精心得体会机构改革的理论逻辑与实践思考最新.docx
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精心得体会机构改革的理论逻辑与实践思考最新
（精）心得体会：
机构改革的理论逻辑与实践思考（最新）
2018年党和国家机构改革充分体现了党政协同、优化职能等新时代特点。
但对大多数行政机关而言，主要的改革变化依然是政府内部行政职能的调整与变迁，党政
机关合并设立或合署办公并非绝对的新常态。
故本文立足于政府内部的职能配置这一主要问题展开，以期及时回应机构改革的浪潮，尝试为改革创新提供规范基础和学术支持。
事实上，行政实践中行政职能通过政府机构实现，行政职能是政府机构设置的
基本依据，机构改革必须根据行政职能的配置和优化来进行。
行政职能又称为政府职
能，是指行政机关在公共行政中所承担的职责和所具有的功能，主要涉及政府管什么、
怎么管、发挥什么作用的问题。
行政职能的重点在于界定行政主体的行为范围，即确
定行政主体的活动范围和行政任务。
虽然本次机构改革涉及党政融合问题，但它不是主要的方面。
故本文立足于行政职能的视角对当下机构改革进行理论上的回应与分析。
一、历次机构改革的简短回顾
1982年以来，中国先后进行了8次机构改革。
总结机构改革之成败得失，对推进新一轮机构改革尤为重要。
以改革内容是否涉及行政职权的调整为标准，可以将改革划分为两个阶段。
第一阶段，从1982年至1998年前，前两次改革属于粗放型的改革，只涉及机构与人员变化，主要是形式意义上改革，具有治表不治本的特点，实质上没有涉及行政职能的整合与调整。
1982年改革主要任务是采取有效措施，改变部门林立、机构臃肿、层次繁多等状况，大幅裁并机构，精简人员。
1988年改革主要任务是根据政企分开和
精简、统一、效能的原则，进一步转变职能，理顺关系，精简机构和人员，提高行政效率。
改革后机构和人员得到了精简，但转变职能却力度有限。
从总体上看，“多数
部门的职能转变工作没有取得实质性进展，管理方式没有发生根本性变化。
”1993
年改革的重点是转变政府职能，强调政企分开。
经过改革，国务院机构得到了较大精简，政府与企业的关系开始理顺，但转变职能却未取得较好效果。
因此，这个阶段的改革“政府仅仅注意到机构的撤、并、改和人员的裁减，没有注意到自身质量的升华
和职能的调整。
”第二阶段，从1998年至今，在改革的过程中特别凸显政府职能，强调实行“四个分开”（即政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开），重点关注政府职能的调整，“不再简单地把机构精简、人员裁撤作为机构改革
成败的唯一标准”。
因此，这一阶段属于内涵型改革，“政府机构改革不仅仅是一个
机构数量的变化，更主要的是政府职能的变化。
”后几次机构改革，每次改革都是对
前面改革成果的深化，每次都具有实质性进展。
“政府职能的实质是处理或者界定政府与市场（企业）、政府与社会、政府与个人的关系，对三对关系的不同处理构成了不同的政府职能内涵。
”1998年改革，按照精简、统一、效能的原则，转变政府职
能，实现政企分开，调整政府组织结构，实行精兵简政。
“各部门的内设机构减少1/4，有100多项职能下放给地方政府、企业和社会，还有100多项职能在国务院
各部门内进行转移、合并。
”2003年改革，适应加入世贸组织的需要，推动政府部
门调整，转变行政职能。
本次机构改革的重心不再是机构撤并，而是在前面改革的基
础上进行行政管理体制的创新、政府职能的转变。
2008年改革，主要围绕转变政府
职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，着力解决机构重叠、职责不清、政出多门等问题。
2013年改革，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳定推进大部门制改革。
