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香港旧区更新论文

香港城市住区更新研究-—以政府公共房屋计划为例

杜辉

摘要：

本文分析了香港城市住区更新发展历程和建设成就，指出了住区更新发展的现存在的主要问题，提出了对我国经济较发达城市城市旧城改造和住区更新的启示。

Abstract:

ThispaperdiscussesthehistoryandachievementofcityrenewalofHongKong,pointingouttheproblemsoftherenewal.AlsothesuggestionstoChinacitieswhichconfrontingsuchproblemsareputforward.

关键词城市住区更新规划

1、背景及概论

城市更新URBANRENEWAL是城市经济发展和城市建设的重要内容，亦是当代城市发展中难以回避的问题。

香港HongKong尽管只有150多年的历史，但异常尖锐的人地矛盾以及高密度、依托都会区的发展策略，使得香港城市更新的工作非常繁重，20世纪50年代以来，在政府及各界的努力下,香港的城市更新工作起到了一定的成效。

80年代至90年代中期，我国经济以增量增长为主，城市化相应表现为城市用地的扩张，人们通常强调新区开发，而旧城改造的问题因其牵涉面广、矛盾多而试图回避；当前，前一阶段粗放式发展的消极影响逐渐显现，且由于国家用地政策的变化，大城市的人地矛盾日益突出，城市的发展有必要更侧重于内涵式的提高，现阶段部分经济较发达城市发展状况与香港上世纪城市更新时的社会经济背景条件较为相似。

考察报告在主要分析香港城市更新历程的基础上，分析其经验和不足，重点透过其土地运作及特区政策动向Policy几个方面来进行探讨,试图寻求对我国21世纪的发展及国内城市的发展的重要启示。

香港土地总面积为1084平方公里。

香港全境可分为香港岛、九龙半岛、新界与离岛三大区，其中约有80％的土地属于丘陵山地，唯一较广阔的平地位于新界西北部，现有建成区大多位于维多利亚港狭长的南北面。

由于可供发展的土地严重缺乏，人口密度高，整体人口密度每平方公里6480人（1999年统计数据）人口在这个城市建成区的高度集中。

仅有约5％居住在新界乡郊地区。

香港全境适于发展的土地面积仅占总面积的20％，造成这是香港城市规划必须正视的现实。

因此，充分优化利用旧城中的每一块土地就成为必然的选择。

城市更新成为达成这一目标的有效手段。

　2、香港住区城市更新的历程

香港的公共房屋政策是香港社会发展和城市建设的重要推动力。

　40年来香港的开发和重建的政策是主要的有两条：

一是市场主导；二是易于实施和管理。

纵观其发展历程，可大致分成以下几个阶段。

2.1十九世纪末期，香港政府曾在太平山摩罗下街和九如坊等地区进行“贫民区清拆计划”。

2.2五十年代的徙置区计划。

1954年政府成立徙置事务处，为月收入400-900港元的家庭提供居所，这个时期建成第一型和第二型屋村。

从此时开始，香港政府开始大规模的介入房地产市场，兴建了大量供低收入阶层租用的公屋。

2.3六十年代的廉租屋计划和临时房屋区计划。

这个时期，政府制定了两个基本原则：

（a）由于缺乏足够土地建房，必须把木屋区居民迁入永久性多层大厦。

（b）由于公共房屋时也不会吸收足够的私人资金，所以建设主要由政府投资。

至1962年开始，推出了第三至第六型大厦，兴建了17个廉租屋村。

1964年，政府推出“临时房屋区计划”，以安置不符合入住公房资格，有无能力租住私人楼宇的居民。

1965年，上环被划为“试验计划区”从1969年开始分四期进行。

2.470年代的“十年建屋计划”和“居者有其屋计划”。

1973年，政府将下辖的负责公共房屋的三大组织，即徙置事务处，屋宇建设委员会及负责廉租屋村的机构合而为一，成为香港房屋委员会，这标志着香港政府意识到有必要建立一个一体化的机构，采用全面的策略来解决房屋问题。

委员会下属的房屋署被授权执行房屋计划，并管理各公共屋村。

十年建屋计划把重点由建屋数量转为建屋质量，从1973年开始的十年中，建屋量超过22万个单位，解决了100万人的住房问题。

2.580年代的“长远房屋发展策略”

