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中国式城镇保障房体制构建研究回顾与展望有价值

中国式城镇保障房体制构建研究：

回顾与展望

马先标

《中国房地产（学术版）》2012年第08期：

20-27

摘要：

自1979年住房制度改革特别是1998年住房分配货币化改革全面推开以来，适应中国特色社会主义市场经济体制与行政管理体制改革趋向的城镇保障房体制构建研究渐次展开。

本文系统回顾并展望该领域的研究进展，期冀为城镇保障房新体制乃至整个住房新体制的构建、完善提供理论启示，从而在实践层面奠定“保商协调”和“住有所居”的体制基础。

关键词：

中国式，保障房体制，保商协调，住有所居

ChineseAffordableHousingSystemConstruction:

RetrospectandProspect

MaXianbiao

Abstract:

Sincemarketorientedhousingreformin1979andmoneyorientedhousingallocationreformin1998,researchonurbansecurityhousingsystemadaptedtochinasocialismmarketeconomysystemandchinaadministrationsystemhasbeendonegradually.Byretrospectiontheprogressinthisdomain,constructiveclueforurbansecurityhousingsystemreformandeventhewholenewhousingsystemreformwillbeacquired.Furthermore,welaysoundsystembasisforthebalancebetweensecurityhousingandcommercialhousing,helpingeveryonetoownsuitableroomeventually.

Keywords:

ChinaType，SecurityHousingSystem，BalanceBetweenSecurityHousingandCommercialHousing，EveryoneOwnSuitableRoom

1引言

住房分配货币化改革全面推开后10多年来，保障性住房（下简称保障房）发展不足导致城市中低收入阶层的“房困”日益凸显，也从很大程度上阻碍了农村富余人口在城市“落地生根”式的“彻底城市化”进程，直接影响“住有所居”目标的实现和城市化的稳健发展。

虽然建设标准失范、审查不严、住房户信息获得难、保障对象识别难以及担心保障房影响市场化改革等诸多方面也制约着保障房体系的健康发展，但保障房体制不完善，尤其是建设行政主管部门、公共性投融资机制、实名制信息系统以及相关的职能和法律不完善甚至缺失，则是保障房发展严重滞后从而导致中低收入群体住房困难的深层原因。

因而，构建完善高效的保障房新体制既是破解中低收入阶层“房困”和引导城市化稳健发展的重要命题，也是在“温饱型小康”迈向“居住型小康”进程中促进社会阶层结构优化、维护公平稳定进而全面实现小康社会的重要命题。

目前对保障房体制的研究已兴热潮，而系统回顾该领域的研究进展，将为保障房新体制乃至整个住房新体制的构建与完善提供理论启示，从而在实践层面奠定“保商协调”（保障房和商品房共同构成一国的住房体系，由于保障房是满足社会成员基本居住需求的生存条件，因而在整个住房体系中的基础性与必要性先于商品房，故称其与商品房的关系为“保商协调”而非“商保协调”）和“住有所居”的体制基础。

2核心概念晰定

　　理论回顾就是对相关研究文献进行回溯、评论的过程，但在展开回顾前，需对相关领域的核心概念作明晰界定。

2.1保障房与公共住房

　　保障房是中国式称谓，其对应物在国外表现为：

新加坡的公共组屋、日本的公营住房和公团住房、英国的市（郡）议会住房和合作住房、美国和瑞典的公共住房等（姚玲珍，2003）。

从这类住房应由公共部门或政府部门主导运营以破解房困的视角来看，应统称其为“公共住房”（publichousing）；而从这类住房的使用属性不同于博物馆、广场等公共建筑，即几乎不具备纯公共性而往往具有消费上的排他性和非竞争性来看，又应称其为“准公共住房”（马先标，2009）；再者，如从保障社会成员最基本的居住权和生存条件来看，这类住房有利于促进居住公平、缩小居住差距并维护社会稳定，因而又可称为保障房。