2018年改革,适应国家治理现代的需要，推进党和国家机构的全面改革，将在下文具体展开。
从上述改革的历程不难发现，行政职能的调整由改革的次要地位日益上升至主要位置，转变政府职能的重要性得到提升。
“政府职能转变经历了由单纯强调精简机构和人员，到提出转变政府职能，并加强行政法制建设的阶段，经历了逐步重视政府职
能转变。
”因此，以往7次机构改革都是针对现实的不足，提出机构改革的主张，都是以问题为导向的，缺乏“一种一以贯之的内在逻辑”。
实际上，任何改革，特别是重大的机构改革都应当有其自身的逻辑与规律。
“没有理论的实践，是盲动的；没
有实践的理论，是空洞的。
”正基于此，以往的改革总存在这样或那样的缺陷。
比如机构改革缺乏全局思维，过于回避党政关系，机构改革主要在政府，党群关系基本不涉及。
行政职能的定位尚需改进，“政府的经济职能定位不准，政府向市场、向社会
放权、分权仍然不到位”。
二、本次机构改革的理论逻辑
“政府机构应根据其所要完成的任务和需要达到的目标进行组织，而不是在各部
门间单纯划分权限、职责以使各部门处理同样的问题。
”从内在逻辑上讲，机构改革遵循着行政任务决定行政组织的原理，在厘清行政任务的基础上进行市场化、社会化、地方化等形式的简政放权，进而达到职能配置合理、机构设置科学的最佳状态。
从这个意义上讲，这次改革回到了改革的应有逻辑上来。
“原来的改革逻辑是先大后小，先中心后边缘，先解决政治体制（党政关系、党与法律的关系），接着解决政府与市场和社会的问题（权力下放），再解决政府本身的问题（机构改革）。
”
（一）行政职能配置原理一一以行政任务为中心，行政任务决定行政组织
1.明确行政任务。
“就行政组织而言，其核心目标当然是实现行政任务。
”“行政任务一词，系德国用语，系强调行政机关所承办的业务的一个抽象化的描绘，从行
政组织法律的文字表现而言，得称为职掌，自行政作用法而言，系针对该行政作用法中所称的职权加以抽象归纳而得的一种权能。
从行政程序法中与我国行政组织法的用语而言，系指管辖。
国内另一个常见的翻译用词，为行政职能。
”通俗地讲，是指行政主体依据法规范所承担或者以合法方式执行的所有事务。
循此思路，理顺行政机关
的任务尤有必要。
这是因为，“行政组织本身非目的，而系服膺于其任务，而任务具有时代性，随时代而有不同……总之，任务决定组织，亦即‘任务一一组织’之间必须具有匹配性”。
故明确行政任务当为首选，然行政任务的范围具有开放性。
从历史发展来看，“行政任务的多元化是一个世界范围内的共同现象”，行政任
务随着社会变迁而不断的发展变化。
“工业革命以来，行政任务日益扩张与细分，从
传统的秩序维持到现代的人民生存照顾、国家经济发展、环境保护等诸领域，已无不
成为行政之任务。
”“晚近的时髦用语，为’核心职能’的理论，要求政府必须瘦身或塑身，将任务调控到核心的部分。
”当然，我国的行政任务也发生相应的变化，从
最初注重政治统治职能到经济发展职能再到公共服务提供职能等。
当下我国的行政任务主要分为政治统治类、经济保障类、公共服务类、生态维护类等类型。
政治统治类，主要在于保卫国家和社会的安全，比如国防、外交、公安、国家安全等领域的职能。
经济保障类，主要在于发展国家经济，促进社会经济持续发展，比如发展改革、商务、财政等领域的职能。
公共服务类，主要在于满足人民群众的需求，保障人民的全面发展，比如发展教育、科技、卫生、文化和旅游等领域的职能。
生态保护类，主要在于协调人与自然的和谐关系，利用和保护好自然生态，比如自然资源保护、生态环境等领域的职能。
本次机构改革以行政任务为基础，既注重核心的任务，又突出了新型的任务。
一方面，加强农业农村建设、人民卫生健康、教育科学发展、市场监督管理、社会保障等传统领域；另一方面，高度重视退役军人事务、应急管理、市场监管、环境保护等新型职能，新建了退役军人事务部与应急管理部。
特别是明确党政职能关系，突出党
政协同。
本次机构改革涉及党政关系的处理，这是以往历次机构改革都予以回避的问题。
如果离开党政职能关系、不正确处理党政关系，行政职能就说不清、搞不好。
