滇西北国家公园实验.docx
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滇西北国家公园实验
滇西北“国家公园”实验
中国自然保护56年
尽管国家公园在全世界已有100多年的历史，但在中国还是个新鲜事儿。
在过去的几年，云南省引进美国经验，进行建设国家公园的实验，目前已批准5个国家公园。
这场实验取得了多大程度的成功，外界说法不一。
作者来到云南，探访这些国家公园和它们的推动者。
卡瓦格博（梅里雪山）是藏人最敬仰的神山之一，是佛教中胜乐金刚的道场。
藏人的传统是不和神山合影的，因为不知道该把照片摆在什么地方：
如果放低了，那是对神山不敬；如果放高了，那是自己傲慢。
所以只是将神山藏在心中膜拜。
如今这传统已然被打破了。
2011年5月1日上午9点多，高高的卡瓦格博峰（梅里雪山主峰）刺穿浓云，露出雄伟的白色冰峰。
周开郧领我走进飞来寺边的观景台，在煨桑炉边，他一边念经，一边把柏枝放进去。
柏枝的青烟在卡瓦格博前袅袅升起。
我5年前来梅里雪山，这里还是个“风景名胜区”，此次前来，它已是“国家公园”了。
我的采访主题很简单：
云南省为什么要建国家公园？
国家公园能起什么作用？
这个问题的答案就像高耸的卡瓦格博，应该是在那里的，但往往被浓云遮蔽，很难看到真容。
周开郧是梅里雪山国家公园管理局副局长，一心保护家乡神山的德钦本地人，面对我的问题，也无法用一两句话说清答案。
“你自己看吧。
”他说。
后来我慢慢知道，这个问题太复杂了，云南国家公园的实践带来了新的自然保护模式，取得了成果，但它又面临着管理体制问题，如不理顺，国家公园就起不到应有的作用。
梅里雪山国家公园还停留在风景名胜区模式
“国家公园”的概念一般认为是由美国艺术家乔治·卡特林提出的。
1832年，他在去北达科他州旅行的路上，对美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和荒野的影响深表忧虑，并写道：
“它们可以被保护起来，只要政府通过一些保护政策设立一个公园一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切处于原生状态体现着自然之美。
”
1872年，美国国会决定将位于怀俄明州和蒙大拿州交界处面积898平方公里的黄石地区，设为大众休闲和人民娱乐保留地。
由于两个州都不愿意接收管理，黄石就作为国家公园由美国内政部监管，由此诞生了世界上第一个国家公园。
目前全球有近4000个国家公园，国家公园已成为世界上保护与发展相和谐的典范之一，为各国广泛采用。
2003年，世界保护区委员会对全球保护地的统计显示，全球有102102个不同类型的保护地，相当于全球陆地面积的12.65%。
其中67%的保护地，即总面积的81%被认定为隶属于世界自然保护联盟保护地管理类型，其中，国家公园面积占各保护地总面积之首，约为23.6%。
我和周开郧从明永村骑马上山，两个小时后即清晰地看到冰川。
主峰卡瓦格博上覆盖着万年冰川，冰川从峰顶一直延伸到海拔2700米的明永村森林地带，这是目前世界上最为壮观、稀有的低纬度低海拔季风海洋性现代冰川。
观看冰川的木质阶梯年久失修，有些木板两边的钉子并不起作用，若不小心，脚踩上去，板子会活动，楼梯那么陡，一旦踩滑，可就危险了。
观景平台上的角角落落里，垃圾触目。
搞“国家公园”，老百姓很支持，前两年，周开郧所在的“国家公园管理局”管理得很不错，与当地人关系融洽，但后来就有问题了，管理局被架空，实际管理者是州上的旅游公司。
