得不到及时地终结，那么，旧的政策就会滞留在政策系统之中，政策数量就会与日俱增，造成政策积压的问题。
这样一来，不仅不能有效解决社会问题，反而会导致社会治理成本的增加、资源的浪费、政府信任关系消解等问题。
也就是说，由于政策数量的增长造成了政策成本的增长。
不难想像，如果那些失去了合理性的政策得不到及时地终结，它在政策系统中的滞留就意味着要消耗一定的资源，而资源任何时候都具有稀缺性，当旧的政策消耗资源的时候，实际上是分散了新的政策所需要的资源，以至于新的政策也不能够充分地发挥作用。
特别是政策数量增长到一定程度的时候，可能会造成一种结果，就是公共政策系统运行所需的资源对政府甚至社会形成了一种很大的压力，超出了政府以及社会提供资源的承受力。
这样的话，就会使公共政策系统的运行难以为继，会影响到整个公共政策系统整体的正常有效的运行。
再者，公共政策数量的增加所造成的公共政策“拥挤”现象会使政策之间以及与政策相关的关系复杂化，政策以及与政策相关的要素之间就会出现矛盾和冲突。
显而易见的是，一个充满了矛盾和冲突的公共政策系统是不会处在良性运行状态的，更不用说能够成为有效的社会治理工具了。
所以，政府在运用公共政策去开展社会治理活动的时候，需要对公共政策去向作出明晰的判断和选择，在公共政策的存续、调整和终止的问题上不断地进行审视并作出抉择。
如果公共政策自身的可利用价值已经消失，就应当及时地加以终止。
事实上，及时地终止一项多余的、无效的或已完成使命的政策，是有助于减少或缓和政策冲突和政策矛盾的，因而也就会大大地提高公共政策运行的效率。
当然，政策冲突是不可避免的，因为造成政策矛盾和冲突的原因是非常复杂的，既有政府内部关系造成的政策矛盾和冲突，也会由于历史的和社会的背景、政治架构、权力结构等方面的原因而造成的政策矛盾和冲突；既有正式组织的部门分立、利益关系的隔阂、非正式的派别、等级制上的断裂等结构上的原因造成的政策矛盾和冲突，也会由于那些没有处理好的矛盾和冲突等问题的进一步扩大。
[7]其实，社会的利益要求总是多样化的，而多样化的利益要求之间又总是存在着矛盾和冲突的，当政府运用公共政策的方式去解决社会问题的时候，是不可能做到完全遵从公共性的原则的，是不可能实现所有的政策都达到了价值和原则层面上的统一性和一致性的。
所以，政策之间天然地就包含着矛盾和冲突的可能性。
总的看来，公共政策终结可以成为政策制定和执行机构解决与它们所处的现实社会环境之间矛盾的一种积极手段和工具。
人类和它所生存的环境系统之间的矛盾是永远存在的。
当人们终结一些不合理的政策，制定和实施某些合理的政策，实际上意味着人与其环境的旧的矛盾解决了，从而致力于去解决新的政策问题了。
从微观的角度看，公共政策本身就是政策主体（包括政策制定主体、政策分析主体、政策执行主体、政策评估主体）在一定的时间、空间范围内依据合理性的、法定的程序改造客观社会生活状态和确保人类社会持续有序发展的行为集合，公共政策系统与其环境系统间的矛盾必然会内化为政策系统内部构成要素之间的矛盾。
一项具体的政策要能达到既定目标、发挥出原先设计的功能，就必须遵照既定的程序正常运行。
但是，在政策实施的过程中，会有下列情况使政策运行出现无序状态。
一是政策主体之间出现矛盾与意见分歧；二是政策主体与客体发生矛盾，出现冲突；三是几种政策交叉在一起，相互磨擦。
[8]这时，就需要对政策主体内部关系、政策主体与客体的关系、几种政策的相互关系进行调整，缓解它们之间的冲突和矛盾，从而使政策有序地运行。
公共政策的矛盾和冲突原因是错综复杂的。
在这种情况下，用减法的方式终止一些公共政策或许比以加法的方式制定一些新的公共政策更能解决公共政策系统运行中的矛盾和冲突。
也就是说，尽管无法消除政策矛盾和冲突，但是，新旧政策之间的矛盾和冲突则是可以避免的，只要及时地去终结那些已经丧失了现实合理性和失去了效力的政策，就能够避免新旧政策之间的矛盾和冲突。
而且，通过自觉的政策终结程序和启动，理顺了政策之间的关系，消除了政策的叠加效应，就能够使公共政策系统实现顺畅有序的运行。
总之，公共政策的终结是尊重公共政策生命周期、加快公共政策的新陈代谢、促进公共政策更新与发展基本环节。
在今天社会发展速度加快的条件下，公共政策的终结能够发挥缓解和解决公共政策冲突和矛盾、协调公共政策关系和推进公共政策有序运行的作用。
而且，公共政策终结也是优化公共政策系统、补救公共政策错误和提高公共政策绩效的重要途径。
注释：
[1]参见胡宁生：
《现代公共政策学》，244页，北京，中央编译出版社，2007。
[2]参见陈树裕主编：
《政策学概论新编》，129页，北京，中共中央党校出版社，2005。
[3]参见陈振明：
《政策科学》，405页，北京，中国人民大学出版社，2003。
[4]CharlesO.Jones,AnIntroductiontotheStudyofPublicPolicy,NorthScituate:
DuxburyPress,1977,p.12.
[5]GarryD.Brewer,PeterDeleon,theFoundationsofPolicyAnalysis,Illinois:
DorseyPress,1983,p.18.
[6]HaroldD.Lasswell,TheDecisionProcess.CollegePark,Md.:
BureauofGovernmentalResearch,UniversityofMaryland,1956,p.49.
[7]参见吴锡泓，金荣枰编著：
《政策学的主要理论》，80页，金东日译，上海，复旦大学出版社，2005。
[8]参见胡宁生：
《现代公共政策研究》，208页，北京，中国社会科学出版社，2000。
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