厉根生认为南京市物价局行政批准行为侵权一案.docx

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厉根生认为南京市物价局行政批准行为侵权一案

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[提示]

本案在南京被称为物价公益诉讼第一案，案件性质与轰动全国的河北律师乔占祥诉铁道部春运价格上涨案具有一致性。

其中，应予重视的是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定对我国行政诉讼受案范围的影响，特别为实践部门探索如何在我国建立真正的“公益诉讼”制度而开启了一扇窗口。

[案情]

原告厉根生，男，1962年12月4日出生，汉族，农民。

被告南京市物价局（以下简称市物价局），住所地在南京市太平门街53号。

法定代表人钱平桃，市物价局局长。

被告市物价局于2000年12月6日作出《关于调整轮渡票价的通知》（宁价服[2000]521号文件）（以下简称《调价通知》），该通知主要内容为，近年来由于南京市轮渡公司（以下简称轮渡公司）的轮渡运行成本不断提高，客运量持续萎缩，致使企业长期亏损，已难以维持简单的营运生产；运输船只年久失修，设备简陋陈旧，影响旅客运输和商品流通，使旅客安全得不到保障。

经研究同意，对轮渡公司经营的7条轮渡航线上的轮渡客运票价作适当调整。

轮渡票价调整于2001年1月1日零时起执行。

调整后的票价都有不同程度的提高。

原告厉根生诉称，2000年12月6日，被告以轮渡公司长期亏损为由，下文通知市轮渡公司调整轮渡票价的行政行为不合法，侵犯了其合法权益。

理由是：

一、轮渡公司要求涨价的理由不能成立。

由于近几年从全国来讲物价指数较为稳定，总体价格水平在下降，随着经济的发展，轮渡公司的客运量应当持续上升，故从客运业务角度，市轮渡公司不可能亏损。

二、轮渡公司属于公用事业企业，我国价格法第二十三条明确规定：

“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性，可行性。

”按价格法规定轮渡票价的涨价，应当实行价格听证制度，这样才能保证政府定价行为的民主性和公正性。

但被告在决定轮渡公司票价涨价时，没有实行价格听证，先入为主，不能兼听则明，故市物价局这一行为在程序上不合法。

为此，特诉至人民法院，请求依法撤销市物价局不合法的定价行为，保证政府定价行为的公正性，维护广大群众的合法利益不受损害。

被告市物价局辩称，我局于2000年12月6日向市轮渡公司下发了《调价通知》，该文涉及的行政相对人为市轮渡公司，且文中有关调整轮渡票价的规定是针对不特定对象发布的具有普遍约束力的行政决定，这一行为当属《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第

（二）项所列事项，不属于人民法院行政诉讼受案范围，请求法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第

（一）项的规定，依法裁定驳回原告起诉。

被告另辩称，近年来受交通格局变化的影响，轮渡行业不断萎缩。

一是客流量骤降，年客运总量由最高峰的2780万人次，萎缩至1999年的1600多万人次。

二是营运收入锐减，成本大幅度上升，亏损加剧。

截至2000年6月，轮渡公司累计亏损额已高达2500多万元，致使企业难以维持简单营运生产，影响到企业生存，加上船舶老化，旅客安全得不到保障。

因此原告认为的“市物价局据此涨价的事实不能成立”之说无事实依据。

另根据《价格法》第二十三条规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，……”。

将听证程序引入政府定价程序，这是政府行政决策领域中的一件新生事物。

《价格法》对听证制度只是作了原则性规定，并未就听证范围、听证程序、听证形式等作出具体规定。

《价格法》颁布以来，包括我局在内的各级价格主管部门遵循这一原则性规定，对价格听证工作进行了一些积极而有益的探索，并在实践中不断完善。

到目前为止，国家尚未出台有关价格听证的实施办法，法律、法规对听证范围并无定论，因此原告认为的“按《价格法》规定，轮渡涨价应当实行价格听证制度”的说法不能成立。

[审判]