大扎西是旅游公司的员工，也是这里的百姓，性格直爽，说话很不客气：
“基础设施老化了，没人去管，栈道没有人维修。
电没人管、水没人管、泥石流没人管！
这主要是梅里雪山交给企业来经营，企业把经济利益放在第一位，钱拿走，不好的东西全留在这里，比如垃圾。
”
我疑惑，国家公园的重要功能，即应包括促进社区和谐发展。
而梅里雪山国家公园里，当地居民怎么有这么多的抱怨？
后来我才了解，梅里雪山刚刚进行国家公园的试验，其管理还停留在传统的风景名胜区模式。
如何变成一个真正的国家公园，保护好自然资源、理顺社区关系，正是梅里雪山面临的挑战。
普达措国家公园建设了10公里的游客木栈道、60多公里的森林防火道、60辆环保旅游观光车和扫雪车、救护车，还有69公里的“8”字形环保车道，结束了以往高峰期每天1000匹马践踏湿地的状况。
中国大陆第一个“国家公园”诞生记
作为一种保护地类型，国家公园是指以生态系统保护和公众游憩为目的的陆地或海洋区域。
世界自然保护联盟指定“国家公园”用于为当代和后代人保护一种或多种生态系统的生态完整性；排除一切对该土地指定用途有害的开发和占有行为；为民众提供一个感受精神洗礼、开展科学、教育、娱乐和游览等的场所，且这些功能不能与区域的环境和文化相抵触。
在我国目前的立法中，经国务院批准所划出的特定区域是自然保护区和风景名胜区。
这两种特定区域也是在国家行政法规层面唯一有效的类型，法律效力最高。
其他的类型，如森林公园是依据国家林业局颁布的部门规章而设立的特定区域，生态功能保护区、国家湿地公园、地质遗迹保护区也是依据部门的规范性文件而设立的区域。
大自然保护协会（TNC）云南办公室负责人王月说，中国自然保护最常见的两种模式——风景名胜区和自然保护区，走的是两个极端：
自然保护区对于公众的进入和使用，有非常严格的限制；而风景名胜区走了另外一个极端，注重开发做旅游，几乎没有太多保护，往往破坏严重。
国家公园恰好是保护与开发相结合，弥补了这两类自然保护模式的不足。
云南省三江并流地区有着丰富的世界级旅游资源，但旅游开发本身是把双刃剑，滇西北旅游持续升温，一些开发商在缺乏科学规划的情况下，对一些景区、自然保护区甚至自然遗产地以转让土地资源经营权方式，承包开发、分片经营、大兴土木、破坏自然景观、毁坏生态系统，将高品位的生态旅游资源按低价值的大众化旅游产品来开发经营。
1999年始，TNC决定在云南游说政府官员，进行国家公园的试验。
他们多次组织当地官员到美国、加拿大、墨西哥等国的国家公园考察。
大自然保护协会牵线搭桥，当时的省长徐荣凯专门到美国、加拿大进行了一次考察，对国家公园产生了兴趣。
当时的常务副省长、现任省长秦光荣积极支持。
随后，在2006年召开的滇西北旅游现场办公会上，云南省首次做出了探索建设国家公园新型生态环境保护模式的战略部署。
同样是2006年，在时任迪庆藏族自治州州长齐扎拉、在迪庆挂职的清华大学史宗恺的推动下，迪庆州批准建立香格里拉普达措国家公园，将“碧塔海—属都湖景区管理局”更名为“香格里拉普达措国家公园管理局”。
2007年6月，省长秦光荣挂牌，普达措国家公园正式成立，成为中国大陆第一个国家公园。
云南目前是国家林业局批准的国家公园建设试点省。
实际上，云南省目前批准的“国家公园”，还没有获得“国家”的批准。
熟悉内情的人透露，国家林业局、住建部、环保部都管理着一定的自然资源，各自条块分割，谁也不愿意把权力拱手让人。
