关于《土地卫片执法检查工作规范》.docx
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关于《土地卫片执法检查工作规范》
关于《土地卫片执法检查工作规范》
（征求意见稿）的说明
为“搞好布局，建好机制”，进一步加强执法监察制度建
设，部在总结历次土地卫片执法检查工作经验，充分听取地
方国土资源行政主管部门、部相关司局和直属单位意见的基
础上，拟订了《土地卫片执法检查工作规范》（以下简称《规范》
）。
现就有关问题说明如下。
一、《规范》起草过程
至 2009 年，部已在全国范围内组织了 8 次利用卫星遥
感技术开展土地执法检查（以下简称土地卫片执法检查），在
土地监管上发挥了重要的警示和遏制作用。
但从过去的情况
看，土地卫片执法检查工作还存在标准不够统一、流程不够
合理、分工不够明确、对执法效果关注较少等问题，有必要
进行统一和规范。
此外，随着土地卫片执法检查范围的不断
扩大（根据“一张图”工程的实施进程，将逐步扩大至全国范
围），涉及的城市和参与的人员将不断增多，从便于地方国土
资源行政主管部门理解和操作的角度，也有必要制定一个统
一的《规范》。
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为使土地卫片执法检查工作制度化、规范化、科学化，
切实提高工作效能，按照部领导要求，部执法局于 2009 年 3
月正式启动了《规范》起草工作。
为做好起草工作，部执法局
专门成立了起草工作小组，并吸收部分地方国土资源行政主
管部门的同志为成员。
在梳理总结历次土地卫片执法检查工
作经验的基础上，起草工作小组拟定了《规范》框架提纲。
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月 27 日至 28 日，部执法局在北京召开由北京等 8 个省级国
土资源行政主管部门、南京等 4 个市级国土资源行政主管部
门，以及部地籍管理司、规划院、信息中心参加的座谈会对
《规范》框架提纲及涉及的重大问题进行研究。
根据座谈会讨
论的意见，起草工作小组起草了《规范》征求意见稿，于 4 月
10 日印发 31 个省（区、市）国土资源执法监察部门、沈阳等
14 个市级国土资源行政主管部门、部总督办、规划司、耕地
司、利用司、地籍司、信息中心、规划院征求意见。
根据各地
及部有关单位提出的意见，起草工作小组对《规范》征求意见
稿又作了进一步修改。
4 月 20 日，部执法局在天津召开由江
苏等 4 个省级国土资源行政主管部门、济南等 9 个市级国土
资源行政主管部门、广州番禺等 3 个区级国土资源行政主管
部门参加的征求意见座谈会，再次对《规范》内容进行了讨论。
根据座谈会讨论的意见作了进一步修改后，形成目前的《规
范》（征求意见稿）。
二、《规范》起草思路
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《规范》的起草以一条主线贯穿始终，即“严肃查处违法
用地、切实保护耕地”。
同时，注意把握以下几点：
一是总结经验，解决问题，力求《规范》的针对性和前瞻
性。
部已在全国范围内部署开展了 8 次土地卫片执法检查工
作，积累了很多宝贵的经验，《规范》一方面注意总结吸收以往
的好做法、好经验并通过《规范》固定下来；另一方面针对过
去工作开展过程中存在的问题作出相应规定。
与此同时，《规
范》的起草也特别注意分析了将来在全国实行土地卫片执法
检查全覆盖后可能出现的新情况、新问题和新要求，并针对
这些情况和问题加以规范，以保证《规范》具有一定的前瞻性，
避免出现“朝令夕改”的问题。
《
二是内容具体，流程明晰，确保《规范》的操作性。
规范》
以土地卫片执法检查工作的目标和任务为引领，逐项分解工
作步骤，详细规定了每个步骤的工作内容和操作要领，便于
各级国土资源行政主管部门按图索骥，高效开展工作。
同时，
《规范》从管理需要出发，对土地卫片执法检查的工作内容及
所需采集的信息作出规定，避免增加不必要的工作量，并确
保地方在具体实践中能够操作下去。
此外，《规范》力求逻辑严
密、文字简洁、概念明晰、承转流畅，避免地方国土资源行政
主管部门在理解和执行中出现歧义，力争使即便没有从事过
这项工作的同志，经过简单的培训，就能掌握和开展这项工
作。
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三是突出重点，理顺关系，注重检查的效果。
紧紧围绕
土地卫片执法检查工作的核心和检查的重点，即新增建设用
地合法性的核查来设计《规范》的框架，撰写《规范》的内容。
《规范》关于土地卫片执法检查工作流程、违法用地查处内容、
统计汇总对图斑信息采集的要求等都是围绕这一核心内容
来进行规定的。
同时，从实现土地卫片执法检查的目标，确
保检查的效果出发，《规范》除强调国土资源行政主管部门内
部责任明确、工作协调外，特别注重发挥政府在土地卫片执
