深圳社会工作研究刘润华.docx
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深圳社会工作研究刘润华
深圳社会工作研究
深圳市民政局刘润华
一、基本架构
（一）格局定位：
政府主导发展。
（二）路径定位：
民间运作体制。
（三）队伍定位：
专业化职业化。
二、主要措施
（一）学习香港：
建立督导制度。
（二）拓展空间：
设置社工岗位。
（三）购买服务：
社工岗位起步。
（四）培育载体：
发展社会组织。
（五）形成合力：
整合各种资源。
三、总体评价
（一）主要数据：
两千多名社工。
（二）全面推进：
多层级多领域。
（三）把握关键：
推进“去行政化”。
深圳社会工作研究
深圳市民政局刘润华
1992年12月，深圳市成立社会工作者协会，开始关注、思考和探索社会工作。
2006年12月，民政部在深圳召开“全国民政系统社会工作人才队伍建设推进会”，成为深圳社会工作的新起点。
2007年10月，市委市政府颁发《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》及七个配套文件（简称“1+7”文件），对社会工作的体制机制，及其具体业务和操作方法等主要措施，都进行了制度性安排。
经过多年探索，深圳已初步形成具有本土特色的社会工作模式。
一、基本架构
深圳社会工作的基本架构包括政府主导发展、民间运作体制和培养专业化、职业化的社会工作人才三部分。
这个架构决定了深圳社会工作的工作格局、发展路径和队伍建设。
（一）格局定位：
政府主导发展。
各国经验告诉我们，社会工作一般需要经过缓慢的自然发展过程，基本上不是基于官方推动，而是源于民间，以及发展和完善于民间。
伴随着经济社会的发展，人们对公共服务的要求越来越高，服务的方法和技巧也日臻完善，进而形成科学的社会工作方法和制度。
在这个过程中，从简单的经验积累到严谨的科学探索，乃至制度性安排，其主要推手都是非官方的社会组织。
由于种种原因，无论是发达程度，还是在公共服务中扮演的角色，乃至民间性等方面，深圳的社会组织都远远没有达到发达国家和地区的水平。
如果坐等其自我发展，将需要一个漫长的过程。
为解决社会组织功能缺位问题，深圳市政府主动走上前台，开展试点，构建制度，引领发展，探索出一条由政府主导发展社会工作的新路子。
1．强化决策系统。
成立由市领导和相关职能部门组成的领导小组，并将其办公室设在市民政局（内设社会工作处），从而形成统一的决策系统。
领导小组作为市级架构，有足够权威，但作为非常设机构，容易被“虚”化。
为避免出现类似问题，该领导小组将具体的职责和工作交由民政部门承担，有效地统筹和协调全市开展社会工作。
2．形成上下联动机制。
深圳推进社会工作的主体包括市属部门和区、街道，形成“上下联动的机制”。
一是各试点单位都自觉接受该领导小组的统筹，凸显了市级决策系统的领导地位；二是充分发挥职能部门和基层的主体作用，更贴近服务对象，更好地提供服务；三是保证政策信息传导真实、快捷，形成畅通的信息传递渠道。
3．民政部门先行先试。
早在“1+7”文件颁发之前，市民政局就发挥其与社会工作关系密切的优势，率先试点，在系统内11个服务领域开发了33个社工岗位。
尽管样本数量不多，但其工作方法和运作机制都基本遵循了社会工作的专业要求，为制定“1+7”文件和推进全市社会工作提供了宝贵的第一手经验。
4．设立“种子基金”。
为了突破财政预算资金难以向民间机构拨付，以及难以为种类繁多的公共服务制定购买规范的双重障碍，深圳独辟蹊径，将福利彩票公益金作为向社会组织购买公共服务的“种子基金”，探索购买的服务领域、投入方式和价格标准等，待项目运作成熟之后，再从公益金项目转为财政预算项目，形成公益金与财政预算资金的对接机制。
既达到快速启动试点的目的，又为将来庞大的资金需求作出安排。
目前，深圳已达成共识，将部分运作成熟的社工服务项目列入2010年的财政预算。
（二）路径定位：
民间运作体制。
