现代行政法学.docx
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现代行政法学
行政法学导论
现代行政法学研究的逻辑起点
行政法涉及的所有问题和所有方面，无不与行政权的存在和运行有关。
本书将行政权作为行政法学全部理论体系的逻辑起点，旨在强调现代行政法关注的重点及其价值导向，其核心是依法行政，行政法是调整行政关系和监督刑侦关系部门法，行政关系实质上是行政主题形式行政权过程中所产生的社会关系，监督行政关系是其他社会主体监督行政权所产生的社会关系。
行政法学研究的逻辑起点
行政与行政权的区别
古德诺《政治与行政》：
在一切政治制度中，只有两种基本的功能，即国家意志的表现和国家意志的执行。
前者谓之政治，后者谓之行政。
行政权最早是由英国人洛克最早提出来的。
（立法权，行政权和对外权）
学科研究的逻辑起点，是指其学科对某一概念或范畴的率先涉及与把握，在一定程度上反应了这门学科关注的焦点和发展趋向。
行政法是调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总和。
行政法的作用是规范和制约行政权，监督并保障行政权的实施，保护公民和一般社会组织的合法权益，增进公共利益。
行政法学是研究行政法的科学。
行政权的含义及其特征
行政权的含义及其变化
在初始时期，行政权没有独立的表现形式，而是同其他国家权利交叉混杂在一起，以一种笼统性的权利形式表现出来。
随着社会的发展，出于国家职能分工的需要，行政权在整个国家权力体系中，与立法权，司法权之间形成一种相对独立和相互制约的体制关系。
现代意义上的行政权往往被表述为行政职权，被赋予严格的法律含义，成为由法定的主体在法定的职能范围内，按照法定的方式和程序，对一定的行政事务进行处理的权力。
用现代的视角来看，行政权是指国家权力体系中负责执行权力机关意志的专门机关，用以管理社会事务，维护社会经济文化秩序，保障与增进社会福利的公共权力。
行政权的特征
1.行政权具有公共性；2.行政权具有优先性和先定性；3.行政权具有决定性与强制性；4.行政权具有不可自由处分性；5.行政权具有执行性。
行政权的内容
1.制定行政规范权；2.行政决定权；3.行政制裁权；4.行政强制权；5.行政确认权；6.行政监督检查权；7.行政裁决权；8.行政委托权。
四．行政权限
（一）行政权限的基本内涵
在具体的政治体制下，行政权的地位是不同的。
涉及两方面的内容：
1.行政权与立法权，司法权的权力界限；2.行政权与公民，法人和其他组织的关系。
行政权与立法权的界限
传统的理论普遍认为，立法权是直接代表民意的国家权力，因此，世界上觉大多数国家都把立法权规定为地位最高，最具权威性的权力，而立法机关便自然取得最高法律地位。
议会权至上的体制并没有维持太长的时间。
随着经济社会的发展与进步，出于客观的需要，议会向政府频频授予立法权，议会独家行使立法权的格局被打破了。
议会和行政开始平分立法权。
在我国，行政机关制定法律规范与权力机关制定法律的比较：
1.权力机关制定法律和地方性法规是创制社会规范的活动，是根本性的立法；而特定行政机关在行政职权范围内制定行政法规和规章是行使行政权的一种方式，目的是为了更好的执行权力机关的意志，这种立法具有从属性和执行性的特点。
2.权力机关有授权立法的权力，这是权力机关行使立法权的一种形式；而行政机关只有在立法机关授权的情况下，财政创制社会规范。
3.权力机关制定法律和地方性法规的活动严格意义上的立法活动；而特定行政机关的职权立法不需要权力机关的明确授权，它只是为了贯彻落实法律。
行政权与司法权的界限
1.行政权是主动执行法律的权力；而司法权是裁决争议或纠纷的权力。
2.行政权所要实现的是将法律的规定运用于现在和将来尚未推行的事项和关系；而司法权所要解决的是如何运用法律解决已经发生争议的事项和关系。