综上，虑及概念的内涵外延、研究之便和习惯，国内的“准公共住房”（下简称准公共房）与保障房基本上是同义语，且该类住房物品体系由经适房、限价房与政策性租赁房等组成，对此宜达成共识。

2.2住房问题、住房难题与房困

　　在住房专业理论范畴，狭义的住房问题（housingproblem）即为住房难题，其核心在于部分社会阶层购房支付能力不足，从而也形成所谓的“房困”。

而破解“房困”的主导手段表现为政府发展保障房加以援助，尤其表现为对保障房体制的依赖，因而保障房体制建构问题既是“房困”破解的关键，同时其构建也应紧密围绕该类群体住房支付能力提高的主轴。

由于当前我国中低收入群体普遍存在购房支付能力不足，因而“房困”问题又表现为“中低收入群体的房困”，而市场经济发达国家和新兴工业国家政府在城市化加速期虽曾一度出现类似问题，但因其城市化已经发达完善而使其当前的“房困”涉及面较窄，并不波及中等收入阶层，这与当前国内“房困”问题的覆盖面有较大区别。

2.3保障房政策体系、保障房制度体系与保障房体制

“保障房制度体系”、“保障房体制”与“保障房政策体系”从字面来看有差别，但本质趋同。

理由是：

其一，制度和政策的本质均体现为某种“规则”，因而在诸多情况下保障房制度和保障房政策可互为指代。

其二，既然住房制度和住房政策互为指代，那么集合层面的“保障房制度体系”与“保障房政策体系”自然也具趋同性。

其三，“保障房制度体系”与“保障房体制”的趋同性。

学界对体制和制度体系的认识存在差异。

一种观点认为有机联系的若干制度构成的统一体就是制度体系，也简称为体制；另一观点则强调体制包括运行系统的各个组织机构以及协调各机构的无形制度。

如此看来，在前一种解释范式下，体制和制度体系互为指代；而在后一种范式下，体制和制度体系似乎差别显著。

但在新制度理论园地，机构作为有形制度而存在，这自然可推出，体制由作为有形制度的组织机构和围绕机构职能发挥的无形制度而构成基本框架；相应地，保障房制度体系与保障房体制也基本趋同。

不过也不能忽视其各自存在的必要性。

2.4保障房体制和住房保障体制

从狭义的视角，诸多专家默认住房保障体制和保障房体制具有等同性，但从住房与保障房的外延不同，仍可发现两者有一定的差异。

若认为中高收入群体的商品房质量和外围环境也是一种保障形式，那么住房保障体制的对象就涵盖社会高中低各收入阶层而大于保障房体制的惠及对象。

需要强调，经典意义上住房保障的势力范围并不延伸到中高收入群体所消费的商品房，因而如强调住房保障仅针对需要帮助、援助的中低收入群体或购房支付能力不足的部分阶层，则两者的内涵与外延等同，本文认同这一解释。

3国内外理论研究回顾

前文已指出，在新制度理论园地，机构作为有形制度而存在，作为某种利益诉求的集体行动者，机构的设立其本身就是一种制度安排。

保障房体制正是由作为有形制度的管理机构和围绕机构职能发挥的若干规则（无形制度）而构成基本的体制框架。

依此理论并从保障房建设运作过程（涵盖建设、投融资、土地供给与规划、信息传输与准入退出监督等核心环节）展开，住房分配货币化改革10多年来国内外对中国式保障房体制研究的成果反映在如下诸方面。

3.1对国际经验的系统总结

包宗华、曹振良、文林峰、姚玲珍、谷俊青、褚超孚、郭玉坤等曾系统回顾国际经验。

国际经验总括为：

政府是保障房供应主体；法律推动保障房实施；对不同阶层居民分类供应相应的保障房即“规范化的保障房供给”；发展住房金融特别是政策性金融；根据经济发展阶段和居住水平，政策目标群锁定支付能力不足阶层的动态保障机制；保障房制度公平优先兼顾效率，并促进整个住宅业可持续发展；政府主导与参与者合作建管；避免贫民窟，促进社会各阶层融合以利协调发展；吸纳居者合法参与住房决策和执行；设定准入退出机制，防止保障错位。