比如国家林业局掌管着全国80%的自然保护区，他们以为那跟国家公园差不多，根本没必要另起炉灶；而住建部麾下的风景名胜区，有很多的英文翻译就是“国家公园”。
云南省的国家公园分布图
王月说，自然保护区是国家法定的保护地，尽管有很多问题，但一直是中国自然保护的最后防线，在过去几十年里，自然保护区抢救性地保留了很多珍贵自然资源。
TNC引入国家公园，从未想过要替代自然保护区这个体系，而是希望在那些建立不了保护区的地方，建立另外的保护地类型。
“我们不希望地方政府以后不建保护区，专门去建国家公园，”王月说，“因为目前国家公园的法律地位，远远低于自然保护区。
”
雨崩村原来被称为藏在石头里看不见的村庄，天气晴朗时，雨崩人家门前的景色奢侈到令人妒嫉：
只要抬头，几面都是雄伟的雪峰，从走不到尽头的原始森林走过去，有神瀑、冰湖、高山牧场和壮美的峡谷。
对藏民更重要的，是住在了神山卡瓦格博的怀抱里，与莲花生大师修行洞为邻。
摄影／陆江涛
引进国家公园是为了让国家来保护
在来梅里雪山之前，我两次见到大自然保护协会首席科学家龙勇诚。
这位原中国科学院的灵长类研究专家，后来全职加入大自然保护协会。
我的主要疑问是，中国已有自然保护区体制，自然保护区面积占国土面积的15%，为什么还要推广一种新模式？
他带着湖南口音，用很快的语速回答我：
“我们国家的风景名胜区特别小，没什么保护功能，如果丛林区起火了，是你林业局的事情，你们来灭火吧；发生虫害了，你们林业人员来灭虫吧。
我这个地方就是收门票的。
这样造成林业方面非常不满：
收钱的时候是你们的事，到了灭虫、防火的时候，最应出力的时候你们没事了，所以在中国，风景名胜区和自然保护之间发生了很大矛盾。
而目前自然保护区投入又很有限。
很多地方在地图上画个圈，就是保护区了。
或者即便成了国家级保护区，只能做到保障人员工资，保护和监测的钱却不足。
而越穷的地方，越有需要保护的地方。
广东省一个国家级保护区只有12平方公里，而云南省一个保护区就有2800多平方公里，国家把中央财政应该承担的推给了省里，那么大的地方，只有很少的一点钱，你让那个局长怎么保护？
迪庆藏族自治州、怒江傈僳族自治州本来穷得工资都发不起了，我还要给保护区的工作人员发那么多工资，他愿意背这个包袱吗？
哪个地方都不愿意背包袱。
所以我们必须要引进‘国家公园’这个概念，由国家来保护它。
”
世界各国国家公园管理模式总体可归纳为中央集权型、地方自治型和综合管理型三大类。
中央集权型以美国、挪威、泰国、南非等国家为代表，主要特点是自上而下实行垂直领导并辅以其他部门和民间机构的帮助，是一个国家所有、单一管理、目的明确的垂直管理系统；地方自治型以德国和澳大利亚等国家为代表，中央政府只负责政策发布、立法等宏观方面的工作，而具体管理事务则交由地方政府负责；综合管理型以日本、加拿大、芬兰等国家为代表，兼具中央集权和地方自治两种管理模式——既有国家政府部门的参与，地方政府又有一定的自主权，且私营和民间机构也十分活跃。
美国建立国家公园的初期，正逢战乱结束，国家公园全部由军队系统管理，所以美国所有国家公园员工的制服着装，至今仍保留着军服样式。
1916年，美国国家公园管理局成立，隶属美国内务部，军队系统随之把管理移交给国家公园管理局，与此相关的林业、土地、环境保护、文化文物等部门也把原属自己系统管理的职能移交过去，从而形成了国家公园相对统一、独立、综合的管理体系。
美国国家公园的宗旨是保护系统内的自然与文化资源及其价值，并以此娱乐、教育和激励民众及其子孙后代。