3.行政权的运行功能一般是积极主动执法；而司法权运行的功能是消极状态下的适用法律。
笔者认为行政机关所裁决的争议应具备三个条件：
1.这些争议发生在行政管理活动之中，或者它们本身就是行政争议，或者是与行政管理活动有联系的其他争议；2.这些争议应具有一定的特殊性；3.行政机关裁决争议应有明确的法律依据。
第二节行政法概述
一．行政法的含义
（一）大陆法系国家学者对行政法的认识
（二）英美法系国家对行政法的认识
（三）大陆法系行政法与英美法系行政法的比较
1.法律体系不同。
大陆法系行政法构成一个独立的公法体系；英美法系无公法私法之分，行政法不构成一个独立的法律体系。
2.侧重的内容不同。
大陆法系国家行政法比较注重调整内部关系，即行政机关个组成部门之间的关系；英美法系国家行政法则强调调整外部关系，即注重调整行政机关与私人之间的关系。
3.司法体制不同。
大陆法系国家设有完全独立于普通法院之外并与其并列的自成体系的行政法院，即在司法体制上实行双轨制，两套法院平行并列，互不从属；英美法系国家的司法体制实行单轨制，一切诉讼都有普通法院按照普通法程序管辖。
4.适用的法律规则不同。
大陆法系国家以适用行政法规则为原则，以适用一般法律规则为补充和例外；英美法系国家以适用一般法律规范为原则。
行政法没有统一的定义。
作者认为，行政法是关于行政权力的授予，行使，监督以及对行政权产生后果予以补救的法律规范的总称。
包括以下几点：
1.行政法是设定行政权力的法；2.行政法是规范行政权力如何行使的法；3.行政法是监督行政权的法；4.行政法是对行政权产生的后果进行补救的法。
二．行政法调整的对象
行政法调整的对象是行政关系和监督行政关系，即行政主体在行使行政职权过程中以及其他社会主体在监督行政主体过程中所发生的各种社会关系。
三．行政法律规范
行政法律规范是由国家制定或认可的、以国家强制力为后盾的调整行政关系与监督行政关系的行为准则。
它由法定的事实条件、行为模式和相应的法律后果三部分组成。
法定事实条件，是指引起法律关系实现的法律事实。
行为模式由可以为、必须为和不得为三种模式构成，由此行政法律规范可以相应的分为三类，即授权性规范、义务性规范和禁止性规范。
相应的法律后果是指行政主体对公民、法人或其他组织的合法行为加以保护或给予的奖励或对公民、法人及其他组织的违法行为给予的法律制裁。
四．行政法的渊源
行政法的渊源，是指行政法的表现形式，也即行政法律规范借以表现的法律形式。
第一类渊源是指国家权力机关或特定行政机关独立制定的行政规范，也称为行政法的一般渊源。
1.宪法；2.法律；3.行政法规；4.地方性法规、民族自治条例和单行条例；5.规章。
第二类渊源法律解释和我国缔结或参加的国际条约两种形式。
五．行政法的特点
（一）行政法在形式上的特点
1.行政法没有统一、完整的法典；
2.行政法文件数量居个部门法之首。
（二）行政法在内容上的特点
1.具有相当的广泛性；2.具有相对易变性。
第三节行政法在法律体系中的地位与作用
一．行政法在法律体系中的地位
1.行政法调整的对象非常广泛；2.行政法是全面实施宪法的部门法；3.行政法对其他部门法的影响越来越大
二．行政法的作用
行政法的作用是指行政法所能产生的实际社会功效。
1.行政法具有规范行政权的作用；2.行政法具有保护行政相对人合法权益的作用。
当前，我国正值新旧体制交替之际，改革开放正在深化和加快，行政法的作用就尤其显得重要。
但是我国行政法治建设仍是一个薄弱的领域。
第二章行政法基本原则
第一节行政法基本原则概述
行政法基本原则的含义
国外研究行政法基本原则的概况
我国对行政法基本原则研究发展过程（行政合法性原则和行政合理性原则）。
特征：
1.普遍性；2.指导性；3.基础性。
我国依法行政原则的提出
1.依法行政是社会主义国家人民民主的产物；2.依法行政是市场经济发展的产物；3.依法行政是法制建设本身发展的结果。
