公共政策系统的运行.docx
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公共政策系统的运行
公共政策系统的运行
主要内容：
1. 公共政策问题的形成与认定
2. 公共政策的制定
3. 公共政策的执行
4. 公共政策的评估与监控
5. 公共政策的公共政策的持续、终结与周期
导言：
公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共
目标、以实现公共利益的方案，它诞生于 20 世纪 50 年代初，其诞生的标志拉斯韦尔和勒
纳主编的《政策科学：
视野与方法的近期发展》。
第一代掌门人拉斯韦尔对公共政策学有著
名的六点界定：
①它是关于民主主义的学问。
它须以民主的政治体制为前提，还须对政府
和政治权力具有敏锐的洞察力。
②它的哲学基础是逻辑实证主义。
③它是一门对于时间和
空间都极敏感的学问。
④它具有跨学科的性质。
⑤它是一门须和政府官员共同研究的学问。
⑥它是一门以社会变迁和发展为研究对象、以动态模型为核心的学问。
第二代掌门人德洛尔在批判地继承拉斯韦尔的学说的基础上，对公共政策学做出的
四点学术贡献：
①分析了行为科学和管理科学在学科建设上存在的一些误区。
②肯定了管
理科学和决策科学研究中使用的系统群研究方法，并大力主张将这种方法引进公共政策学。
③提出关界定了“总体政策”、“超政策”和“政策系统”的概念。
（总体政策，指的是学者
为推动公共政策发展必须维护的学术上的政策，即指导方针。
超政策 是指有关“应该如何
确定政策”的政策。
）④强调公共政策学的跨学科性质和实践性。
在公共政策研究方面，我国历史上第一部较为系统的政策研究和政策咨询著作是
《战国策》。
公共政策学在中国的发展从延安时期初现端倪，中华人民共和国成立后到 60
年代中期，体制内的政策研究机构做了大量的政策研究工作，十年“文革”期间，政策研
究成了一片空白，党的十一届三中全会以后，公共政策学作为一门新兴学科应运而生，到
90 年代，一些著名大学开始设置公共政策学单科或系列课程，严肃的学术团体开始建立，
到 90 年代中期，公共政策学在中国已形成一门比较完整的学科。
颇具中国特色的决策模型
是“上下来去模型”，它的哲学认识论是辩证唯物主义，它以科学决策为根本追求，具有容
纳性和开放性。
作为一种政治产品，它是实现政治民主、经济发展、社会和谐的重要公共管理工具，
作为公共物品，它就在我们身边，它随着国家的产生而产生。
国家机构决定着公共政策的
结构及效力范围，国家权力、国家职能的二重性决定着公共政策的二重性（阶级属性和社会
属性），并制约着公共政策种类的种类和数量。
国家能力包括社会抽取能力、社会规范能力、
1
社会控制能力和社会适应能力，它决定公共政策的质量。
各国因其民族、文化、宗教等不
同，导致国家治理能力呈现不同的社会特性一，它给公共政策提出了新的挑战。
首先是治
理能力强调在一种多元的、民主的、合作的、非意识形态的公共行政，要求公共政策主体
多元化；其次是治理能力追求不同的评估标准，强调民主要素和灵活性；其三是治理能力
强调一个强有力的、负责任的服务型政府。
政府能力是政府将自己的意志和能力转化为现
实的能力，它是制定和执行公共政策的基础，我们需要一个能及时发现问题、及时提出问
题、及时提出多种解决方案、能做出最佳决择和有效执行的政府。
公共政策系统内部纵向结构基本形式是塔形结构，横向分布形态是政府体制。
我国
实行的人民代表大会制度，国家最高决策权属于全国人民代表大会及其常务委员会，人民
代表大会按照民主集中制的原则，实行“议行合一”制，行政决策体制一般实行行政首长
负责制，以实现中国共产党对中国国家事务的治理。
公共政策具有政治性、阶级性、普遍性、目标取向、权威性、稳定性与灵活性、预
见性（P155）。
它的本质是公共权力机关为一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价
值的分配。
主要功能是管制、引导、调控和分配。