3.2对中国住房保障模式的理论贡献方面

多位专家系统回顾保障房理论根据并就中国保障房（准公共房）制度体系（政策框架）构建提出若干建议，初步勾勒出中国城市住房保障模式。

3.2.1经济学与工商管理学科领域的贡献

曹振良（1983）早在住房旧体制转轨初期就提出住宅的商品性、福利性以及两者兼而有之的“三种主张”所引发的“三种经营形式”和“三种体制结构模型”，主张多学科、多部门综合研究住房体制改革，契合住房问题的经济性、社会性和福利性。

后于2000年提出房地产发展“倒U型”曲线理论和住宅需求“三阶段理论”（生存需求为主、改善需求为辅；两者并存；改善需求为主、生存需求为辅）。

这为后来学界、政策界构建住房保障模式提供了方法论和理论基础层面的启示。

包宗华通过回顾一次房改，界定新旧住房制度的内涵，特别是指出国发[1998]23号文后，我国将要构建的新住房制度将是一个住房商品化、适度的社会保障和适度调控管理相结合的制度，是一个有利于加快住房建设，不断提高人民居住水平的制度，该制度涵盖住房分配、供应、市场、金融、中介、物业管理、法律与行政管理等8个体系；还对房价收入比、住房空置率与空房率、流浪汉和无家可归者等概念提出独到的见解。

姚玲珍（2003）提出由市场机制和公共住房制度构成中国现代城镇住房新体制，两者各司其职，设计了以城市为单位向“七层次”群体供应住房的模式。

后来于2009年对上海住房保障范围（狭义覆盖户籍人口、广义覆盖常住人口、理想覆盖流动人口）和住房保障四项制度（创建和谐混居模式、转变经适房制度、加强公共房金融创新、平移房地产税负）给出阶段规划。

文林峰（2005、2006、2008）提出经适房应可售可租且产权多样，总结各地经验提出由非盈利机构建设、限制上市交易、封闭运行的政府主导型经适房建设运作模式，以规避高收入者投资、私下出租等负效应，形成良性循环的可持续发展机制。

发展可支付租赁房，通过住房使用权破解“夹心层”和城市流动人口的“房困”。

谷俊青（1994、1998、1999、2004、2009）对住宅合作建房模式契合国情的积极意义持续解读，认为集资建房是中低收入群体房困破解的重要途径；应建立政府主导，政府、单位和个人三方联动、共同分担的保障机制；开展全国城镇住房普查，设计统计指标体系掌握住房信息。

褚超孚（2005）认为住房保障水平（用保障房户均面积、保障人口占比、住房保障支出占GDP或财政支出之比）呈“倒U型”曲线发展轨迹，随经济发展水平和居住水平的不断提高，住房保障历经前住房保障期、住房保障形成和保障水平上升期、回落期等阶段，应相应地建立城镇居民动态住房保障模式。

郭玉坤（2010）建立了“六步走”的住房保障制度实施模型，即划分居民收入线、识别住房保障对象、确定住房保障面积标准、确定保障方式、计算发放住房补贴和评估住房保障制度效果。

用租金补贴代替廉租房，用购房补贴代替经适房，将两种补贴结合起来建立住房补贴的“反向递减”机制。

3.2.2政治学、社会学和公共管理学等学科领域的贡献

朱光磊等（2010）认为住房保障是政府公共服务和社会保障职责的重要组成部分，并将其列入由点（核心公共服务）、线（基本公共服务）、面（支持性公共服务）构成的“倒锥形”城市公共服务框架，住房保障制度则是住房制度对社会保障的体现；提出将住房保障工作纳入政府绩效考核评估体系，对各区政府、市各有关部门实行目标责任制管理并进行年度考评，实行问责制；建立主管部门与公众之间的交流平台和公示制度，建立住房保障监测体系的公开查询制度；构筑“人才住房”保障工程，建设“两限房”定向供给高层次人才。