二．行政法基本原则的作用
1.有助于规定行政法治建设的原则性和方向性；2.有助于保证行政法制建设的统一性和稳定性；3.有助于把握释法与适法的准确性与严肃性；4.有助于确立行政主体的权威性与责任性。
行政法基本原则的内涵
行政合法性原则
（一）职权法定；
（二）依据法律：
（三）法律优位，指上一位阶层次的法律规范的效力高于下一位阶层次的法律规范的效力，目的是为了保证国家法律制度内部的统一与和谐。
（四）法律保留，包括绝对保留和相对保留。
绝对保留，是指该事项的设定权只归法律，任何其他国家机关不得行使，也不得授权其他国家机关行使。
相对保留，是指该事项的设定权原属法律，但在某些情况下，法律可以通过授权，授予其他行政机关行使。
（五）权责统一，即职权与职责统一。
（六）例外应急，指在特殊情况下，行政主体从国家的根本利益或公共利益的大局出发，行使紧急权力，以处理国家面临的或局部地区出现的非常事件。
紧急权力的行使条件：
1.符合法定条件；2.符合法定目的；3.符合法定程序。
二．行政合理性原则
（一）行政合理性原则的含义
行政合理性原则又称为适当行政原则，是依法行政原则的另一个重要组成部分。
行政自由裁量权，是指行政主体基于行政目的和公共利益的考虑，在法定的范围内，自行决定或自由选择自身行为的方式、种类和幅度的权力。
（二）适当行政原则的基本内容
1.行政行为应合乎客观规律；2.行政行为的动因应符合行政目的；3.做出行政行为的依据要充分、客观；4.行政行为要符合国家和人民的根本利益；5.行政行为要合乎情理；6.行政行为要符合正义
三．行政合理性原则和行政合法性原则的关系
（一）区别
1.适用的范围不同
行政合法性原则是全方位适用的原则；行政合理性原则主要适用于行政自由裁量行为。
2.表现方式不同
行政合法性原则通过强制性规则羁束行政行为；行政合理性原则通过弹性规则制约“法所不及”的行政自由裁量行为。
3．法律地位不同
合理性原则的实施必须以法律的框架为边界，不得超越合法性范围，不得与合法性原则相对立。
（二）联系
行政合法性原则主要解决合法还是非法的问题；行政合理性原则主要解决适当还是不适当的问题。
1.统一的本质性。
行政合法性是行政合理性的基础，行政合理性原则是行政合法性原则的补充。
2.矛盾的现实性。
3.统一性与矛盾的交替是推进法治建设的内在动力。
我国面临任务：
通过法定程序，把合法却不合理的行政法律规范尽快补充、修改乃至废除，把合理却不合法的行政行为尽快给予科学性直至上升为法律，从而保证立法、执法以及司法的良性互动。
这就是行政合法性原则与行政合理性原则矛盾运动的出发点和归宿。
行政法律关系
行政法律关系概述
行政法律关系的基本内涵
行政法律关系是指行政主体在行使行政职权过程中形成的由行政法加以调整的权利义务关系。
行政法律关系不同与行政关系，行政关系是行政法律规范调整的对象，而行政法律关系是行政法律规范调整的结果。
行政法律关系包括行政法律关系主体、行政法律关系客体和行政法律关系内容。
行政法律关系的特征
1.行政法律关系主体的恒定性。
指行政法律关系的各类当事人之中，必定有一方是行政主体，这是构成行政法律关系的主要前提。
2．行政法律关系内容的特殊性。
行政法律关系双方当事人的权利和义务构成行政法律关系的内容。
3.行政主体享有一定程度的特权性。
当代中国的行政法律关系呈现出多样化的格局，并呈现新的特点：
1.行政法律关系主体在法律身份和地位上的多样性；2.行政法律关系双方当事人行使权利与履行义务的相互性。
第二节行政法律关系主体
行政法律关系主体是行政法律关系的参加者，是行政法律关系中权力的享有者和义务的承担者，包括行政主体和行政相对人双方当事人。
行政法律关系主体的基本内涵
行政法律关系主体的含义
行政法律关系主体是行政权实施过程中的权力行使者、承受者和参加者的总称。
（二）行政法律关系主体的种类
二．行政主体