法检查中的作用，要求地方国土资源行政主管部门要主动向
本级政府报告工作情况，提出查处整改建议，并把地方政府
主动查处整改所取得的成果作为统计汇总的重要内容。
三、《规范》主要内容
《规范》参照国家标准的“规范”文种体例编写，分为正文
和附录两大部分。
正文包括总则、工作目标和任务、检查内
容和依据、职责分工、工作流程、概念界定和统计指标、施行
时间和解释权等 7 个部分；附录包括名词解释、附表、信息系
统使用说明等 3 个部分。
具体来说，《规范》主要规定了以下几个方面的内容。
（一）规定了土地卫片执法检查的工作目标、任务和内容。
《规范》明确提出土地卫片执法检查的工作目标，除查处
土地违法违规行为、保护耕地外，还增加掌握土地利用年度
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执行计划执行情况、建设用地扩张和耕地占用情况等内容，
更提出了推动建立耕地保护、执法监管共同责任机制的新目
标。
围绕实现土地卫片执法检查的工作目标，《规范》又划分
了 4 项具体工作任务和 4 项检查内容。
（二）明确了职责分工。
土地卫片执法检查是一项由部统一部署，省、市、县等
地方各级国土资源行政主管部门乃至乡（镇）国土资源所一
线人员全员参与的全局性工作，同时也是一项由执法业务部
门牵头，地籍、规划、耕保、利用等业务部门都承担一定职责
的综合性工作。
为做到职责明确、工作协调，形成合力，以更
好地实现土地卫片执法检查的工作目标，《规范》对各级国土
资源行政主管部门、国土资源行政主管部门内部各业务部门
在土地卫片执法检查中的职责都作了具体规定。
（三）规范了工作流程。
在总结地方工作经验的基础上，《规范》整合并重新设计
了土地卫片执法检查的工作流程。
将土地卫片执法检查工作
分成遥感监测、工作部署、工作准备、制发卫片、内外业核查、
区分地块、新增建设用地合法性审查、违法用地类别判定、
统计汇总核查情况、查处整改、督导、验收、报送工作成果、
通报、奖惩、启动问责和组卷归档等十几个步骤，并对每个
步骤的工作任务、工作方法作了具体规定，明确了“干什么，
怎么干”。
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（四）界定了相关概念、指标的内涵。
为统一认识、消除歧义，《规范》在概念界定、统计指标
和名词解释等部分，对土地卫片检查工作中经常使用且存有
歧义的名词、统计指标进行了解释和规定，对土地卫片执法
检查中的重要政策界限进行了明确，主要包括：
规定了新增
建设用地、实地伪变化的判定标准；明确了合法性判定的时
间节点；界定了图斑编号、重点工程用地、履行职责到位、整
改落实、宗地计算等概念。
（五）重新设计了统计报表。
在认真分析土地执法监管工作需要的基础上，围绕土地
卫片执法检查的目标和任务，依据工作内容和工作流程，对
统计报表的格式进行了重新设计。
新的统计报表主要包括 2
张采集基础信息的登记卡和 2 张满足管理需要的登记表。
这
样的设计既考虑了地方填报的便捷性，又注重了信息收集的
全面性。
地方在汇总上报时只需将登记卡和登记表的所采集
的各项信息录入至卫片执法检查信息系统中，最终的汇总数
据，如卫片图斑涉及的各类信息、违法用地的各类信息、查
处整改的各类信息完全根据管理需要通过信息系统自动生
成。
较之以往由各省市逐项登记明细表，再手工统计汇总，
这一统计汇总方式提高了信息化程度，保证了数据的连贯性
与精确性。
四、几个重要问题的说明
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与历次开展的土地卫片执法检查相比，《规范》在概念界
定、工作流程及统计汇总方式上都作出一些重要调整。
（一）关于新增建设用地。
掌握监测时段内的新增建设用地，特别是耕地转变为建
设用地的实际情况，并对其进行合法性核查是土地卫片执法
检查工作的核心内容。
因此，关于新增建设用地的界定可以
说是整个土地卫片执法检查工作的基石。
部于 2007 年 9 月
印发的《实际耕地与新增建设用地面积确定办法》（国土资发
〔2007〕207 号文）改变了过去关于“新增建设用地”的界定，该
《办法》规定，“新增建设用地面积是指当年依法批准的新增
建设用地和未经依法批准的新增建设用地面积之和”。
土地
变更调查关于耕地面积的统计也随之进行了改变，土地办理
农用地转用审批后，即使该土地未使用，即土地的实际现状
仍为耕地，但在土地利用现状图上，该块土地已变更为建设
用地，由此出现了同一块土地的实际地类与土地利用现状图
上的地类不一致的问题。
在土地卫片执法检查工作中如果采
用这一方式界定新增建设用地，那么所有经过依法批准使用
的土地都不存在占用耕地问题了，只有违法用地才占用耕地。
据此开展土地卫片执法检查工作，就无法反映出在卫片监测
时段内到底有多少耕地被实际占用，更无法计算出违法占用