为了加强党的全面领导，使党能总揽全局，将职责相近的党政机关合并设立或合署办公，优化部门职责，形成党政协同的大部制。
2.精简行政任务。
一个好的政府，既不是无为政府，也不是全能政府，而是有限政府。
行政任务明确之后，必须进行适当的“消肿减肥”，以期达到“瘦身政府”、
“有限政府”的标准。
为了达到这种目的，肖U减行政任务成为当务之急。
“最理想的
方法，系事先针对既有各部会的业务，进行去任务化、委外化、地方化、行政法人化之检讨。
”“在实际作法上，即是依据‘四化策略’（即去任务化、地方化、法人化与委外化），针对各机关业务区块检视，逐步予以去任务化、委外化及地方化检讨之后，再就须由中央行政机关保留执行的业务，规划分别设置行政法人及行政机关。
”在德国，为实现政府的“瘦身”，联邦政府缩减和限定国家事务直至其核心部分，要求实现部委的瘦身化、事务的重组与再编，必须将现行事务列成清单，审查相关事务的私法化。
这种做法，我们称之为简政放权，让政府从不该管的行政任务中抽身。
本
届政府成立以来，牢牢围绕这个重点，着力推进简政放权、“放管服”三管齐下，为
行政任务减负，为机构改革作铺垫。
简政放权，实质上是从实体上解决行政职能的问题，即将行政任务的总量做精、做小。
“政府职能的实质就是处理国家与社会和市场的关系。
”因此，简政放权实际上是市场分权、社会分权、地方分权。
市场分权、社会分权是权力的外移，地方分权是权力的下移。
权力外移，“亦即将权限转移给非政府组织、公私伙伴，也就是各种社会团体与组织，都能参与服务的提供，需要跨域区域、组织疆界进行正式与非正式
网络设计”。
市场分权与社会分权，要求按照市场经济的规律，凡是不属于行政管理的事项都应当从行政职能中剔除出去。
权力下移，“亦即将权限转移至更下层的地方
政府、社会区共同治理，基层地方政府，或是村、里、社区在参与提供公共服务时，也比政府部门和市场机制更富有弹性、效率，更能清楚在地民众的需求”。
凡是适合
于地方办的事情应当交由地方执行。
因此，通过将那些原本应由社会承担或市场调节、基层负责的职能转出去，最大限度地增强政府把握全局的宏观调控职能和核心职能。
本届政府任期内，国务院持续扎实推进简政放权，截至2018年4月，国务院部门行政审批事项削减了44%，非行政许可审批彻底终结，中央政府层面核准的企业投资项目减少了90%，中央政府定价项目缩减80%，商事制度发生根本性变革。
简政放权解决的核心问题是确立行政权的应有边界，给社会、市场与地方让权，借此行
政任务明显减少，行政权力得到了瘦身。
3.分配行政任务。
“如上所说，组织应承担什么任务是组织设立的依据，组织都是应任务而产生的，没有任务的组织是不可想象的。
但任务本身是有差异的，这种差异体现在根本性质上，那就是任务本身是否确定、是否是重复发生的，在应对方法上是否可以复制、任务的存在是否具有经常的可持续性。
”“将政府所承担的这些行政
课题或行政任务，不分外部关系和内部关系，作为整体来把握，所关心的是这些事务
被分配给什么机关。
”“就公部门而言，机关的业务区块职掌即其运作范围，机关若
要建立其存在的合法永续性，便要降低机关外环境的不确定性，其作法即适度界定其机关业务职掌。
”
早在二十世纪三十年代，美国著名的管理学家卢瑟•古利克就明确提出了一套划分政府职能的原则，用来分配与安排行政任务，称之为“部门化原则”。
具体而言，古利克认为应当根据以下因素进行职能与部门的分工：
首先，根据机构所要达到的主
要目的来划分组织，即目的标准。
比如提供教育或者控制犯罪。
虽然这种划分方法有利于吸引公众的注意力，但缺陷是政府目标难以清晰地划分。
其次，根据部门所采用的主要工作过程来划分组织，即过程标准。
如工程、法律和医药，法律部门的人就是
律师，工程部门的人是工程师，等等。
再次，根据部门所处理的人或事来划分组织，即人或事标准。
比如退伍军人管理局处理退伍军人的所有问题，包括医疗、法律和其
他问题。
当然这种划分方式的优点是能够与公民进行直接、方便的接触，但它也容易