（一）行政主体的概念及其资格要件
行政主体是指在公共行政中享有国家行政权力，能以自己的名义实施行政行为，并能够独立承担由此产生的法律责任的组织。
1.行政主体是一种组织，而不是个人；2.行政主体是依法享有行政权、并实施行政行为的组织；3.行政主体必须是能以自己的名义行使行政权的组织；4.行政主体必须是能够独立承担因其行为所产生的法律责任的组织。
（二）行政主体的资格
行政主体的资格是指行政主体应当具备的条件，包括组织要件和法律要件。
1.组织要件
行政机关成为行政主体的要件是：
只要是它在行使法定的行政权就能成立。
2.法律要件
第一，依法享有行政职权；第二，依法以自己的名义行使行政权力；第三，依法独立承担责任。
（三）行政主体的分类
1.职权行政主体。
指依照宪法和有关组织法设定、享有行政权力、能够独立实施行政行为并承担相应行政法律责任的行政机关。
2.授权行政主体。
指通过法律、法规明确将部分行政职权授予行政机关以外的其他组织享有，该组织依此能以自己的名义行使行政职权并同时独立承担相应法律责任。
意义：
第一，可以减轻职权行政主体的工作负担；第二，授予一些熟悉情况、具有专业优势的其他组织以部分行政职权，可以更好的完善行政管理。
行政委托，是指有权行政主体在职权范围内，将某项行政管理职权委托给其他机关、社会组织或个人行使，受委托的其他组织和个人以委托的名义实施行政行为，由此产生的法律责任由委托的行政主体承担。
（四）行政委托和法律、法规授权都是转让行政权力的行为，但是两者有明显区别：
1.权力来源不同。
前者来自行政主体授权，后者来自法律、法规的授予。
2.权力性质不同。
在行政委托关系中，受委托组织获得的权力不能独立行使，必须一委托的行政主体的名义行使；在法律法规授权关系中，被授权组织能以自己的名义独立实施行政行为；
3.表现形式不同。
行政委托关系是一种合约关系，一般应征得受委托人的同意；法律、法规授权关系不以被授权组织的同意为前提，授权具有单方意志性。
4.法律后果不同。
在行政委托关系中，受委托组织的行为后果归委托的行政主体承担；在法律法规授权关系中，被授权组织的行为后果由其本身承担。
三．行政相对人
行政相对人，是指具体行政法律关系主体中与行政主体想对应的另一方当事人，包括公民、法人和其他组织。
行政相对人的特征
1.从地位上讲。
行政相对人是与行政主体相对应的另一方当事人。
法律地位平等
2.从内容上说。
行政相对人的权利、义务与行政主体的权力、责任的法律性质有本质的区别。
前者服从后者。
3.从形成的方式上讲。
行政相对人是行政主体行使行政职权行为所针对的对象，只是在具体的行政法律关系中，才成为与行政主体相对应的另一方行政法律关系当事人。
行政相对人的分类
一般行政相对人和特定行政相对人
内部行政相对人和外部行政相对人
自然人、法人与组织
行政相对人的权利能力和行为能力
自然人的权力能力和行为能力
权力能力，是指依法享有权利和承担义务的资格。
行为能力，是指能以自己的行为依法行使权利和承担义务，从而使法律关系发生、变更或消灭的资格。
2.法人的权利能力和行为能力
法人取得法人资格后，就正式成为法律主体，并自然享有法律所规定的权利，承担法律所规定的义务，这就是法人的权利能力。
第三节行政法律关系客体
行政法律关系客体的基本内涵
行政法律关系的客体，是指法律关系主体的权利和义务所共同指向的对象或标的。
二．作为行政法律关系客体的行政权
内部委托的行政权，指国家行政机关在接受权利机关的行政权配置以后，根据组织法的规定，进一步进行系统性的行政职权的分解，从而产生不同的部门、机构和职位。
外部委托的行政权，指职权行政主体依法将自身享有的行政职权委托给其他行政机关或其他组织行使。
三．作为行政法律关系客体的物
（一）作为行政法律关系客体的有形物
（二）作为行政法律关系客体的无形物
（三）作为行政法律关系客体的人身权