耕地面积占全部新增建设用地占用耕地面积的比例。
为解决
这一问题，《规范》在关于新增建设用地的判别中规定，已依
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法批准的用地，依据该土地办理农用地转用审批前的土地利
用现状图判定其地类，如果“农用地转用审批前土地利用现
状图为农用地和未利用地的，监测时段内实际动工建设的，
判定为土地卫片执法检查中的新增建设用地”。
此外，《规范》
还针对实践中的几类具体用地是否判定为新增建设用地进
行了明确。
（二）关于实地伪变化。
以往土地卫片执法检查中将核查图斑分为三大类，即新
增建设用地、实地未变化、农业结构调整。
“实地未变化”在
表述上不甚准确，容易引起歧义，因为界定为“实地未变化”
的图斑并不是真的没有变化，只不过不是土地卫片执法检查
工作所指的变化为新增建设用地的情况，为此，《规范》将“实
地未变化”改为“实地伪变化”。
同时，还重新界定了“实地伪
变化”的内涵，不再将农业结构调整用地作为单独一类进行
统计，而是纳入到实地伪变化中。
这是因为以往的“实地未变
化”与“农业结构调整”在概念内涵上存在重叠；属于农业结构
调整的用地，土地的农业用途实际并未变化。
此外，地籍部
门在以往开展图斑外业核查时一直使用“伪图斑”的概念，将
“实地未变化”改为“实地伪变化”后，地方在进行核查时也更
容易把握。
（三）关于工作流程。
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在工作流程上，《规范》除对工作内容进行了细化外，还
就以下两个问题作了重大调整。
一是将以往通过两次外业核
查完成图斑的性质认定改为只进行一次外业核查。
以往遥感
监测成果完成后，通常由地籍业务部门先进行外业核查，剔
除确定的伪变化图斑，再交由执法业务部门部署开展土地卫
片执法检查。
这样，执法业务部门还要重新进行第二次外业
核查。
为提高效率、降低成本，提高土地卫片执法检查的现
势性，《规范》将两次外业核查整合为一次。
二是将进行通报、
约谈等工作的时间调整至验收结束之后。
以往的土地卫片执
法检查中，通报和约谈工作通常在部组织督导后、验收前，
地方上报了初查结果时进行。
但在历次土地卫片执法检查中
发现，地方的各类统计数据在部组织验收时可能会被发现不
准确而必须作出调整，如根据验收前地方上报的初核数据开
展通报、约谈工作，则公平性稍显不足，影响土地卫片执法
检查工作的严肃性。
为此，《规范》将通报、约谈等工作调整
至验收结束之后进行。
此外，《规范》明确提出了五项具体督导任务、五项具体
验收标准，以此严格要求督导组认真履行督导职责，完成督
导任务；验收组严格对照验收标准，核定是否通过验收，从而
保证督导、验收工作的严肃性，有效发挥土地卫片执法检查
工作在发现、遏制土地违法行为的重要作用。
（四）关于查处整改。
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在以往土地卫片执法检查工作中，国土资源行政主管部
门依法查处土地违法案件，下达了处罚决定书，移交（送）了
违法责任人，做到了“依法履行职责”，但处罚决定能否落实、
责任人能否依法追究仍是问号。
从第八次土地卫片执法检查
采取了约谈方式开始，地方政府主动整改的力度进一步加大，
特别是 15 号令颁布实施后，大量违法用地已由地方政府或
其他有关管辖部门主动清除违法状态并处理了当事人，国土
资源行政主管部门已经无需立案处理。
考虑到这种情况，为
进一步发挥共同责任机制的作用，充分调动地方政府主动整
改的积极性，真实反映土地卫片执法检查的效果，《规范》提
出了“履行职责到位率”、“非立案处理”及“整改落实到位”等
概念。
将已通过其他方式进行整改，不需立案查处的情况作
为“非立案处理”进行统计。
同时，将通过国土资源行政主管
部门立案查处到位、通过非立案处理整改到位的土地违法行
为，一并统计为“整改落实到位”。
（五）关于土地卫片执法检查信息系统。
随着土地卫片执法检查涉及城市的增多，相关的数据量
也越来越大，一个完善的土地卫片执法检查信息系统对地方
及时准确地报送相关数据，确保工作顺利进行，正确分析和
判断执法形势有着非常重要的作用。
利用信息系统汇总上报
数据也是土地卫片执法检查工作的一个重要内容。
为便于地
方正确运用信息系统，《规范》专门将系统使用说明作为附录
10
的一个重要内容。
在以往的工作中，已经开发了一个土地卫
片执法检查信息系统，但由于《规范》对统计报表的格式重新
进行了设计，因此必须对原系统进行修改完善。
考虑到信息
系统的完善必须以《规范》统计汇总要求的确定为前提，因此
目前《规范》稿中还没有系统使用说明的具体内容，待《规范》
经部审查通过后，再对原有的信息系统进行修改完善，并将
系统使用说明的内容纳入到《规范》中。
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