随着社会的不断发展，公共政策的发展
趋势（P151）：
①公民参与在公共问题形成过程中的作用增大；②基本理念是主权在民；
③公共政策内容更丰富；④政策过程更科学化、民主化。
公共政策咨询组织也在公共政策的这种发展趋势下应运而生。
它的出现有其必要性
（P432）：
①科技的进步和社会化大生产导致公共政策问题日益专业化、复杂化，要求“谋”
“断”分离；②复杂多变的环境使新矛盾、新问题不断出现，要求有更强的政策应变能力，
专家意见突显其重要性；③公共决策科学化和民主化的需要。
公共决策的科学化和民主化，主要表现在（p212）政策过程的理性化、专业化和科学
化。
决策过程的民主化在形式上表现为政策目标确定后直接决策者应广泛、全面地征求各
部门尤其是政策执行部门的意见，实际决策过程中应有一个反复研究的过程，尽最大可能
聚合各方利益需求，完善决策。
政策研究组织在公共政策系统的运行中的作用越来越明显。
它们本着“①帮助决策者
发现问题、确定目标②为决策者拟制、评估备选政策方案③对政策执行情况进行检测和反
馈
④构建分析模型和相关理论，发现公共决策过程中各因素间的联系”的宗旨，跟政策制定
组织保持良好合作（P387），起到了“提供建议、提供思想、提供信息、输送人才、传播观
点”的作用促进了公共政策的科学和民主化进程。
我们今天主要讲公共政策系统的运行，公共政策系统是一个由若干政策要素组成的
整体及其与政策环境之间相互联系、相互作用的社会政治系统。
它包括（P52）①政策主
体系统。
它有三个子系统即：
政策制定系统、政策的执行系统和间接主体系统。
②政策支
2
持系统。
它包括四个子系统即：
信息传播或沟通系统、政策监控系统、政策咨询系统和政
策评估系统。
③反馈系统。
相应的，政策系统可分为七个子系统：
信息、咨询、决策、执行、评估、监控、反
馈。
其运行环节：
问题的认定、政策的制定、政策的执行、评估与监控、调整与终结。
在
政策运行环节中，公共政策的效力受公民、决策者、公共权力和环境等各因素的影响。
我们知道公共政策的产生，有三个条件：
公共强制机构的出现+公共决策机构的
产生+公共问题的形成。
公共政策在本质上是公共权力机关为一定的目标而进行的社会资
源的配置和社会价值的分配。
而社会公共问题太多太复杂，公共资源又十分有限，任何一
个社会的公共管理机构在一定的社会发展阶段和时期只能将一部分公共问题确定为政策问
题，所以，也只有少数公共问题能适合公共权力部门出面解决。
一、公共政策问题的形成与认定
（一）公共政策问题的相关概念
公共政策问题是公共政策过程的逻辑起点，也是系统运行的起始环节。
P218 公共政策问题——统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们
的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关
社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被政府列入政策议程的社会问题或公共问题。
从公共政策问题的定义中，我们可知其基本内容：
客观的社会现实、问题的察觉、现
实与利益期望等的冲突性、团体与组织活动、政府和社会公共组织的必要政策行动。
P219 公共政策问题的特征主要有三个：
关联性、主观性和人为性、历史性和动态性。
公共政策问题是一种客观存在，在同一个领域或不同领域中的公共政策问题相互交错，相
互影响。
对于政策问题的认识在不同情境下有不同的主观感受，而问题的产生往往与人们
违背生活中的客观规律相关，如环境污染。
公共政策为“满足多数、保护少数”，其出台往
往与利益团体的利益需求密切相关，因此有着鲜明的主观性和人为性。
在对历史性和动态
性的理解上，可以从三个方面来理解：
一是，公共政策问题的产生不是突发的，而是有一
定历史原因的，而且会随着环境表现出不同的状况；二是，对同一政策问题的解决方案不
止一个，政策问题与解决方案之间会相互转化，相互影响；三是政策问题的存在与解决有