制约专业化优势。
最后，根据机构服务的地理区域来划分组织，即地域标准。
这种划
分方式的优点在于能够因地制宜地采用一般性规章，也能很容易地协调特定区域内的各个机构。
但缺点是容易导致管理工作过于狭隘，缺乏远见，囿于地域性。
在日本，关于行政事务的分配则由寿普劝告提出的事务分配理论。
所谓事务分配
理论是指将行政主体所进行的全部行政任务置于整体性的视野，根据一定的原则将这
些事务有秩序地分配给各个行政机关。
“关于作为整体的行政事务应如何分配给数省的问题，宪法没有作任何规定。
此外，在制定法以外，也不存在从逻辑上推导出的组织法上的原理。
这是应当适应时代的要求，从政策上予以决定的事项。
作为事务分配方式的模式，有一元化分配方式和多层次分配方式两种类型。
前一模式是不问国家还
是都道府县抑或是市町村，尽量将事务专属性地分配给一个团体；而后一模式是将一种事务同时分配给国家、都道府县、市町村等若干团体。
”在日本，寿普劝告被认为是以一元分配模式为目标的，但在在实践中，重点却被置于多层次分配方式上。
这种情形的出现是“为了防止伴随着由国家的派出机关来处理增大了的国家行政事务而导致国家行政机构的膨胀，在推行现代行政上的事务时，认为需要国家、都道府县、市
町村的协力关系的功能分担论的主张……作用分担原则强调国家和地方公共团体有有机性结合关系，是从对于严重倾斜于多层次分配方式进行批判的角度而出现的，立
足于事务分配中的地方公共团体优先的原则，由此可以认为，依然对寿普劝告中所看
到的一元化分配方式进行了考虑。
”特别需要指出的是，随着时代的发展，“以事务分配论为例的话，可以解释为，宪法要求市町村T都道府县一国家这种’补充性的原理’。
”值得说明的是，上述理论具有两个明显的特点：
一是强调事务分配的专属性,
原则上一项事务只分配给一个行政主体行使。
二是地方的优先性，在进行事务分配时优先分配给市町村。
“在讨论国家应承担事务以及承担该事务的组织机构基础上，遵
循补充性原则，从整体上讨论将国家事务尽可能地委让给对州、地方团体或民间企业。
”
本次机构改革的一个突出特点是紧紧围绕行政任务为中心，强调事权的优化，通
过合理配置职能达到科学设置机构的目的。
“机构以职能转变的需要设置，不再设置
与必要职能无关和交叉履行职能的机构；职能以机构调整的架构落地，调整后的机构
必须明确履行职能的具体权力和职责”。
具体来讲，即以行政任务为标准，坚持一类
事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，将职能相近或业务趋同的部门进行整合，组建大部门制。
采用这种原则，有下列几种具体的方案：
首先，为了避免机构重叠，政出多门，撤销原有的多部门制，将基本任务集中到一个部门，组建一个新的大部制，从数量上减少部门数目，达到精简机构的目的。
为了统筹文化发展和旅游资源开发，将原文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化旅游部，不再保留文化部、国家旅游局。
为了实行统一的市场监管，构建现代市场体系，将国家工
商总局、国家质监总局、国家药监总局等职责整合，组建国家市场监督管理总局。
其
次，以原有的一个部门职责为基础，整合其他部门的职责，重新组建原有的部门为大部制，不再保留其他部门。
这是一种既减少部门数量，又提升职能质量的方法。
为了加强法治政府建设，统筹行政立法、行政执法、行政司法等，将司法部和国务院法制办的职责整合，重新组建司法部，不再保留国务院法制办。
再次，为了避免职责交叉，优化职能配置，以原有的一个部门为基础，组建新的大部制，集中合并其他部门的职能，达到了事权的统一。
按照这种方式，虽然组建了新的部门，但不再保留原有的部门。
因此，既没有增加部门数量，也没有减少部门数量，重在实现部门间的职能整合，这是从质量上提升行政职能的最好路径。
为加快实现农业农村现代化，加强对“三农”工作的领导，以原农业部的职责为基础，整合国土资源部、水利部、财政部、国家发改委等涉农职责，组建农业农村部，不再保留农业部。