如生命健康权、肖像权、姓名权、名誉权等。
（四）作为行政法律关系客体的行为
第四节行政法律关系内容
行政法律关系内容，是指行政法律关系主体相互之间权利和义务的总和。
一．行政主体的权利和义务
（一）行政职权
1.行政职权与行政主体的相关性
行政职权只属于行政主体而不是行政相对人。
行政职权与行政职责的重合性
3.行政优益性（行政优先权和行政受益权）
行政优先权，是指行政主体在行使行政职权、履行行政职责时依法享有的若干优惠。
第一，先行处置权；第二，获得协助权；第三，推定有效权；第四，优先获得权和优先使用权。
行政受益权，指国家或地方为保证行政主体有效行使行政职权而给予的物质支持，其内容主要表现为向行政主体提供行政经费、办公条件、交通工具等。
4.行政职权的内容
如：
行政立法权、行政决定和命令权、行政强制权、行政制裁权、行政救济权、行政给付权、行政司法权。
（二）行政职责
行政职责是行政主体依法行使行政职权的基本义务。
1.履行法定职责，不失职；2.遵守法定权限，不越权；3.遵循法定程序，不疏漏。
二．行政相对人的权利和义务
（一）行政相对人的实体权利
1.参与权；2.保障权；3.保护权；4.受益权；5.求偿权。
（二）行政相对人的程序权利
1.知情权；2.申辩权；3.获得救济权。
（三）行政相对人的实体义务
遵守行政法律规范和执行行政命令、协助行政主体进行行政管理、接受行政主体的管理和监督以及因违法接受行政处罚的义务。
第五节行政法律关系的产生、变更与消灭
行政法律关系是一个动态的过程，它随着实际情况和条件的变化而不断地变化和发展。
一．引起行政法律关系产生、变更与消灭的原因
只有当行政法律规范中规定的假定条件或特定情况出现时，才使该行政法律关系得以产生变更或消灭。
行政法事件，指不以当事人的主观意志为转移而又能导致产生行政法后果的客观事实，具有明显的自然属性。
行政法行为，指当事人的有意识的、能产生行政法效果的活动，具有明显的主动属性。
二．行政法律关系的产生
（一）行政法律关系产生的含义
行政法律关系的产生，是指因行政法事实出现后，行政法律关系主体之间依法形成的权利义务关系。
这种权利义务关系又可分为应然关系和突然关系。
应然关系，是指当某种条件具备后，无论主体是否意识或是否承认，主体双方自然形成一定的权利义务关系。
突然关系，是指党某种条件具备后，主体双方在自然形成的权利义务关系的基础上，积极主动地主张法律关系的形成。
（二）行政法律关系的实现
行政法律关系的实现，是指行政法律关系主体间的法定权利义务被最后得到行使或者得到履行完成。
行政法律关系的实现需具备三个条件：
1.行政法律关系明确化；2.权利义务的具体化；3.行使或履行权利义务的保障手段有效化。
三．行政法律关系的变更
（一）行政法律关系变更的含义
行政法律关系变更，是指行政法律关系产生后，但未实现之前，由于一定的原因而发生的局部变化。
其基本特点如下：
1.原有的法律关系内容发生量变2.原已产生的行政法律关系的背景发生了局部改变
（二）行政法律关系变更的类型
1.主体的变更。
指行政法律关系主体发生了形式的变化。
其有两种形式：
第一，主体数量上的变化。
第二，主体在接替上的变化。
2.客体的变更。
指以一种客体取代另一种客体。
3.内容的变更。
指行政法律关系主体的权利义务发生的变化。
四．行政法律关系的消灭
（一）行政法律关系消灭的内涵
指主体双方原有的权利义务不再存在。
行政法律关系消灭的原因包括以下几点：
1.主体双方之间因已产生的行政法律关系没有必要存在或没有意义存在而终止。
2.已产生的行政法律关系因内容已兑现或完成而消灭。
3.由于原行政法律关系模式的废除而使行政法律关系的消灭。
4.行政相对人放弃自己的权利使行政法律关系消灭。
（二）行政法律关系消灭的类型
1.权利义务，即行政法律关系内容的消灭
2.因主体消灭使原权利义务也归于消灭
3.因客体消灭使原权利义务也归于消灭