这个时期由于香港经济的迅速发展和政府公共房屋政策的成功，大多数居民有了基本固定住所，其中约半数居住在公屋中，此时居民有比较强烈的愿望，拥有一套体面的住宅，在这个背景下，政府于1987年4月，正式发表了“长远房屋发展策略”（LongTermHousingStrategy,LTHS）1990-1995，政府及市场建设了8.2万个单位。

土地发展公司于一九八八年成立，负责进行、促进、推动及加速市区重建工作。

迄今，该公司已完成15项市区重建计划，另有超过35项正处于不同的规划及实施阶段。

2.690年代的“新房屋策略”

在“长远房屋发展策略”实施十年后，港府在1997年初公布了一个新版房屋策略，主要目标是（a）帮助家庭取得适当及可负担的住房。

（b）鼓励居民自治住所。

3、住区更新取得的成就

六、七十年代因人口膨胀，屯门、沙田、大埔、西贡、青衣岛等便先后开发成为卫星城，安置人口居住和就业。

政府在新界地区也实施了规模巨大的新市镇计划。

经过二十多年的努力，已成功地把占总人口35％的居民分散到八个新市镇。

土地发展公司成立10年来，先后完成了湾仔、西营盘、中环、上环、旺角等地区12个项目，建成37280m2住宅、10666m2商业铺位、18956m2写字楼以及6241m2的政府、团体、社区、休憩等公益性设施。

截止到1996年末，房屋协会已先后完成了28项计划，在中西区、湾仔、肖其湾、香港仔、油麻地及深水埠建成4800个楼宇单位。

分用途、交通方便，新的大厦，清洁的市区，有学校、医院或医疗所、公园等社会设备。

据有关资料统计，香港60％多的人要居住公屋（基本为政府城市更新后的公房），共有330万人居于公共房屋，公屋单位合共994000个。

上述计划令香港城市建成区面积大大增加，人口密度相对下降，使居民的居住条件和生活环境质量得到明显的改善。

4、住区更新中面临的主要困难

尽管香港政府坚持不懈地推进城市更新，但困难重重，到2005年将有26万个私人住宅单位超过30年楼龄。

为此，在香港特区行政长官董建华的首份施政报告中，明确提出加快城市更新，并于1999年底前成立市区重建局。

为配合特区政府的行动，“土发”在1998年1月提出26个城市更新项目，地盘面积达11.6公顷，涉及10419户居民，拟建成60万m2商铺和写字楼、52.9万m2的住宅和近9万m2的公共服务设施，预计投资达800亿港元，作为跨世纪优先实施的项目。

4.1业权分散，土地征集困难

　香港全部发展用地都是由政府出售或批租给业主，业主在批租期内必须依据地契的规定条款利用土地。

进行城市更新时，如需要收回某块土地用于兴建公共利益的设施，按照香港的法律规定，必须保障原物业业主和租户的利益不受侵害，应尽可能通过谈判协商的方式收购业权。

但是，由于待改造地区业权分散，有时甚至无法找到某些业主，为此大费周折。

在土地征集过程中，“土发”开出高于市场价格10%以上的收购物业条件，但仍然难以如愿。

个别业主更是漫天要价。

在“土发”负责的旺角七街重建中，该片地区历时9年才收购了88%的业权。

由于成片收购的难度太大，一些地区只能对零星、小面积地盘进行改造，形成独特的“铅笔楼”景观。

若未能以洽商方式达成协议，政府可以根据法例收回土地及其上物业，业主则依法例规定获得补偿，香港在建设新市镇和市区重建中得到的土地就是循此制度取得的。

但此项措施的使用有较多前提条件和现实因素限制，所以香港在规划大型项目时，十分注意考虑土地产权属有这个因素，例如在选择某幅土地用于发展之前，须首先考虑该地段业主人数的多寡、是否能找到并愿意达成协议、批租期限的长短、估计政府要付出多少补偿金等。