为统一自然资源的开发利用和保护，统筹土地山水林田湖草系统治理，以原国土资源部职责为基础，整合国家发改委、住建部、水利部、国家林业局、国家海洋局等职责，组建自然资源部，不再保留国土资源部。
最后，为了适应新的发展形势，组建了新的部门。
为积极预防和妥善化解重大安全风险，切实提高我国应急能力，组建了应急管理部。
为优化对外合作，更
好服务于国家外交总体布局，组建国家国际发展合作署。
（二）行政职能框架定位一一以五项核心职能为框架，架构行政职能体系
“职能定位是否正确，是政府能否正确有效行使权力、发挥作用的前提和基础。
行政职能的合理定位，是各国公共行政面临的首要问题，也是各国政府再造的核心问题。
行政职能随着行政环境的变化不断进行调整与变迁。
因此，当下的机构改革不可
避免的触及到如何进行行政职能的定位。
“依此，在构建中国的国家现代化治理体系
中，国家如何定位自己的角色，将决定中国未来的国家活动方式、国家与社会的关系、未来社会政治模式及其基本走向。
”因此，系统梳理政府的职能定位实有必要。
改革开放40年来，我国政府职能定位经历了一个民主职能不断加强、经济职能
日益强化、社会管理职能和公共服务逐步凸显的演变过程。
1978年十一届三中全会，
将政府的职能定位转变至经济发展和经济管理；历经十二大、十三大，政府的经济职
能不断强化；十四大后，随着市场经济体制的建立，政府经济职能日益明确；十五大
以来，政府职能逐渐关注社会管理和公共服务。
1998年《国务院机构改革方案》第一次明确提出，要把政府职能转变到宏观调
控、社会管理和公共服务。
这是适应市场经济的需要，首次界定政府的三大职能模块。
宏观调控作为重要职能主要是指政府要正确运用各种宏观调控政策和手段，保持宏观
经济环境的稳定。
在发展经济的过程中，政府的社会管理和公共服务能力相对滞后，无法适应形势的发展。
社会管理是指对关系安全、秩序、权利保障的社会公共事务进
行管理，营造良好的社会运行体系。
公共服务要求提供更多的公共产品和服务，将财
政投入的重心转向公共基础设施建设、基础教育、医疗卫生、社会保障等方面，建立
健全公平公正、惠及全民的公共服务体系。
2002年国务院《政府工作报告》第一次提出，切实把政府职能转到经济调节、
市场监管、社会管理和公共服务上来。
随后党的十六大报告明确提出，要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
自此官方的正式文件都下正式沿用这一提法，理论与实务界的认识与定位日趋一致。
根据这种分类，行政职能主要为经济管理职能与社会管理职能。
经济调节是指政府对经济的调整与节制，保持社会总需求和总供给的平衡，促进经济结构合理与优化。
市场监管指政府依法对市场主体的监督管理，维护公理竞争的秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
社会管理强调政府对社会公共事务的管理，依法维护社会公平正义。
公共服务指为社会公
众提供优质的公共产品与公共服务，凸显政府为民服务的本质。
历经10年之久，四
项职能定位保持不变。
2013年中共中央在十八届三中全会公报中提出，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。
2018年中共中央在《关于深化党和国家机构改革的决定》中首次明确提出五项职能，增加了生态环境保护职能。
实际上，早在2008
年的机构改革中就正式组建了环境保护部，以期加大环境保护力度。
本次机构改革明
确组建生态环境部，整合原环境保护部、国土资源部、水利部等职能，以期开拓生态环保的新纪元。
正如上述决定所言，要像对待生命一样对待生态环境，实行最严格的生态环境保护制度。
因此，生态环境保护已经成为行政职能的重要职能之一。
“后十
年生态环境越来越重要，现在已经成了国务院职能框架五大职能之一。
”生态环保的