第二篇行政组织法
第四章行政组织法
行政组织法包括行政机关法、行政编制法与公务员法
行政机关法
行政机关是行政组织法调整的首要对象。
一．行政机关概述
（一）行政机关的基本特征
行政机关是国家机关的一种，是依法成立并代表国家依法行使国家行政权，具体执行法律、法规与规章，组织和掌握国家行政事务并独立承担其行为后果的国家机关。
1.行政机关是一种国家机关。
其活动在本质上是一种国家行为，其内容直接体现着国家意志力，其目的在于实现其职能；而企事业单位和社会团体则是经济组织、文化组织或群众团体，主要代表某一群体的利益。
2.行政机关是执行性的国家机关。
3.行政机关是行使国家行政权的机关。
（二）行政机关的分类
1.中央行政机关和地方行政机关
2.一般行政机关和专门行政机关
3.决策机关、辅助参谋机关、执行机关、监督机关
4.常设行政机关和临时行政机关
5.首长负责制行政机关和委员会制行政机关
6.职权行政机关和授权行政机关
（三）行政机关的结构
行政机关的结构体系由纵向结构和横向结构构成。
纵向结构，是指不同层级的上下行政机关体系。
横向结构，是指县级以上人民政府在其内部按照具体不同的职能而划分的工作部门。
（四）行政机关的体系
1.中央行政机关
我国中央行政机关包括国务院及其各组成部门与直属机关。
（1）国务院；
（2）国务院办公厅；（3）国务院各部、委；（4）国务院的直属机构；（5）国务院部、委管理的国家局
2.地方行政机关
（1）地方各级人民政府；
（2）县级以上地方各级人民政府的工作部门；（3）民族自治地方人民政府；（4）特别行政区政府;（5）派出机关和派出机构
（五）行政机关的法定代表人
行政机关的法定代表人是依法代表行政机关从事行政活动和诉讼活动的个人。
（六）行政机关的法律人格
行政机关的法律人格，是指行政机关是否具有独立的法律资格，也就是看行政机关能否以自己的名义对外发文、作出处理决定以及参加诉讼活动，能否以自己的名义承担行政行为引起的法律后果。
1.划清行政主体与非行政主体的界限
2.划清内部行政主体与外部行政主体界限
二．行政机关的法律地位
行政机关处于双重法律关系中：
一方面，行政机关代表国家行使行政权，它与国家处在授权与被授权的法律关系中；另一方面，行政机关独立第实施行政权，它与行政相对人处于管理与被管理、合意的契约、指导与被指导、救助与被救助的法律关系中。
（一）行政职权
1.行政强制性职权；2.行政特殊性职权；3.行政指导性职权。
（二）行政职责
行政职责是法律要求行政机关在行使职权过程中必须承担的义务。
（三）行政权限
行政权限就是法律规定的行政机关行使行政职权不能逾越的边界与界限。
分为纵向行政权限和横向行政权限。
三．行政机关间的关系
指行政机关基于行使行政职权、履行行政职责而相互之间产生的权利义务关系。
（一）行政机关间的纵向联系
1.纵向领导关系；2.纵向指导关系；3.特殊纵向关系（双重领导型、领导-指导型、直线领导型）
（二）行政机关间的横向关系
指没有上下级关系的行政机关之间的权利义务关系。
1．公务协作关系
公务协作，是指无上下级关系的行政机关之间在履行公务时彼此提供便利及协助。
特点：
（1）公务协作关系是一种公法上的协作关系；
（2）公务协作关系是一种法定的权利义务关系；（3）公务协作关系具有无偿性，并受制于协作方的客观条件。
公务委托的权利和义务
指一个行政机关为了更好地履行行政职能而委托另一行政机关办理某些行政事务。
特点：
（1）公务委托关系不是法定的权利义务关系，而是一种约定的权利义务关系；
（2）公务委托关系中的受托方按照委托作出行政行为，后果由委托行政机关承受；（3）公务委托具有一定的有偿性。
（三）行政机关间争议关系的解决
1.积极争议，指两个或两个以上的行政机关都主张对同一
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