朱亚鹏（2007）基于社会政策要素分析框架指出应调整“后房改时代”迷信市场的“新自由主义”住房政策；指出宜居条件关乎政治合法性，应实行问责制；打破封闭的住房政策网络，鼓励公民表达，顺畅诉求渠道；改变意识形态层面住房问题重经济增长、轻社会维度的格局。

3.3关于保障房建设、投融资和准入退出等研究

3.3.1保障房具体建设范畴

一些专家（谷俊青、蔡德容、朱亚鹏）倡导合作建房以促进“房困”破解。

文林峰（2007）认为小产权房可能触动农民宅基地和农地的生存底线而对其持否定态度；朱亚鹏（2007）则主张对小产权房采取积极态度；厉以宁（2011）倡导央企服从于国家发展战略，应在力所能及范围内加强保障房建设。

3.3.2增强保障房投融资能力范畴

在金融层面，一些专家（吴立范，2009；应红，2007；肖文海，2008）倡导建立以公积金为核心的政策性资金保障体制。

有专家（周京奎，2010）认为中高收入群体已经分享了经济社会发展成果，住房公积金制度补贴应重点转向中低收入群体。

刘颖（2007）提出构建“泛廉租房”梯级体系的廉租银行模式。

在财税层面，一些学者如贾康（2007）提出建立以公共财政为主的基本住房保障资金多元化来源渠道。

朱亚鹏（2007）等主张财政预算专列保障房资金项目。

厉以宁（1999、2007）主张彩票融资建设廉租房。

3.3.3准入退出等管理范畴

一些专家如文林峰（2006）认为应建立公开透明的个人征信体系与住房档案，以利于收入线标准和住房补贴确定。

刘洪玉（2011）认为骗购经适房者应被判刑。

3.4保障房分配范畴的研究

3.4.1分配内容

国内保障房产品体系由经适房、限价房与廉租房、政策性租赁房组成，对此已形成基本共识。

笔者提出发展具有准公共性的中国式保障房向中低收入群体供给；刘颖（2007）提出扩大的“泛廉租房”梯级体系满足中低收入群体居住需求。

3.4.2分配对象

在保障对象覆盖面上，无论是政策界还是学界，多主张住房的保障受惠面应覆盖中低收入群体，也有专家如陈杰（2010）等认为只涵盖低收入群体。

3.4.3保障房比重结构

主流认识是随经济和住房发展阶段而动态结构化供应，一些专家（包宗华，2011；杜文，2011）认为当前经适房仍是重点且供应中等和中低收入群体；一些学者（朱光磊，2010；文林峰，2011）认为应加强人才保障房建设；曹振良（2009）建议政府收购部分房屋，发展政府租赁市场以供给“夹心层”；文林峰（2011）认为限价房供应对象为中等及中低收入家庭，但应适当约束。

3.4.4分配的操作性标准

根据家庭收入水平分层次供应结构化住房已取得共识，随着细化层级不同（三层、五层、七层）以及对住房种类含义的认识差别，存在一定的分歧。

高收入层和低收入层分获商品房、租赁房无争议，但对中等收入层存在供给中等收入住房（包宗华，2002）或适度优惠的中等收入住房（姚玲珍，2003）的界定。

郭玉坤（2010）主张中等偏下收入（20%）自由选择购房补贴和租房补贴，最低收入（10%）和低收入（10%）享受租房补贴。

3.5在保障房选址、布局和土地供给规划范畴的研究

3.5.1选址、布局

一些专家（文林峰，2009；姚玲珍，2009；朱光磊，2010；贾康，2011；谷俊青，2011）认为保障房应与商品房“融合”建设，以避免形成“贫民窟”，减少社会排斥与隔离。