为此，香港在市区重建计划中，规划部门尽量利用批租期短或即将到期的地段，以减轻收地支出上的财政负担。

新市镇及大型屋村的兴建，如有可能都利用移山填海的方法，以减少收地补偿费用和收地过程的时间耗费。

4.2政府调控时间较长，引发成本攀升

香港是一个以私有产权为基础发展的社会，个体利益与社会整体效益的冲突较为尖锐，政府必须借助规划管理手段甚至法律程序来促使改造项目的实施。

无论村镇或市区重建都经过政府各部门的协调，由规划部门草拟蓝图，以白皮书、蓝皮书的方法公布及一系列的“咨询”过程。

规划署一般应完成市区重建策略研究，仔细探讨市区重建问题，提出制定解决问题的总体建议，研究列出具体的重建方案，以及翻新和保留的建议，以便市区重建局实施。

目前，香港的城市更新需要多部门的参与，在对项目的方案安排上，不同部门间存在目标分歧，相互牵制时有发生。

正因为利益主体的多元化，“土发”对项目的“总纲发展蓝图”的编制和获准以及申请政府动用“官地收回”的权力，需要耗费相当长的时间，这种延误将导致成本的上升。

有学者曾就香港这种现象进行研究，并发现：

若一幢9.29万m2（100万平方英尺）的商厦则会因1年延误而增加6.03亿的成本，将使每平方英尺的开发成本增加480至603港元不等。

同样地，在开发住宅项目时，1年的延误会使一个46.45万m2（500万平方英尺）的屋村增加11亿港元的额外成本，而每平方英尺增加250至300港元不等的额外成本。

如果维持现有的改造速度，市区老化现象将日益严重。

4.3多元化主体，导致开发利益分歧

　　尽管香港政府和民间组织不遗余力地推动城市更新，但效果毕竟有限。

作为一个人口稠密、寸土寸金的国际性大都市，香港的经济发展离不开房地产业，城市更新是其以往很重要的获利渠道，但是，由于经济利益的驱动和社会矛盾的交织，使得目前的城市更新面临不少的困难，政府也无力承担所有的住区更新项目。

70年代后期，香港政府考虑让私人业主直接参与城市更新，为此划定了多个“综合重建区”，其中尖沙咀的四街重建便是一个典型例子，政府邀请各业权人参与发展，但因费用和利益分歧，至今仍举步维艰。

又如对湾仔、油麻地、石硖尾、大角嘴、长沙湾等划定地区进行“环境改善区”规划，旨在提供更多的土地来兴建政府和社区设施以达到改善环境的目的。

当时设想由残旧建筑物的业主或私人发展商重建，但推行效果不佳。

4.4安置资源匮乏，制约城市更新

4.4.1可以提供的拆迁安置住房有限。

1988-1996年间，“土发”仅仅为少数家庭和住户提供安置住房。

当然，若能使受改造影响的租户搬到邻近地区，土地征集的难度会得到减缓，但这很难实现，原因有二：

一是高昂的土地成本，使得改造后用途可能发生变更，导致住宅单位减少；二是即便有足够的住宅单位，高昂的租金使原有租户也难以承受。

因此，被安置的住户往往需要搬迁到新界地区，远离工作地点，从而打破了原有的社会格局，使其就业、生活的机会成本增加。

4.4.2部分拆迁更新地块的规划优惠条件如容积率奖励已逐步用尽。

据香港房屋局估计，过去10年2/3的私营房屋是通过在现有的地盘或物业进行重建得来的，社会普遍认为城市更新的商业收益较大。

但是，随着较低层次的旧楼宇改造完成，“土发”的改善市区目前过密环境、增加社区设施和公共开敞空间的改造宗旨，使得改造中等层数的残旧楼宇只能得到略有增加的容积率，因此，在高昂的土地取得成本冲击下，商业收益明显减弱，许多项目可能亏本。