政府主导推进社会工作，尤其是在资源主要来自官方的情况下，容易出现行政化倾向。
因此，在起草“1+7”文件时，深圳将民间运作作为最基本的制度要求，在试点中，更是时刻落实民间运作。
1．运作主体民间化。
试点之初，深圳明确以购买服务的方式推进社会工作。
当时有两种选择：
一是直接向社工个人购买服务，此举比向机构购买服务省钱，程序也更简便；二是向机构购买社工服务，此举可以避免在政府与个人之间构成雇佣关系。
经过反复研究，深圳选择了后者。
因此，现阶段，深圳购买社工服务的基本模式是：
政府向机构购买社工服务岗位——机构聘请社工——社工为服务对象提供服务。
与此同时，为了确保运作主体的民间属性，深圳着力打造独立于政府架构之外，并与政府没有直接利益关联的社工机构。
2007年初，市民政局原计划为深圳首家社工机构——鹏星社工服务社无偿提供办公场所，后来，为了清晰界定政府与社工机构之间的关系，改为以较低的价格出租，并把时间限定为一年。
2．运作方式市场化。
如何选择合适的社工机构是购买服务必须面对的问题，市场化运作是落实民间运作体制的基本路径。
2007年7月11日，市民政局公开采购社工服务，安排其直属的１１个试点单位与3家社工机构面对面洽谈，并授权各试点单位自行选定服务机构，此乃深圳首次以市场化运作的方式购买社工服务。
从2009年5月开始，深圳将购买社工服务纳入政府采购中心的招投标系统，实行阳光操作。
3．运作机制竞争化。
适度竞争是确保民间运作的重要保证，而拥有一批运作规范、公信力强、专业素质高的社工机构则是竞争得以形成的前提。
为此，深圳采取三个措施构建竞争化的运作机制：
一是适当培育发展社工机构，以满足不断增长的社工服务需求；二是在社工机构普遍不太成熟时，对于一些规模扩展过快的机构，适当控制其发展速度，促使这些机构夯实基础，也为其他机构提供发展机会；三是政府以服务购买者的身份选择社工和社工机构，如果某个社工服务不好，政府可以要求机构更换社工，如果某个机构服务不好，政府可以直接更换机构，以竞争保障服务质量。
（三）队伍定位：
专业化职业化。
十六届六中全会提出：
“建设宏大的社会工作人才队伍。
”显然，宏大的队伍应该既有一定数量又有一定素质，深圳将庞大的传统社会服务人员作为这支队伍的基础，将培养一大批专业化、职业化的社会工作人才作为构建这支队伍的重中之重。
1．确立社工的专业地位。
社会工作人才有广义和狭义之分。
广义上包括各种社会服务的从业人员，没有特别的专业要求；狭义上特指受过社会工作专业教育和培训，并通过考试获得社工资格的专业人士。
“1+7”文件高度重视社工的专业化：
一是认同社会工作的伦理、价值观、专业体系和专业特色，把社工纳入专业技术人才序列，制订专业等级标准，确定社工的专业地位；二是制订社工成长计划，设立社工实习基地，加强对社工专业技能培训，引入香港督导服务，确保社工的专业水平不断提高；三是鼓励传统社会服务人员通过学习和考试取得社会工作的专业资格，打通传统队伍转换成为专业队伍的路径。
2．明确社工的职业资格。
建设社会工作人才队伍离不开对这个专业群体的职业认同。
一个得不到职业尊重的专业，不可能吸引大批优秀人才，如果只是强调专业化而忽略职业化，这支队伍的建设将成为空中楼阁。
虽然有不少社工经常参与志愿服务，但业余的公益活动难以成为公共服务的主要提供方式。
“1+7”文件凸显社工的职业地位：
一是在广泛开发设置社工岗位的基础上，明确这些岗位的从业人员必须具备的专业资格，保障了社工的就业空间；二是制定政府指导下的社工薪酬制度，保障了社工的职业薪酬待遇；三是建立社工登记注册管理制度，实行长效的规范管理，保障了社工的职业地位。
二、主要措施
社会工作是一项综合性工作，涉及诸多领域。
深圳按照设计的基本框架，采取一系列措施，完善相关制度和操作办法。
（一）学习香港：
建立督导制度。
督导是社会工作的专业实务，也是现代社会工作的基本方法。
为了高起点开展试点，深圳凭借毗邻香港的便利，学习和借鉴香港经验，引入香港督导，培养本土督导人才，建立督导制度。