3.5.2土地供给规划

主张保障房土地专项拨备已获共识，土地国有制更利于职能履行。

文林峰（2008）根据《物权法》强调政府储备公益用地且只能用于保障房、基础设施等领域；秦虹（2011）认为保障房用地应优先得到保证。

任玉岭（2007）强调土地供应结构化：

30%划给商品房，70%划给经济适用房，后者30%建80平方米以下的小户型廉租房。

3.6保障房政治性与管理机构建设研究

3.6.1对保障房政治性的理解

一些专家如陈伯庚（2003）从住房制度体现政府政绩和经济发展战略的角度理解保障房制度的政治性，也有专家如吴立范（2009）从社会稳定、人权、发展成果共享上认识其政治性。

而按照是否需要政府主导破解作为政治问题划分的标准来看（朱光磊，2010），保障房因需要政府主导而具有政治性，这种解释有利于市场失灵下政府干预住房问题获得合法性的理论支持。

3.6.2保障房建设运作机构建设

房改期间蔡德容（1992、1996）曾指出住宅商品化要改变政出多门的管理体制。

近来一些专家（褚超孚，2005；郭玉坤，2010；黄安永等，2010）指出保障房管理机构分散、职能各行其事造成住房保障工作难落实，提出建立统一协调的保障房管理体系。

郭玉坤（2010）提出成立住房保障管理中心，大中城市分两级而小城市一级管理，负责本辖区住房保障理论研究与操作。

朱亚鹏（2007）建议成立住房保障部，承担政府对中低收入群体的住房保障责任，直接负责保障房的建设运作。

包宗华（2002）认为应借鉴英国房改经验，吸引群众参加住房建设。

一些专家（吴立范，2009；汪丽娜，2008；应红，2007）从不同层面提出住房公积金机构应“去行政化”，最终与其他基金统筹融通，形成全国性网络。

一些专家（姚玲珍，2011）指出当前保障房缺土地、缺资金的两大难题，事实上，由哪些机构去融资投资、管控土地，有了土地、资金后如何有效利用建设保障房，这个命题更为首要，必须且只能依靠保障房管理体制的完善加以解决。

3.7国外专家的研究

国外专家的研究中对中国住房市场化改革的评述多而对保障房新体制构建缺少系统深入的探讨。

世界银行（1992）指出中国住房市场化改革需要基于社会保障网的构建和产权的界定，认为截断职工对“单位制”房供的依赖是住房体制转轨的关键。

但多位专家（RebeccaL.H.Chiu，1996；Zhou，M，andLogan，J.R.，1996；Lai，O.K.，1998）发现单位福利房“截断”后，房地产市场活跃的同时却出现多种形式的“房困”，国企下岗人员、城市化迁移人口、部分职工购房能力不足，Lai，O.K.（1998）、Lee，J.（2000）指出政府部门忽视房改中的“房困”会造成社会不和谐甚至动荡。

RebeccaL.H.Chiu（1996）认为贵州之所以能避免房改后的“房困”，成功之处在于新老政策衔接、围绕公平与效率增强补贴以保证居民住房支付能力。

这些探索特别是强调中国住房市场化改革需基于社会保障网构建之建议有积极的指导意义。

但是房改中忽视住房保障网的建设，致使住房分配货币化的“一边倒”趋向酿成“商保失调”下的普遍“房困”，这个教训需要吸取。

4总体研究特征与研究展望

4.1总体研究特征

理论回顾表明，国外专家对中国住房问题的关注多停留在住房旧体制转轨的评述上，而对新的保障房体制如何构建缺少深入探讨，这可能由于中国的特殊国情而使得外国学者难以开出处方。

国内专门针对中国保障房体制的研究起步晚，研究成果多为文章，而以保障房为标题的专著更少；在一些领域有丰富成果，但在保障房综合体制研究及其与城市化等方面的研究明显不足甚或空白，总体研究水平不高。