如深水埠T.P.U266地区目前的建筑容积率已偏高，重建潜力有限。

在38个街区中，已有18个街区的容积率超过上述的规定限额，剩余的20个街区中，只有10个可使容积率增加1.0以上，其余都在1.0以下。

若将所有建筑拆除、按照规定的容积率来重建，仅比拆除前增加3%的面积，显然远远无法抵销“土发”收购物业10%以上的加价条件，城市更新潜力明显减弱。

4.5利益主导机制欠完善，干扰了香港楼市

　香港是一个市场机制较为健全的城市，“土发”作为一个专门化机构，享有一种“垄断”性的机制得益，即握着待改造地区的项目开发权，并且具有在特定条件下可向政府申请动用《官地收回条例》的权利，但作为商业机构必须“择肥而噬”，以便得到私人发展商的资金支持，因此也造成社会各界对其“官商勾结”的印象，即便给予高额的经济补偿，也很难顺畅地协调各方利益，使城市更新顺利进行。

因此，纯粹的利益主导机制只能是城市更新的必要动力，但不可能确保城市更新的必然可行。

如在“土发”首批重建的上环皇后道中四街项目，“土发”仅需花费19亿元便能征购得市场拍卖价将达35亿元的土地，改造之后容积率将从6提高到15，楼宇价值60亿元。

即使扣除必要的建筑费用和资金成本，项目的回报率也非常惊人。

香港政府的公屋建设因为比商品楼宇至少低价３０％的优势而干扰了正常的香港楼市。

目前香港整个地区的土地约有一半在政府手里，另一半则在发展商手里；但政府手里掌握着８０％的城区土地，有现成的地铁、商务和生活条件，而发展商的地则多在海边，要想大面积开发，只能填海造地，这个成本差价已经达到近３０％。

最后就出现了公屋与商品楼宇的竞争，由于相关配套机制不健全，出现了政府与发展商的恶性竞争。

5、香港城市更新的启示

香港城市更新的历史和发展方向表明，尽管由于业权分散，征集土地难度极大，但是大规模集合地盘、成片规划、综合建设，以便使城市更具活力、环境更加美化仍将是香港城市更新的主要方略。

与此同时，以“土发”为缩影的香港城市更新也给国内城市带来一些有益的启示：

5.1设立专门化统一机构

城市更新必须要有政府的参与，主要手段应是通过专门机构来调控土地一级市场。

且由于其牵涉面广，有必要建立一体化的机构，1972年，政府将下下负责公共房屋建设的三大组织即前徙置事务处，负责前政府廉租屋村的机构，前屋宇建设委员会合而为一，成为香港房屋委员会，以便统一全面拟定各项政策。

房委会的全部委员由总督委任（97回归前），基本成员来自房屋署、政务司、规划环境地政司及库务司。

九十年代末期，为摆脱“土发”的困境，香港成立市区重建局，希望能财政独立地运转。

行政长官在一九九九年《施政报告》中提出，政府计划成立市区重建局，取代土地发展公司。

市区重建局会进行全面的市区重建工作，以改善旧区的环境。

该局会具备足够的权力，采用精简的程序，加快市区重建工作。

该局的运作亦会保持高透明度和问责性。

就香港的情况而言，脱离私营机构来大规模改造是不可能的，鼓励私营机构参与城市更新必然要有一定的利益保证，那么，实质上，市区重建局很重要的职能应放在统筹规划、收购业权、集合地盘、进而通过公开拍卖的途径或招标向私人发展商出售土地，换言之，它将成为政府调控土地一级市场的代表。

从国内城市的经验来看，规划和土地资源管理的协调不够，造成土地成本攀升的情况相当严重，规范土地一级市场，使城市规划和土地管理有机协调是城市更新迫切需要解决的问题，香港市区重建局的模式不失为一项良策。

市区重建局具有半官半民办性质，是一个财政脱离政府而独立的新的法定机构。

主要是发展市区内的残旧楼宇，将拥有如下职责：

（1）向城市规划委员会申请批准，把需要进行改造的地方划为综合发展区；

（2）为各发展区拟制发展蓝图；（3）在发展区内收购物业；（4）在必要的时候，向政府会同行政局建议收回发展区内的物业，并进行收地和拆除楼宇；（5）与房屋协会合作，安置受影响的住宅租客；（6）配合政府每年卖地计划及工务计划，把已清拆土地重建或出售发展，建设必要的基础设施；（7）管理市区环境美化基金。