时效性。
公共政策问题的形成可从两个视角来看：
一是国内和国际的视角（国内：
自然灾害、
人文事件、社会变迁；国外：
战争、武器的革新与发展、国际关系及国际间联盟的变更）；
二是客观和主观的视角：
（客观：
自然灾害、社会变革、体制转型主观：
价值观的更新、
期望的改变）
公共政策问题的发现不可能漫无目的地去找，对于政策制定主体来说，发现公共政策
问题的途径很多：
一是领导的讲话、上级的文件。
（因为领导人所处的位置决定了他掌握着
更多的资源，其眼界更宽，且有更多的手段去调查和了解一些带全局性和普遍性的问题，
3
并能通过政治过程来通报各单位。
）二是大众传媒。
（大众传媒所报道社会问题迅速广泛）
三是民意和公众的直接表达，如（P203①以国家主权者的身份，采取全民公决的投票方式
直接决定某些重大政策问题；②用间接的方式制定、修改或执行的方式执行公共政策；③
使用各种威胁和抗拒的方式反对某些政策，或表达制定新政策的意愿；④通过参加利益团
体，或舆论影响政策；⑤对政府政策采取合作或不合作的态度影响政策结果；⑥通过知识
活动为决策提供思想指导；⑦通过政治活动对政策产生实质性影响。
）四是政策主体直接察
觉。
政府有目的地展开一些专项调查来发现问题。
政策诉求是反映问题的一种形式，政策诉求（P222）——作为公共政策的直接主体的
公共权力机关以外的社会行为主体提出的要求政府对某一社会问题采取行动或不采取行动
的主张。
政策诉求的主体有：
政党组织和利益集团、各类政策研究组织、政府部门本身、
大众传媒、民意代表、政治领袖。
无论谁提出政策诉求，都需要通过政策议程对公共政策问题进行认定。
政策议程
（P234）——有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被
确定为予以解决的政策问题的过程。
分为系统议程和政府议程两类。
系统议程是政治系统正式讨论和认定有关公共政策问题的过程，因为它是政治系统中
的公众共同讨论某一现象或问题，所以又称为公众议程。
政府议程是政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。
两者的区别：
系统议程①讨论抽象项目；②是整个政策过程中问题的提出阶段；③不
涉及问题的可行性解决方案。
政府议程①讨论具体项目；②是整个政策问题认定的最后阶
段；③认定与政策问题相关的种种事实。
也有学者将政策议程按问题重要性分为实质性议程和象征性议程。
能进入实质性政策
议程的公共问题必须是相当数量公共资源的分配已岌岌可危；问题已被公众和公共政策制
定者广泛关注；问题蕴藏巨大变化。
并不是所有的问题都能进入到政策议程，必须有一定的条件：
p236①事件或问题必须
明朗而严重；②有政治权威领导人及专家学者的预测性发动；③有正常、民主和开放的察
觉机制、过程。
具有了这些条件也不一定能够进行政策方程，有一些障碍：
①事件或问题不明朗也不
严重，无政治权威领导人及专家学者的预测性发动，无正常、民主和开放的察觉机制、过
程；②价值规范和制度、程序限制；③不恰当的表达方式。
公共问题进入到政策议程中，需要经过四个阶段：
创始、说明、扩散、进入。
在创始
阶段，一般来讲，身处政府结构之外的创始人运用外在创始模型向决策者施加压力，以使
其所关注的问题进入政府议程。
但这并不意味着政府会不折不扣地按创始者意图办事；政
府则更趋向于用动员模型将问题扩散，政府自身提出问题，运用其自然的权威，以一定形
式提交社会讨论。
另外一种是内在创始模型，这出现在政府解决纯内部事务的情况，政府
4
不愿让其扩散到公众中去，一般只在政府内部扩散或一些认同性团体。
（二）公共政策问题的分析
1. 政策问题分析与政策分析的区别
政策分析（P390：
政策分析人员和决策者把科学的知识和方法应用于政策的选择和实
施问题的解决，是在公共政策领域内创造和应用知识和复杂的社会过程。
）它关键是发现问
题的症结，减少决策失误，改善公共部门在决策上的低效状况。
共性：
是为了发现问题和解决问题。