法院认为，被告作出的批准轮渡公司调整轮渡营运价格的行为，属于可诉的具体行政行为。

原告作为轮渡公司的乘客，应当确认是与被告作

五十四条第一项的规定，判决维持南京市物价局于2000年12月6日作出的《关于调整轮渡票价的通知》所确定的内容。

[评析]

本案中,被告没有选择价格听证的方式进行政府定价，不构成违法。

原告认为，被告近年已进行了部分项目政府定价前的价格听证，因此，这一次被告没有进行听证，说明被告违法。

对此法院认为，被告的解释是合理的。

在价格听证制度尚未建立的情况下，做为市一级的物价部门，有选择的试行价格听证，为建立价格听证制度的建立进行积极的探索，是正确的。

但是不能因为就此证明被告在批准轮渡公司调价时，没有进行听证就构成政府定价行为违法。

在价格听证制度探索过程中，行政职能部门对听证的范围有选择的余地。

因此，被告在2000年12月批准轮渡公司调整轮渡营运价格时，没有进行价格听证，不构成程序违法。

此案在审理过程中，有以下几种不同的意见：

第一种意见认为，随着经济的发展，轮渡公司的客运量应当持续上升，从客运业务角度看，市轮渡公司不可能亏损，市物价局据此涨价的事实不能成立。

另外，根据价格法规定，制定公用事业价格，应当建立听证会制度，被告在决定涨价时，没有实行价格听证，行政行为在程序上不合法。

第二种意见认为，被告市物价局的具体行政行为是针对市轮渡公司作出的，与原告不发生直接关系，原告不符合利害关系人的法定条件，原告不具有诉讼主体资格；被告南京市物价局作出的调整轮渡票价的规定是具有普通约束力的抽象行政行为，具有不可诉性，且被告在批准调价前，对轮渡公司的提供的材料进行了核实，价格法对听证程序也未有明确的规定。

因此，被告的行政行为是合法的。

另一种意见认为，被告南京市物价局作出的批准轮渡公司调整轮渡营运价格的行为，属于可诉的具体行政行为，原告作为轮渡公司的乘客，应当确认是与被告作出的批准调价的行为有法律上的利害关系的公民，原告可以提起行政诉讼。

被告在批准轮渡公司调价前，对其营运状况进行了调查，对其营运成本进行了核算。

原告对审计报告提出异议，因无证据佐证，故异议不成立。

《价格法》虽然规定了要建立价格听证制度，但具体的政府价格决策听证办法，尚要有国家价格主管部门统一制定。

在形成统一的价格听证制度前，被告有行政决策权力，在价格听证制度探索过程中，行政职能部门对听证的范围有选择的余地。

因此，被告在未听证的情况下，批准轮渡公司的调价行为，不构成程序违法，对被告的行为应予维持。

法院采取了该种意见。

此案在审理中主要存在三种争议：

1、原告诉讼主体资格问题；2、批准调价的行政行为是具体行政行为还是抽象行政行为？

3、价格听证制度的实施问题。

第一点争议主要源于对“与具体行政行为有法律上利害关系”人的界定上；第二点争议主要是对具体行政行为和抽象行政行为法律特征划分认识的分歧；第三点争议是法律制度的设定和实施的衔接问题。

对于前两个争议，从行政诉讼发展方向和宽对弱势群体的角度出发，法院的处理决定是正确的。

此案着重对行政程序的听证问题进行探析。

《价格法》虽然规定了要建立价格听证制度，但是自《价格法》1998年5月1日实施以来，具体的政府价格决策听证办法，尚要有国家价格主管部门统一制定，在国家和地方各级价格主管部门没有建立统一的价格听证制度前，被告没有选择听证的方式进行政府定价，不构成违法。