故国家公园范围内，除了必要的公共服务设施如供排水、垃圾处理、免费巴士、厕所、景区博物馆、游客接待中心、餐馆、旅游商店等，基本没有大的建筑项目，更多的是保留原生态，提供户外休闲的条件，实现了自然资源的保护。
到美国的国家公园参观，往往会惊奇于收费之低。
收费低是因为国家公园经费由政府拨款，非为赢利单位。
以2006年为例，美国国会拨付的费用是22.49亿美元，提供了22.6万个工作岗位。
而当年国家公园财政收入仅有1.578亿美元，其中的80%又由国家返还给了国家公园。
整个国家公园系统的支出和产出比是14：
1。
普达措实现了对区域97.7%的保护
云南省的国家公园试验，从香格里拉的普达措开始。
普达措过去是个省级自然保护区，名曰“碧塔海”，过去也搞了一些旅游开发，但并不是很成功。
云南省政府研究室简光华处长说，资源价值好的地方不敢随便试，普达措的资源价值跟老君山、梅里雪山相比还差了一些，所以用它来做实验。
普达措最近五六年来，建设投资约3亿元，包括10公里的游客木栈道，60多公里的森林防火道，60辆环保旅游观光车和扫雪车、救护车，还有69公里的“8”字形环保车道。
由于此地风光优美、离香格里拉县城不远、有较为完善的旅游基础设施，以及中国“第一家国家公园”的名头，令其旅游收入大增，每年门票收入都有1亿元以上。
国家林业局昆明勘察设计院院长唐芳林曾写过一个报告，对两个省级自然保护区碧塔海和昆明轿子山进行对比分析。
他的结论是，迪庆藏族自治州依托碧塔海建立普达措国家公园，取得了良好的保护和发展成效。
轿子山按照常规的自然保护区模式管理，仅靠财政拨款，经费不足，目前处境尴尬。
在明永冰川前留影的游客
骑马去雨崩村的游客
通往梅里雪山的道路把山体切割得面目全非
雪山脚下屡“禁”不止的经幡
梅里雪山：
游客带来的问题
撰文／刘鉴强 摄影／石明扎西罗丹
我跟随梅里雪山国家公园管理局副局长周开郧探访梅里雪山，我们将或步行六七小时、或骑马四五小时，攀登极为陡峭险峻的9公里山路，越过南宗垭口，然后抵达大山深处的雨崩村。
南宗垭口有几家雨崩村民经营的小商铺。
一家商铺背后的密林中有奇怪的白色，我钻过密林去看，不由倒吸一口凉气：
塑料袋、方便面盒、易拉罐、饮料瓶堆积成大面积的垃圾，触目惊心。
我连忙喊来周开郧，他看了也很生气，找到那位村民，批评他乱扔垃圾。
没想到这位村民情绪激动，对周开郧辩解着什么。
周开郧后来向我解释，这位村民指责梅里雪山开发经营公司不负责任，既不发放垃圾袋，也不把垃圾运下山，让他无法处理。
经营公司接手后，每年拿出几万块钱雇用村民处理垃圾。
但经营公司不像管理局那样深入社区，与村民交流也不多，村民即便拿到钱，也不积极履约。
村民认为，你经营公司把门票钱全收走，又不给村民，垃圾处理自然是你公司的事，与我何干？
我们终于在傍晚到了神话般的雨崩村。
在上世纪90年代以前，雨崩村极为贫困，但当它成为著名的景点后，村民牵马、办客栈，成为梅里雪山地区最富裕的乡村之一。
这里的藏民有35户，160人，基本保留着传统的藏族文化，近三分之一的家庭是一妻多夫。
因为游客越来越多，客栈越建越多。
这里不通公路，所有物资都是人背马驮，大宗建筑材料无法运进来，村民只好砍树盖房。
雨崩也不通电，做饭、取暖、照明全凭烧柴，一个客栈有一个锅炉，一天就要烧掉1000斤柴，20家客栈，一天就要烧两万斤。
所以这两年森林砍伐严重。
游客一多，一天仅白色垃圾就一百多斤。
村民不愿在神山前烧垃圾，而垃圾又运不出去，所以就越积越多。
游客管理也成了大问题。
旺季时每天有上千名游客，驮马不够，床位不够，很多游客连杯开水都找不到。
以前村民们经常转神山，但现在为了多赚钱，很少转山了。