若能获财政司批准，可保留售卖在发展区内收回土地所得的收益，以支付日后计划的费用。

另外，必要时候将建议政府可依照整体资源分配程序，按每项计划计算以注入专门资金。

5.2经济政策手段支持

5.2.1征地和安置政策

在采取现行收购方法的同时，考虑提供重建的楼宇单位给受影响住宅的业主；并且设想一旦90%的业主同意接受收购条件，开发商有权进行强制征购。

安置将由房屋协会专门负责，政府按照市价的1/3批给其土地，兴建住宅专门用以安置住户。

为促进私营机构参与市区重建工作，《土地（为重新发展而强制售卖）条例》于一九九九年六月实施。

条例规定，在一个应要重新发展的不分割份数地段上拥有九成或以上业权的业主，可向土地审裁处申令出售整个地段。

这项措施有助私营机构解决在市区重建中遇到的组合地皮问题，并可加快市区重建的步伐。

5.3.2设立市区环境美化基金：

由于老市区旧楼宇甚多，将其进行翻新也是代替重建高耗资的重要办法。

通过修订《建筑物条例》和《建筑物管理条例》，要求业主和业主立案法团定期检查楼宇，予以必要的修缮和保养。

为解决经费的不足，政府将动用5亿港元成立市区环境美化基金，向业主提供低息或免息贷款。

通过专门资金来保证小规模修缮性改造是大规模改造必不可少的补充。

此类基金通过对旧楼宇质量的监管、有效的维护保养、可延长其使用寿命，是一种非常有效的城市更新手段，对国内的城市更新工作有着重要的参考价值。

5.3规划手段支持

5.3.1综合发展区

随着规划编制管理体系的革新，“综合重建区”已逐渐为“法定分区计划大纲图则”中的“综合发展区”所替代，一旦某一街区建筑划入“综合发展区”范围，开发者需要拟订一份“总纲发展蓝图”的重建计划，经规划委员会批准后方能实施。

这种规划政策的推行，使得城市更新可以大规模而非零敲碎打地进行。

1987年底，为加速城市更新步伐和促进私人机构的参与，《土地发展公司条例》得以通过，并于次年1月成立土地发展公司（简称“土发”）。

土发带有半官方色彩，可以选定某一旧区为“综合发展区”，因而自动拥有该项目的开发权，并且在特定情况下可向政府申请动用《官地收回条例》进行强制性征购。

5.3.2容积率奖励

以深水埠地区的分区计划大纲图则中的T.P.U266地区为例。

范围涉及38个街区，总用地面积达14.18公顷（不含街道）。

这是五六十年代兴起的高密度住宅区，但底层多为商铺，个别街区为工业大厦。

按照有关规划、建筑设计法规条例的规定，该地区规划仍为住宅区，建筑高度控制将其分成两部分区域——45.72m（包括29个街区）和51.82m（包括9个街区），相应的允许最大容积率各为7.34和7.83。

5.3.3连系地盘的试验

对于财务可行性不佳的“土发”项目，政府按照私人协约方式另外批出空置用地给“土发”，无利可图用地改造所引起的亏损可由开发有利润的用地所得利润来抵消。

“连系地盘”的尝试是一种有益的行为。

这种做法，不应仅局限在一两个地盘上，而有必要推广到整个市区，特别是应将城市更新的无利润项目和新区开发的有利润项目“捆绑”在一起，这种“肥瘦搭配”的方式也应被国内城市借鉴。

6、结语

在“地尽其用”的原则下，香港选择高密度发展的模式。

规划控制和商业利益的矛盾，公众利益和个体利益的矛盾，社会、环境和经济效益之间的矛盾是城市更新中长久探讨的话题。

处理这些矛盾的重要思路是“统筹兼顾”，政策和体制的保证。

从实践的意义上来看，上述经验对我国中央政府的经济适用房工程——安居工程和城市的旧城改造有重要的启示作用。

作者工作单位:

广州市城市规划编制研究中心

参考资料

1、甘长求.香港房地产的发展与管理中华书局1992

2、香港规划环境地政局（Planning,EnvironmentandLandsBranch）.UrbanRenewal,1996.

3、黎伟聪.《香港城市规划检讨》.商务印书馆（香港）,1997.

4、EdmundC.E.Lo,MichaelC.T.Ma.UrbanredevelopmentinHongKong,Planning&Development,1986，2

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