1．引入香港督导。
2007年，在启动试点的第一年，深圳就批量购买了31名香港督导服务，到2009年8月，增加到48名。
香港督导在深圳试点中发挥了重要作用：
一是帮助建立健全各种制度，全面把握试点方向，有利于与香港乃至与国际接轨；二是帮助社工机构和社工树立专业价值观，对社工提供情绪支援及鼓励，开展培训和示范性实训，传授社会工作知识和技巧，指导社工开展专业服务；三是与用人单位和社工机构沟通协调，指导、监督和评估社工的工作绩效；四是培养本土督导人才，指导其开展督导工作等。
2．培育本土督导。
督导本土化是深圳社会工作走向成熟的标志。
深圳先后制定《深圳市社工督导人员工作职责规定》和《2009年度社工督导人员上岗指引》，形成高级督导、中级督导和初级督导，以及见习督导和督导助理三类五级督导体系。
既让资历较浅的社工有机会学习并投身督导工作，又让他们有一定晋升空间。
为了尽快培养本土督导人才，市社会工作者协会对见习督导的培训费用达到年人均约2万元，培养方式包括主题讲座、小组工作培训和到香港实习等。
此外，还根据见习督导和督导助理的个性特点，制定“个人成长计划”，有针对性地培养本土督导人才。
2008年3月，深圳开始设置督导助理，2009年4月，首批见习督导正式上岗。
迄今，共有23名督导助理和20名见习督导。
见习督导任期届满后,表现优秀者将晋升为初级督导，称职者将得到续聘，表现一般者将被降为督导助理,甚至取消督导资格，从而形成优胜劣汰的竞争机制。
3．科学配置督导。
为了加快建设本土督导队伍和节省成本，深圳采取“香港督导+本土督导”的方式，形成独具深圳特点的小组督导模式。
香港督导是导师，本土督导是辅导员，一线社工是服务员。
通过香港督导面对面的传帮带，提升了深圳社工的服务技能和服务水平；通过本土督导和社工的学习、消化和吸收，促进了社会工作本土化。
深圳小组督导模式的标准配置是1名香港督导配2名见习督导和4名督导助理，组成7人督导小组，共同督导48名社工，形成“（1+2+4）：
48”的理论模式。
在实际工作中，则主要聘请半职督导，并形成两种派生模式：
一是1名半职香港督导配1名本土督导助理，共同督导12名社工，形成“（0.5+1）:
12”的派生模式A；二是1名半职香港督导配1名见习督导和2名督导助理，共同督导24名社工，形成“（0.5+1+2）：
24”的派生模式B。
随着本土督导人才的成长,香港督导的比例将逐步下降。
此外，深圳正在积极探索以服务项目的方式推进社会工作，并筹划推行项目督导制，为服务项目提供策划、专业运营等顾问式督导。
（二）拓展空间：
设置社工岗位。
设置社工岗位可以为社工拓展就业空间，是社会工作的一项基础性工作。
1．设置方式。
深圳主要通过两种方式设置社工岗位：
一是按机构设置，对服务对象比较集中的机构统一设置社工岗位，如“一学校一社工”、“一医院一社工”、“一社区一社工”等；二是按服务对象设置，对分散的特定人群按比例设置社工岗位，如吸毒人员70：
1，社会矫正人员70：
1，问题青少年70：
1，婚姻家庭5000：
1，劳务工10000：
1，低保对象200：
1，老人500：
1，普通残疾200：
1，重度残疾50：
1等。
相比之下，按服务对象设置岗位较为科学，体现了一定数量的某种服务对象与一定数量的社工服务之间的对应关系，这是设置社工岗位的基本依据。
正是基于这样的考虑，深圳对规模特别大的学校、医院和社区配置一名以上社工。
2．编制内社工。
社工分为编制内和编制外两种。
编制内社工指党政机关、人民团体和事业单位，根据工作需要，在编制内设定社工岗位并为之配置的有专业社工资格的工作人员。
深圳配置编制内社工的方式，一是通过培训和考试，将部分传统社会服务人员转为社工，二是各单位利用自有编制，为需要社工的岗位招聘社工。
例如，2008-2009年，市民政局先后有82名编制内员工考取了社工师或助理社工师资格（见表一）；2007年底，该局还利用自有编制招聘了10名社工专业人才，两者合计占该局系统总编制的17.1%，为其他试点单位起了很好的带头和示范作用。