以前村民之间如亲戚、兄弟一般，现在有些人相互竞争、拆台
我采访梅里雪山国家公园开发经营有限公司总经理扎西吾堆先生时，问他将如何处理垃圾和其他问题。
他说梅里雪山的垃圾处理是全国最困难的，“全国的景区，哪一个处理垃圾有我那么麻烦的？
汽车进不去，只能靠马驮。
”但他又说：
“我充满信心。
”他没告诉我他有什么办法。
现在云南16个地市州都要申报国家公园，对这些地方政府来说，动力还是来自普达措的门票收入。
普达措主要由高山湖泊、原始森林、高山草甸组成，风光优美。
然而门票加园内车票高达190元。
游客除了乘车观光，就是沿建成的栈道漫步，不能完全亲近自然。
园内面积极大，但科学介绍标牌极少。
总之，这更像一个旅游公司的景点，而不是国家公园。
王月说，普达措国家公园刚刚开始，不可能短期之内做到完美。
它的确取得了积极的成果：
它结束了原来那种无序的旅游，提供了一个缓冲地带。
在建立国家公园之前，旅游活动对碧塔海保护区的湿地生态环境影响很大，高峰期每天约有1000匹马在里面践踏。
建立国家公园后，取消了马队，游客全部改乘环保观光车。
保护区域扩大了5倍，对整个区域划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区。
所有支持普达措国家公园的人，都喜欢陈述这句话：
“普达措以2.3%面积的开发利用，实现了对区域97.7%的保护。
”
云南省林业厅国家公园管理办公室一位工作人员说，传统做保护区时，谈的更多的是“以下行为在保护区是禁止的”，政府觉得，保护区都是不让我们干这个，不让我们干那个。
现在对地方政府说，你把这95%保护好了，那5%是可以做这个做那个的。
政府也能理解，我还是可以做旅游的，只不过前提是要把那95%保护好。
在协调与社区关系、带动社区发展方面，普达措也有成功的经验。
普达措优先为村民提供公园里的就业岗位，并每年分级补偿周边的5个村，每年直接补偿500万元。
一个设想：
实行“特许保护”
金嘉满
全球环境研究所主任
由于《国家自然遗产法》的公示，我对中国的生态系统保护有了更多的思考，本文仅谈一个设想：
国家向全社会招标，对保护地实行“特许保护”和“特许经营”。
建议按照以下步骤实现这个设想：
首先，国家政府部门组织专家成立自然保护委员会，设定、编制、绘制国家自然保护优先区域，建立国家自然生态系统地理信息系统，并公示给全体国民；之后，国家政府部门负责将国家自然保护优先区域，根据不同功能划分成不同的自然保护地，并提出各保护地的保护目标。
国家将保护地公示，依照参考《国家招标法》程序，向全社会招标。
国家政府部门组建自然保护地的评审委员会，该委员会可由政府专业部门、专家与非政府组织人员组成，负责遴选中标机构。
中标机构的规划、保护资金、机构能力等内容要向社会公示。
国家政府部门将“特许保护”和“特许经营”权力授予中标机构。
国家政府部门可以定期调整保护区域和划分规划，但需要经过公示和自然保护委员会通过。
国家自然保护地评审委员会可根据监督部门或机构的意见，提出取消中标机构的许可权，报国家政府部门批准和备案。
省、市、县政府可以参照国家政府的做法建立省市县级自然保护地。
以上设想如能带来更多碰撞，本人将兴奋不已，如能实施，更为上上签。
云南省国家公园的真正管理者是谁？
一位国家公园管理局的职工带我进普达措国家公园内采访，他必须等在大门外，先电话请示旅游公司，旅游公司同意后，他才能带我免费进入。
我很吃惊：
国家公园管理局连带记者进门采访的权限都没有，他们能管理什么？