职能，通过职能整合，解决了事权的集中，提高了政府的施政效率。
明确了框架定位之后，需要确立行政职能的体系。
“行政职能作为政府在社会各领域中应承担的职责和发挥的功能体系，也不是单一和纯粹的，而是多重职能相互交
织，并相互影响与作用而构成的复合体。
”机构改革不是简单地职能调整，面是致力于构建一个系统完备、科学规范、运行高效的职能体系。
从职能的广度上讲，系统完
2.0版
备要求涵盖面广，即属于政府管理的事必须都要管，避免出现权力真空与空白地带。
从职能的精准度上讲，科学规范要求职能的设置合理，程序规范。
从职能的实效上讲，运行高效要求行政体系协调顺畅。
三者各有侧重，是一个全方位、立体化的有机整体。
因此，深化机构改革，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的职能体系。
（三）行政职能更新重构一一以流程再造为突破口，将清单管理升级至
从行政职能的范围来看，机构改革就是通过职能的理顺和科学的界定改变传统的
全能型政府模式，让市场的事情市场办，社会的事情社会办，地方的事情地方办，确
立市场、社会、地方和中央政府的合理边界。
从行政机构的设置上看，机构改革就是撤并、整合政出多门的传统架构，建立起宽职能、少机构、关系顺的政府组织结构。
因此，此次机构改革的核心之处在于，它不是简单的政府机构的撤销、减少与工作人员的精简、分流，也不是政府机构的简单合并，而是在转变和科学界定政府职能的基础，整合、优化政府相关、相近的职能，并将这些共性职能授予一个大部门行使，实现政府事务的集中管理，确保政府职能的有机统一。
在此精心布局之下，如何保障行政职能的协同高效，实现清单管理的更新升级，是一个必须正视的现实问题。
机构改革必然会涉及行政机关法定职责的调整与变化，为确保职责的整体性、连
续性和有效性，必须进行行政职能的流程再造，切实理顺以下两个问题。
首先，以流程再造为突破口，对比机构调整前与调整后的职责，重新梳理“权责清单”。
“行政
流程，是行政机关执行各项业务的程序，行政流程的良窳关系着政府施政效率及为民服务品质，各国政府为提升政府效能加强为民服务莫不积极加强行政流程改造……行政流程改造须涉及层面广阔，包括：
组织结构、法令规章、作业程序等等。
”故而，
行政流程的设计既具有行政实体法的特点，又具有行政程序规则的属性。
一方面，行政流程的基础是行政职权，直接涉及到行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。
如果没有行政职权的作用，行政流程就成了无水之源。
另一方面，行政流程侧重于工作流程，它规范行政主体按照一定的方式进行行为。
放眼世界各国的行政实践，“行
政流程改造，伴随组织发展与业务复杂化的程度，而有不同策略。
由历史文献中可以发现，一般先以单位工作流程进行分析及改善，进而探讨跨域业务流程整合、法规松绑，若仍无法有效改善服务品质，或是经分析需大幅度调整，则涉及组织再造议题。
”机构改革的当下，流程再造宜结合权责清单进行，两者是有机统一的。
从来源上讲，清单管理制度是十八届三中全会提出来的。
在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中》明确提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开
权力运行流程。
实质上，在这一官方的表述中清单管理与行政流程是紧密相关的。
正
如学者所言，简政放权是阶段性的改革方向，在此之后行政流程规范与清单管理才是维持市场活力的常态工具。
因此，流程再造的重点是根据机构职责调整的情况，及时
更新“权责清单”。
行政机关应当在原有清单的基础上，逐项审核各项职责的名称、法定依据、实施机构、运行程序、责任事项和监督方式等内容，优化职责事项的运行流程，明确承办的机构和要求，形成科学规范的流程，确保“权责清单”的合法性、准确性和完整性。
其次，以主动协作为方法，交接机构调整
升级会员 