表一：
深圳市民政局编制内员工考取社工资格统计表
（单位：
人）
年份
助理社工师
社工师
小计
2008
44
15
59
2009
7
16
23
合计
51
31
82
资料来源：
根据2008和2009年全国社会工作师职业水平考试结果整理。
3．编制外社工。
编制外社工指民间机构聘请的社工，这是社工的主要从业方式。
深圳主要通过两种方式购买编制外社工的服务：
一是根据服务对象或用人单位的性质、服务量和服务要求确定社工岗位，按照一定价格向社工机构购买服务；二是将公共服务整合成为项目，并在项目中设置社工岗位，政府在向社会组织购买公共服务的同时也购买了社工服务。
此外，社会组织通过有偿服务或社会捐赠等方式自筹经费聘请的社工也属于编制外社工。
由于不属于政府购买服务，故存而不议。
（三）购买服务：
社工岗位起步。
政府购买社工服务可分为购买社工岗位和购买服务项目两种，前者较为简单易行，后者较为严谨科学。
1．购买社工岗位。
购买社工岗位的过程可以简单表述为：
设置社工岗位，按一定价格购买。
由于有统一的方式、统一的标准和规范的程序，操作起来简便易行，所以，深圳以购买社工岗位起步，快速启动试点。
在购买社工服务时，深圳没有采取市场运作中常见的“最低价竞标法”，而是根据机构信誉、社工水平和服务质量等因素确定服务机构。
最初，将费用标准定为每个社工每年6万元，扣除社保、场地、设施、培训、督导和管理费之后，社工的月基本工资在3100-3500元之间，与政府辅助雇员相当，标准偏低，不利于吸引高素质人才和稳定队伍。
2009年3月，该标准提高为6.6万元。
2．购买服务项目。
在以购买服务岗位的方式成功启动试点之后，深圳开始探索以购买服务项目的方式进一步推进社会工作，其主要措施包括：
一是向社会组织购买服务项目时配置社工；二是接受社会组织申请，资助其开发服务项目，并为之配置社工；三是为一些成熟项目配置社工，使之成为社工服务项目。
例如，市妇联的“阳光妈妈”项目，原来以单亲母亲为服务对象，配备社工之后，很快就扩展为“阳光家庭综合服务”项目，成为深圳社会工作的一个重要品牌。
为了解决短期内难以为纷繁复杂的公共服务制定购买服务规范的问题，深圳化繁为简，以政府机构的服务成本为基准下调一定比例作为购买服务的价格。
例如，2008年和2009年，深圳分别从福利彩票公益金安排1970万元和1760万元，作为向社会组织购买服务的专项资金，并公开向社会征集了92个项目。
深圳将在政府服务成本的基础上适度下调一定比例，作为向社会组织购买服务的价格，同时，以差额补助的方式资助社会组织提供服务。
3．购买服务成本。
理论上，引入社工服务可以不花钱，政府配置社工的费用可以通过两种渠道分流：
一是编制内社工的费用在机关事业单位的人员经费中列支，不用额外增加费用；二是编制外社工的费用在政府向社会组织购买服务的合约中列支。
一般来说，民间机构的服务成本低于政府机构，因而，通过向社会组织购买服务并通过服务合约配置的社工将有助于降低服务成本。
例如，市福利中心超负荷收养了300多个孤残儿童，根据2.5：
1配置工作人员的行业规范，需增加120个事业编制。
2009年3月，该中心以低于自身服务成本一半的价格（每人每月1120元），将25个残障儿童委托民办的华阳特殊儿童康复中心代养，并配备了2名社工。
既引入了社工服务，又节省了服务成本。
在试点阶段，深圳每年投入社会工作达数千万元。
原因有三：
一是编制内社工配置有待加大力度，目前，市、区两级参加试点的政府机构已有215人拥有社工师或助理社工师资格，成绩不俗，但与已开发的1300名编制内社工岗位的目标相比，还有一定差距；二是由于社会组织欠发达，深圳主要选择事业单位等政府机构试点，在编制存量没有减少的情况下，以增加人手的方式配置社工，为社会组织配置的社工也多以同样方式进行；三是由于缺乏经验，在试点阶段引入香港督导，费用不菲。