这位工作人员苦笑道：
“现在你知道我们的地位了。
”
在我所采访的人中，从省到州、市的不同官员、自然保护者、当地百姓，尽管几乎全是国家公园的支持者，但说到最后，都担心目前普达措国家公园体制之弊：
国家公园管理局没有实权，国家公园的真正管理者是旅游公司。
沿着214国道走到梅里雪山的背后，沿途会看到成堆的垃圾，大山深处还在不断地开山筑路。
大自然在被切割和玷污，神山脚下已不再神圣。
“你说普达措国家公园看起来像旅游公司的高收费景点，你知道为什么吗？
”当地一位不愿透露姓名的人士对我说，“因为它本来就是旅游公司的景点！
”
管理局一位工作人员说，这主要是因为迪庆州太穷。
管理局成立以后，全权负责建设和管理，其下属的旅游公司负责经营活动。
由于中央财政和省财政对普达措国家公园的建设没有一分钱的投资，迪庆州成立了州旅游投资公司，负责国家公园建设的投融资。
后来，为了争取到更多的银行贷款，2008年，州政府将国家公园管理局下属的旅游经营公司划归州旅游投资公司管理，由其负责国家公园的经营活动。
从此，普达措国家公园管理局的职能，仅为负责与政府相关部门和社区的协调，并由旅游投资公司每年拨给管理局70万元经费，用于开展乡镇政府及社区的协调工作。
地方政府这些举措的动力是旅游开发和门票经济。
因此有环境保护者担心，大自然保护协会在中国引进国家公园的用心是好的，但在地方政府的主导下，真经往往被念歪，国家公园的经济效益被夸大了。
云南省政府对这一点其实有清醒认识。
在云南省政府研究室撰写的《梅里雪山国家公园管理体制研究报告》中，谈到普达措国家公园的体制问题时，报告认为，旅游公司不具备对自然生态资源进行保护和管理的职能，使国家公园的保护与旅游开发之间存在突出的矛盾，背离了有效平衡资源保护与开发利用的管理模式。
国家公园管理局与旅游公司之间没有管理与被管理的关系，而且管理局的经费还要依赖旅游公司，“致使国家公园的服务和品质仍处于较低水平，中国大陆第一个国家公园的示范效应并未充分展现”。
不管云南省政府、地方政府还是大自然保护协会，都付出了极大努力，希望把国家公园这件事做好，为中国的自然保护找出条新路，以平衡保护与发展。
但是，中国并没有一个统一管理国家公园的部门与法规，也没有任何来自中央政府的投资，地方政府必须自己筹资，自己摸索，所以形成了不同于世界各国的管理模式。
普达措国家公园成立之后，大自然保护协会接着推动了老君山和梅里雪山两个国家公园的建立。
在2009年10月之前，周开郧所在的国家公园管理局管理梅里雪山。
但2009年10月，州政府将国家公园管理局下属的经营公司划归州旅游投资公司，一如对普达措的做法。
梅里雪山国家公园管理局既缺乏运作经费，又没有管理经营权，省政府研究室研究报告说他们“管理职能被弱化，面临无所事事的尴尬局面，存在丧失管理职能的趋势”。
到目前为止，云南省已批准了5个国家公园，普达措和梅里雪山在体制上的缺陷，并没有完全复制到云南省其他国家公园中去，在这一点上，其他国家公园比普达措和梅里雪山有先天优势。
更重要的是，云南认识到这些缺陷，做了很多研究，制定云南省国家公园发展规划纲要，希望理顺管理体制。
云南的国家公园虽然取得了成果，但它刚刚起步，仍有许多探索需逐步深入。
王月说：
“美国国家公园已有140多年的建设，中间走过错路弯路，才建成如今较好的保护体系。
中国的国家公园探索才刚开始，要论成败，为时尚早。
”
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