区别：
P225
① 前者属政策问题的界定，测重分析现实与期望之间的差距，分析政策行动需求；后者测
重分析政策方案及其执行过程和效果。
②宗旨上，前者是为相关组织决策议程做准备；后者是政策优化。
③分析方法上，前者强调问题界定、分类、溯源等手段的运用。
政策分析的方法有定量分析和定性分析，创造性分析方法、辩证分析法等。
创造性分
析方法中有个人判断法、头脑风暴法、德尔菲法、脚本写作、运筹博弈。
（P226-233）政策问题分析的方法有边界分析、多角度分析、类别分析、原因层次分
析、类比分析、头脑风暴法、假设分析法等。
在用类别分析法对政策问题进行分析时，要遵循五项原则：
实质的相关性、穷尽性、
相互排斥性、一致性、层次分明性。
P228
二、公共政策的制定
问题提出并被确认为公共政策问题后，接下来的环节就是公共政策的制定。
在这一环
节中，首先要做的就是确定目标。
（一）公共政策目标的相关概念
公共政策目标——有关公共组织特别是政府为了解有关公共政策问题而采取的行动所
要达到的目的、指标和效果。
政策目标是针对性和预期性都很明显的问题，确定政策目标既能为政策方案提供方向
性的指导又可以为政策的执行提供核心的评估标准。
对于政策目标的确定必须讲求一定的
原则，一是实事求是，二是系统协调、三是明确具体、四是伦理考量。
（二）公共政策规划
政策规划（P248）——是指在建立有关政策议程后，为实现一定的政策目标，政府组
织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。
制定政策规划的主体和政策运行系统的主体基本是一致的，包括政府、立法机关、司
法机关、选民、社会权力代理者。
随着公共政策的民主化和科学化进程，政策规划中越来
越强调政策主体的多元化与政策规划的政府主导化，具体表现为（P251）
①政府以外的主体的参与可对政府规划有制约、补充作用，保障社会公正，保障政策
5
规划的科学性和民主性；②听证制度就是为更好地听取专家、有关管理主体、利益代表和
公众的意见，使政策规划透明公正、科学民主。
③在强调主体多元化的同时，要注意政府
主导化。
这种主导主要体现在规划的组织和管理上。
（P252-253）在对政策方案进行设计时，紧扣目标、规划多重方案、方案彼此独立、有
创新、可执行。
P255 多重方案的评估和择优：
评估和择优的标准有五个：
①有利于元政策的实现；②
实现有关政策的目标的程度尽量大；③消耗尽量少的资源；④实现目标的风险尽量小；⑤
政策实施时副作用尽量小。
评估与择优都是在比较上进行判断和比较；都必须注意使用“逆向决策”，以保证所选
方案的科学可靠；都必须对选定方案进行审查和评定，进行周密认证。
它们之间的关系反
复、循环、错综复杂。
P259 在对政策方案的可行性论证时，主要是论证其技术的可行性、经济的可行性、政
治的可行性。
评估可分为两类，其一是预测性评估，其二是可行性评估。
其内容上：
前者
更广，后者对方案的条件和后果可行性问题进行评估；方法上：
前者更强调方法，后者则
不一定。
P258 预测性评估的方法包括：
德尔菲法、时间序列法、投入—产出法。
可行性评估包括四个层次的内容：
适当、可能、可行和和可行性实验。
（三）公共政策的抉择与合法化 P261
评估和择优关键是为了抉择。
在政策制定过程中，参与的主体主要包括了国家元首、
行政首长、民意代表、法官、执行党首脑和军事首长等。
随着政策制定过程的推进，相关
的政策参与者越来越少。
在公共决策概论中，我们讨论过决策者与公共政策的关系。
P197 决策者的素质是影响
政策质量最直接的因素。
①决策者的价值观影响公共政策的内容；②决策者的品质影响公
共政策的性质；③决策者的智能水平与公共政策水平成正比。
④决策者的性格和办事风格
影响公共政策的风格。
公共政策的抉择与合法化对决策者也提出了要求：
尊重分析的价值考量；各方利益的
平衡；发挥个人决断的作用；遵照有关程序的规定。
合法化的要求则主要是讲政策内容的合法、决策过程的合法、政策的法律化（p272）。