这些问题都带有临时性，属于过渡形态。
在编制内社工逐步配置到位，大量公共服务交由社会组织提供，以及本土督导成长起来之后，都将逐步得到解决。
实际上，引入社工服务不可能不需要成本。
随着经济社会的发展，人们对公共服务的要求越来越高，形成“经济发展－社会问题凸显－服务要求提高－从业者素质提高—薪酬上升—服务成本增加”的对应关系。
同样的岗位，过去只要是四肢健全就行，现在则需要有专业资格。
例如，当年笔者高中毕业就在乡村学校当初中教师，现在同样的职位必须拥有大学本科毕业以上学历才有从业资格。
这是社会进步的结果，也是社会进步的成本。
有一种现象值得思考：
为提高服务质量，配置高素质人才已经成为常态，如为学校配高级教师，为医院配高级医生，为福利院配特教老师等，却对引入社工服务心存疑虑。
表面看是成本问题，本质上是认识问题。
只要承认社会工作是科学的工作方法和专业的服务技能，承认其能够有效提高公共服务的质量，这个问题就不难达成共识。
（四）培育载体：
发展社会组织。
社会组织是社会工作的载体，因而，发达的社会组织是社会工作可持续发展的必要条件。
2008年9月，深圳市委市政府颁发《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》（简称《意见》），与“1+7”文件配套改革，为发展社会工作奠定了更加坚实的基础。
1．创新登记管理体制。
目前，我国对社会组织实行登记管理机关和业务主管单位双重管理体制。
这种体制在加强监管的同时，也严重制约了社会组织的发展。
为此，深圳本着积极稳妥、循序渐进的原则，选择相关领域先行先试。
《意见》规定，工商经济类、社会福利类和公益慈善类社会组织直接由登记管理机关登记，同时，对社区社会组织实行登记和备案双轨制。
登记管理体制的创新，为培育和发展社会组织提供宽松的环境。
2．为社会组织让渡空间。
与经济领域相比，我国社会领域改革相对滞后，政府几乎仍然包办社会管理和公共服务，压缩了社会组织的发展空间。
《意见》提出，凡是市场和社会组织能够有效提供服务的领域，原则上不设立新的事业单位，也不新增事业编制。
可以预见，随着公共服务增量的不断增加，以及公共服务存量逐步向社会组织转移，政府让渡的空间将越来越大，社会组织的舞台也将越来越宽广。
3．扶持社会组织发展。
政府不直接生产某些公共产品，不等于可以推卸提供公共服务的责任。
《意见》要求以购买服务、政府资助和政府奖励等方式，鼓励社会组织提供公共服务。
随着财政投入的不断加大，社会组织提供公共服务的能力将越来越强。
需要指出的是，现行财政投入机制基本上是为机关和事业单位等政府机构量身定做。
由于社会组织的民间属性，财政资金往往投鼠忌器，常常处于有钱不敢投入或不知道如何投入的尴尬局面。
如上所述，深圳以相对机动的福利彩票公益金作为“种子基金”，成功地破解了这些难题。
4．规范社会组织管理。
为了确保社会组织的健康发展，深圳采取一系列措施加强监管：
一是依托登记管理机关实行党建工作归口分级管理，实现社会组织党建全覆盖；二是建立跨部门、跨层级的交流、协调和联动机制，形成管理合力；三是完善以章程为核心的法人治理结构，提高社会组织的自我治理能力；四是建立信息披露、重大事项报告、公众投诉处理制度，健全社会评估机制和诚信制度，从而形成社会监督机制；五是强化标准化建设、资质审查和跟踪指导，以保障社会组织能够提供优质的公共服务。
假以时日，一个社会组织更加蓬勃、健康发展，并最终成为公共服务主要生产者的局面将会在深圳形成。
这是一个官退民进的过程，是从“大政府”步入“小政府”，从“小社会”走进“大社会”的过程，同时，也是社会工作不断发展并与各种公共服务越来越紧密地结合的过程。
（五）形成合力：
整合各种资源。
帮助服务对象恢复社会功能，需要大量资源，深圳正在积极整合各种资源，形成发展社会工作的合力。
1．政府资源。