原告认为，物价部门近年已进行了部分项目政府定价前的价格听证，因此，这一次被告没有进行听证，说明被告违法。

对此，被告认为，在价格听证制度尚未建立的情况下，做为市一级的物价部门，可以有选择的试行价格听证。

为建立价格听证制度进行积极的探索，但是不能因为被告在批准轮渡公司调价时没有进行听证就构成政府定价行为违法。

在价格听证制度探索过程中，行政职能部门对听证的范围有选择的余地。

将听证程序引入政府定价程序，这是政府行政决策领域中的一件新生事物。

《价格法》对听证制度只是作了原则性规定，并未就听证范围、听证程序、听证形式等作出具体规定。

现阶段中国行政法虽然并非控权法，但中国在体制转轨社会转型与制度重构时期也应避免纠枉过正。

在强大的行政权力的影响下，行政机关行使行政权的程序相应地不为人们所重视。

行政法既要以行政实体法与行政程序法来严格界定行政权的运作范围与运作方式，又要以司法审查作为重要的标准来制约行政权的滥用，行政权相对过于强大，相对方权利过于弱小，就必然导致行政法权利结构的失衡，其表现在行政法制度结构不协调，重实体授权，轻程序制约，重行政效率，轻公平保护，重行政管理，轻监督行政。

另一方面，不恰当地强调社会自治就必然失去行政权威。

在西方国家，伴随着“三权分立”的思想，行政权消极地维护公共安全和公共秩序，法律对行政权采取了严格规则主义，法律对行政机关哪些可以做，哪些不能做作出尽可能明确的规定。

法律程序是规定法律主体行使权利、承担义务时应当遵循的方法、步骤和时限等所构成的一个连续的过程，听取意见是整个法律程序的核心，它要求行政机关在作出有涉他人合法权益的决定前，与其合法权益有关的公民、法人有权表达意见、提供证据和行政机关听取意见、接受证据的一种法律制度。

行政程序可以向当事人展示行政机关公正、公开地行使权力，从而起到行政实体法所没有的约束行政权的职能。

从行政法制角度看，行政主体实施行政行为所遵循的行政程序无论是否法定都应纳入司法审查的范围。

但从司法实践的可操作性和法律意义的角度看，人民法院的行政审判工作还很难达到以上要求，就当前审判实际来看，法院最低限度应当将法律设定的行政程序纳入审查范围。

法定程序对行政主体实施行政行为具有程序法律上的约束力，违反法定行政程序，必然构成行政程序违法。

本案中《价格法》中所涉及的听证制度，是行政程序的重要组成部分，因为程序正义的观念和制度目前已成为我国司法制度中重要内容和法治发展的关键环节之一。

当前审判方式改革和程序规范化的兴起，就是基于对程序正义的思考，而听证程序的合法化，也必须得到应有的重视，这个问题的解决，必须以利害关系者的合法利益得到程序保障为中心，在此基础上才能真正实现公正。

《价格法》对听证制度只作了原则性的规定，本案中被告就是以法律规定不明确作为抗辩理由的。

但笔者认为，作为1998年即颁布施行的法律，对其中设定的强制性程序条款迟迟不施行，由此引发的诉讼纷争的责任应由行政机关承担。

在法律、法规没有进一步排除性规定的情况下，行政机关没有选择权的余地。

在这一点上，我们不妨引鉴行政处罚法规的相关设定。

为保障公民、法人和其它组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，必须确保行政行为依据的合法性，应赋予行政行为的申请审查权，以确保相对人的合法权益得到保障。

行政听证制度作为行政程序法的核心制度之一，要求行政机关在对行政相对人作出可能影响到其权利义务决定之前，必须有适当的程序规则保障其获得陈述意见和提供证据的合法平等的机会。

据笔者不完全统计，在2000年度之前的行政诉讼案件，具体行政行为做出时由于程序上的失误和瑕疵所引发的诉讼占收案量的41%，随着行政机关的重视和执法水平的不断提高，犯此类错误的机率已大大降低。

（编写人南京市玄武区人民法院王群）