【案例一】 高校“禁租令”缘何遭遇“流产”？
[案例]
2004 年 6 月，教育部曾下发通知称，各高校应积极创造条件为学生解决住宿问题，原
则上不允许学生自行在校外租房居住，确实需要在外租房者，学校要备案。
对已在校外租
房的学生，应要求其搬回校内住宿。
禁令甫出，在社会上引起了强烈的反响。
拍手叫好之
声有之，认为对整肃校园秩序、规避学生校外道德失范行为有益；反对者亦有之，称在一
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个开放的社会里，学校过多地干预学生的个人生活，有剥夺学生自由权利之嫌。
从媒体报
道情况看，“禁租令”实施一年来的效果是非常有限，政令名存实亡。
2005 年 7 月，国家教育部办公厅发出《教育部办公厅关于进一步加强高校学生住宿管
理的通知》，要求高校对大学生在外租房的行为不再禁止，对坚持在校外租房的大学生，要
制定措施，力求做到相对集中管理。
这一新通知，打破了 2004 年 6 月 22 日下发的《教育
部关于切实加强高校学生住宿管理的通知》中“原则上不允许学生自行在校外租房居住”
的规定。
国家教育部在政策上对高校学生住宿管理问题的“松口”，再次引来各大高校、网
络、媒体的纷纷议论。
短短一年的时间里，高校“禁租令”就走完了从诞生到终结的政策生命周期，这个
“短命”的政策暴露了一些行政部门“言出法随”的惯性思维，也为我们研究如何优化公
共政策制定提供了一个鲜活的反面教材。
（1）请谈谈“禁租令”认定的起因和失败和原因。
分析：
1、“禁租令”认定的起因
一是，对公共问题的认定是在决策者范围之内，是决策者对被管理者负责任的体现；
二是，大学生校外租房的安全性没有保证，问题也十分突出；三是，安全和校内管理的优
势必须加以强调。
2、原因
① 主要原因是政府有关部门忽略了对政策问题的认定。
从案例中可知，“禁租令”的
出台仅是政府议程推动的结果，而社会公众的讨论只是在“禁租令”出台以后才出现。
② 决策者没有认清自己的职责所在，偏离了服务的基本行政理念，认定了他们不该
认定的问题。
③ 追求安全等价值因素不应该以“禁租令”方式出现；
④ “禁租令”没有实施的可行性。
如高校学生都是成年人，独立意识强、高校本身
执行力单薄等。
三、公共政策的执行
问题提出了，经合法化过程后政策制定了，接下来就是执行。
政策执行是公共政策理
想目标转化为政策现实的唯一途径，是检验政策方案正确与否的唯一标准，其执行结果是
持续决策的基本依据。
（P276）
（一）政策执行的相关概念
政策执行——公共政策方案被采纳后，政策目标得以实现的过程。
作为公共政策系统运行的一个重要阶段，政策执行有着它自己的规定性 p275：
目标的
导向性；内容的务实性；实施上的灵活性；时间上的阶段性和连续性；影响的广泛性。
目标导向性要求政策执行者在执行政策时要密切关注各方面、各阶段的执行进展，一
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旦发现目标冲突就要及时作出调整，在坚持政策执行目标统一的前提下，寻求另外的执行
策略。
内容的务实性要求政策执行者在执行过程中要分析和解决实际问题；
实施的灵活性则强调对于宏观政策的把握要从全局着眼，从小处着手，从实际出发，
把握政策实质，以收到良好的执行效果。
政策执行过程中除了要认识这五点规定性外，还要遵循四个原则：
即 P277:
计划周密、
执行准确、灵活创新、统筹兼顾。
时间的阶段性和连续性强调对于执行任务的分解、分段，
有步骤推进，认定目标、立足现实，把握长远，注重各阶段的有效衔接。
政策一经执行，影响面十分广，需要建立合理有序的政策结构。
（P149①结构的有序
化：
一是在同一政策系统内，不同层次、不同行业、不同功能的政策协调分布、相辅相成，
有利于发挥政策的整体效果；二是政策的数量、质量和政策间的互动方式能够随机应变。
②有效的分级控制：
高一层次的政策与低一层次的政策、全局性政策与局部性政策是统辖