政府的公共政策包含许多福利资源，例如，市民政局推出的“居家养老计划”、“雏鹰展翅助学计划”、“老有所乐计划”、“老有所学计划”、“高龄独居老人关爱计划”、“临终关怀计划”、“劳务工关爱基金”和为特困群众设置的各种救助计划，以及人力资源和社会保障、教育、卫生、计生、司法、残联和工青妇等部门的许多政策都包含大量福利。
然而，普通群众不容易了解这些政策，或者不懂得如何获得这些福利，为此，深圳收集和整理各部门的公共政策及其福利，形成“政府福利资源手册”，让社工可以较为全面地了解可调动的政府资源，从而更好地为服务对象服务。
此外，深圳正在打造跨部门、多领域的社区综合服务平台，整合各部门、各单位在社区的场所、设施和其他资源，将有助于解决基层社工服务场所不足问题。
2．民间资源。
政府资源毕竟有限，民间资源可以成为有效的补充。
例如，市慈善会在地震受灾严重的甘肃文县成立社工工作站，负责收集和审核需要救助的个案资料，同时在深圳推出“家园重建援助计划”、“学生援助计划”和“学校、医院重建计划”，募集资金2866.03万元，迄今已配对使用2769.37万元。
此外，深圳正在构建公募基金会与社工机构联合募捐的机制，鼓励企业和个人向服务机构捐助，从而更广泛地调动民间资源。
3．社工资源。
全国有200多所高校设置社会工作专业，每年约有1万名毕业生，但真正到基层从事本专业工作的比例不高。
随着社会的发展，对社工的需求将越来越多，深圳一方面采取“增量吸纳”的策略，让受过社会工作专业培训的人才尽量“归队”从事本专业工作；另一方面采取“存量转换”的策略，鼓励从事社会服务的非社工专业人员经过培训和考试，转换为专业社工。
4．义工资源。
社工服务的规模因义工的参与而扩大，义工服务的质量因社工的带领而提升。
在试点中，许多试点单位派出专门人员推动本部门工作与社会工作的结合，在充分发挥社工在组建团队、规范服务、拓展项目、培训策划等专业作用的同时，积极利用义工队伍庞大、人才多元等群体优势，形成“妇工（或法工、教工、青工等）+社工+义工”的服务模式。
三、总体评价
经过试点，深圳培养了队伍，发展了机构，服务了社会，积累了经验，营造了氛围，为全面推进社会工作打下了良好的基础。
（一）主要数据：
两千多名社工。
随着试点工作的不断深入，深圳社会服务从业者学习社工知识和参加社工资格考试的热情十分高涨，已有2134人考取了社工师和助理社工师资格（见表二），平均万人有2.4个社工。
其中，社工有734人在社会组织工作，占34.4%%；有215人在政府机构工作，占10.1%%；合计949人，占44.5%（见表三）。
表二：
深圳市社工师资格考试结果统计表（单位：
人）
类别
考试人数
合格人数
助理社工师
4938
1896
社工师
1721
238
合计
6659
2134
资料来源：
根据2008和2009年全国社会工作师职业水平考试结果整理。
表三：
深圳社工任职机构种类分布情况表（单位：
人）
机构
人数
比例%
政府机构
215
10.1
非政府机构
734
34.4
其他/不详
1185
55.5
合计
2134
100
资料来源：
根据2008和2009年全国社会工作师职业水平考试结果，以及对深圳15个市属试点单位和各区的调查情况整理而成。
据统计，香港现有注册社工14460人，平均万人有20.7个社工。
其中，社工有8478人在非政府机构任职，占58.6%；有1888人在政府机构任职，占13.3%；合计10366人，占71.7%（见表四）。
表四：
香港社工任职机构种类分布情况表（单位：
人）
机构
人数
比例%
政府机构
1888
13.1
非政府机构
8478
58.6
其他/不详
4094
28.3
合计
14460
100
资料来源：
香港社工注册局网站，截至2009年4月1日止。
与香港相比，深圳不仅社工素质悬殊，社工数量也只有香港的14.76%，万人社工数更是不足香港的八分之一。
然而，如果考虑到
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