从学科对保障房体制研究的贡献来看，政治学参与不足，这与保障房需要政府主导破解的政治属性不相称。

经济学的参与虽然必要，但保障房保本微利的经济性毕竟逊位于政治主导性，经济学研究所提供的政策启示从客观上“湮灭”了政治学因参与不足而发出的微弱“呼喊”，这对政治学界提出了期待和挑战。

4.2需继续攻关的问题

理论回溯表明，在中国保障房体制研究范畴，一些领域成为学者关注焦点，但研究不足。

一是保障房体制是促进城市化稳健发展的深层动力之一，但就保障房动态体制与城市化发展阶段相容的比较分析、关联分析还很少（马先标，2009；马庆斌，2010）。

二是就理论基础的方法论而言，部分学者认识到保障房除经济性以外的政治性，但仅将其理解为政府政绩、政治安定，而政府主导破解的政治性未引起普遍共识，也未就此范式展开深度解读，这是政治学尚未对保障房体制研究作出学科贡献从而导致理论落后、实践滞后的重要原因。

另外，并未对保障房的社会性与政治性之间的关系做明确阐释，混淆或回避两者之间的关系。

三是就基础理论的实践导向而言，在体制综合研究方面尤显不足，直接导致实践层面的体制建设不足，政府破解房困的职责难以落实。

一些研究（褚超孚，2005；朱亚鹏，2007；郭玉坤，2010；黄安永、朱新贵，2010）或就保障房管理机构政出多门而提出“粗线条”的改进规划，或就机构体系某一方面如住房公积金机构（应红，2007；汪丽娜，2008；吴立范，2009）分项设计，仅打开了体制综合研究的缺口。

为此，还需加强如下研究。

第一，在发挥新制度理论指导功能的基础上，运用政府过程、阶层利益调整等政治学方法论对中国保障房机构、职能进行全面系统的专业规划，并注重上述方法论在保障房投融资、土地供给与规划、建设管理、准入退出监督等诸多环节的运用，引导政府部门打好“组合拳”。

第二，重视从“大部制”视角并运用产业经济理论，加强以公积金为核心的政策性住房金融体系的研究，达到既减轻政府财政负担又保证保障房建设资金充裕的目的。

第三，在上述基础上，还需回答保障房发展有利于市场化改革和民主化进程，回答保障房体制改革与经济体制改革、行政管理体制改革如何协调的问题。

5对体制构建与高阶环境相容的展望

　　需要指出，保障房体制建立过程中特别需要“环顾”和“仰望”其高阶的制度环境，并保证它们之间的相容性、协调性。

主要表现在：

　　其一，应与经济体制模式相容。

当前政府主导的经济体制现实情境表明，作为经济体制一部分的保障房体制特征应吻合该体制模式下政府仍然掌握较多资源的特点，而不应仓促地将住房保障功能过早、过多地甩给市场和发育尚不健全的社会组织。

否则，必然继续演绎1998年住房分配货币化改革后商品房过度膨胀而形成的“商保失调”以及一系列的两难问题。

　　其二，应与行政管理体制改革相容。

服务型政府是行政管理体制改革的目标，而“十二五”期间服务型政府的建设重点体现为公共服务体系建设，保障房作为公共服务体系的基本组成部分，其机构与职能的优化组合势必要体现公共服务全面推进、提速的时代特征。

　　其三，与法制现状相容。

完全意义上的中国保障房法律尚未设立，有效的住房数据获得和住房实名制信息系统建设的难度还很大，加上执法过程中存在的各种“偏离”，都对保障房分配、准入退出等监督制度的设计提出挑战。

　　当然，随着保障房被纳入政府的职责和党的“十七大”提出“住有所居”的民生目标，经过学界和业界的持续探索，适应中国国情、市场经济体制与公共管理体制的中国式城镇保障房新体制注定要走到“前台”而强力推动“房困”的破解。