和被统辖、节制与被节制的关系，政策之间环环相扣。
③严格的组合秩序：
一是政策主体
在制定和执行政策时，要有系统论的视角，对政策缺口能及时修补，对政策冲突有预备解
决方案；二是政策主体须从政策系统整体目标出发，统筹安排，严格管理。
）
政策系统运行受很多环境因素的影响，所以在政策执行原则中也有“灵活创新”，如何
变通？
政策变通——是原则性、时效性和灵活性辩证统一的关系在政策执行过程中的具体
体现。
要保证政策的合理变通，必须做到：
把握基本精神，摸清实际情况，上情、下情有
机结合。
政策执行的模型：
P281-287，过程模型、互适模型、循环模型、博弈模型、综合模型。
政策执行过程从政策宣传开始——政策分解——物质准备——组织准备——政策实验
——全面实施。
宣传是为了统一认识，分解是为了细化政策，物质准备是经济基础，组织
准备要确定好机构、组织好人员，政策实验是全面实施的先行，为有效的全面实施开道。
在政策执行过程中，不断有信息反馈，如①主要任务、目标、路线的变化；②政策环
境的变化；③人们认识的深化；④政策偏差的产生；⑤政策副作用的产生。
这时，政策执
行部门必须依据这些信息，在充分分析后，对正在执行的政策进行补充或修正。
这就是政
策执行再决策。
它①发生在政策执行过程中的非执行任务完成之后；②属政策微调和政策
变通的范畴；③是实施过程的部分中断；④是为解决同一个政策问题。
公共政策执行再决策兼有政策执行和制定的双重特征，它①纠正执行偏差； ②保证执
行效果；③有利于后续政策的科学制定。
所以在这过程中，它所遵循的原则既有政策执行过程的原则也有制定的原则：
实事求
是、时效性、信息原则、民主原则、总结经验、开拓创新的原则、宣传解释的原则、动态
原则。
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我们说政策执行过程从宣传开始到全面实施，其间有很多的资源在运转，经费和人力、
信息、权威和执行保护。
如何使这些资源有效运作，需要各种手段，包括行政手段、法律
手段、和思想引导手段。
通过合适的手段来有效地运作资源，主要目的是为提高政策执行
力，（P297）指政策执行力：
政府机关顺利推动公共政策实施的程度，以及实现政策目标，
最终解决社会公共问题的程度。
不过再周密的计划仍旧有计划不如变化快的时候，导致出现执行偏差（P300），执行
者在实施政策过程中，受主客观因素的制约，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果
的政策现象。
主要表现为“阳奉阴违”样的象征式的偏差、“上有政策下有对策”样的替代
式偏差、“断章取义”样的残缺式偏差、“左顾右盼”样的观望式偏差、“照本宣科”样的照
搬式偏差和“画蛇添足”样的附加式偏差。
产生这些偏差的原因包括主观和客观两个方面：
主观方面主要是执行者的认识缺陷和
利益驱使、管理机构的缺陷、执行准备不充分；客观原因主要是政策问题本身的复杂性、
政策质量不高、政策环境的变化、利益集团的压力、政策资源不足、监督机制不健全等。
产生偏差必须及时纠偏。
通过对偏差产生的原因进行分析，找出需要进行矫正的地方，
是政策本身，还是执行组织的管理问题，还是政策目标群体需要进行调整?
政策执行中的纠
偏主要是对政策的内容作出修正、或是对政策内容进行增删、或是在现行的政策基础上进
行更新。
从以上对政策执行的分析，我们可以基本上归纳出影响公共政策有效执行的主要因素：
①执行偏差；②问题性质（涉及范围；复杂程度；需要调节的行为量大小）；③政策的
质量（政策质量是否合情、合理、合法）；④执行主体的效能；⑤政策对象的情况（P312
政策规定性、能动性、受动性、主观差异性）；⑥外部环境（自然环境、社会环境、经济环
境、社会心理环境）
【案例二】《关于北京市严格限制养犬的规定》的出台始末
据调查，1991 年，北京城区、近郊区的狗约有 2 万
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