依法行政能力.docx

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依法行政能力

依法行政能力

主讲人卓泽渊教授

中央党校政法部副主任、博士生导师

同志们大家好，今天我们一起来讨论依法行政能力。

依法行政能力问题是我国依法行政建设过程中和我国法制政府法制国家建设过程中必须重视的重大问题，也是我国目前政府法制化建设中极为重要的方面。

在今天这个讲座里面，我们将一起来探讨三个问题。

第一个问题是，依法治国与依法行政，或者我们也可以倒过来说依法行政与依法治国；第二个问题，我们将一起来思考依法行政能力，什么叫依法行政能力，为什么要提高依法行政能力；我们讲的第三个问题是如何提高依法行政能力，我们将就提高依法行政能力一些具体措施，共同来思考。

第一个问题，依法行政与依法治国。

讲到这里大家就会发出一个疑问，依法治国与依法行政哪个是范围更为广泛的概念？

可以肯定的说依法治国的概念比依法行政的概念更加广泛。

依法治国的基本定义

依法治国有没有一个基本的定义？

应该是有的，我在这里采用了锦涛同志在纪念宪法实施二十周年时对依法治国所下的一个定义，他说：

“依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事物管理经济文化事业，管理社会事物，保证国家各项工作都依法进行逐步实现社会主义民主的制度化法律化。

”这个定义比较长，但是它的基本点实际上是非常清晰的，依法治国是谁在治国，回答的非常清楚——广大人民群众。

是人民群众在治理国家，人民群众治理国家的主要内容是什么？

体现在三个管理，管理国家、管理经济文化事业、管理社会事物。

怎么管理？

怎么来管理才叫依法治国？

就是依照宪法和法律的规定，要依照宪法和法律的规定进行这三个管理，就叫依法治国。

一个外在的条件又或者一个政治保障就是在党的领导下。

依法治国的目标在哪里？

这个定义也同样说的非常清楚，就是要保证国家的各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化和法律化，保证社会主义民主的制度化和法律化其实也就是说归根到底用我们最通俗的话来说就是要实现人民的当家作主。

人民要真正的成为国家或社会的主人。

这种主人是怎么实现的？

怎么来体现自己是主人的？

就是通过人民的依法治国。

依法行政的基本定义

我们对依法治国下了一个简要的定义之，还有必要对依法行政下一个定义。

什么叫依法行政？

其实可以简单给它定义一个就是“国家行政机关及其工作人员依照法律的实体与程序的规定作出行政行为。

”依法行政其实就是作出行政行为，我们的政府机关，行政机关天天都在行政，天天都在作出行政行为。

这些行政行为是谁在做，是国家机关，国家行政机关和国家行政机关的工作人员，就是这个机关和它的工作人员，这些机关和它的工作人员怎么做才叫依法行政，它作出的它以这个机构的名义或者它以这个机构的工作人员的名义来做就叫行政，行政行为，怎么才叫依法行政？

他就必须要依照两个方面的法律，一个方面就叫实体的法律，一个方面就是程序的法律。

同志们就会问什么叫实体的法律？

又什么叫程序的法律？

其实我们可以简单的说，凡是规定具体的权利义务的法律就叫实体的法律。

我们行政法中的实体的法律是非常多的，我们大量的行政法规定都是对实体的权利义务进行规定的。

程序程序法律实际上是对实体的法律规定的权利义务如何实现，我们就说他是程序的法律。

当然有些时候实体的法律和程序的法律是相互交织的，融合在一起的，不管怎么说国家行政机关及其行政工作人员在行政的过程中记得遵守实体的法律规定也得遵守程序的规定，就是步骤方法的规定，只有把二者都遵守了然后作出的行政行为我们才可以说这叫依法行政。

依法治国的历史发展

对于依法治国和依法行政基本含义我们作了一个阐述，我们就有必要来看一看中国什么时候依法治国的，依法治国是怎么发展到今天的是我们理解依法行政的一个历史前提，社会基础，所以我们讲的在解释两个基本名词以后，我们讲的第一个小点，依法治国的历史发展。

依法治国怎么发展到今天的？

是不是依法治国是最近几年十来年才提出的概念？

不是这样的。

中国其实法制发展依法治国的口号其实已经有100多年的历史了。

依法治国实行法制，就是现代意义上的法制，中国历史上是没有的，这是从西方学来的，从西方引进的，中国引进他是从什么时候开始的100多年前，在清朝末年的时候中国的知识份子们，中国一批改革家们，他们就在思考，中国要不要依法治国，中国要不要走法制之路，甚至中国要不要建设法制国家，他们都考虑了。

我们都很熟悉的中国清末著名的思想家梁启超先生，梁启超，康有为，他们就是中国100多年前倡导法制的著名的思想家，梁启超给慈熙太后写奏章的时候就写个今日唯一救世之主义唯有法制主义，这话用我们今天的话来说就说要拯救中国的话，什么办法？

走法制化的道路，只有坚持法制才能拯救中国，所以中国原来它不是法制的国家，梁启超他就建议我们走法制之路，建设法制的国家，他还下了一个法制的定义，法制国家的定义，什么叫法制国家？

他说”法之国者来以法为治之国也”这是依照法律来治理国家，就是法制国家。

原本不是法制国家，要变成法制国家怎么办？

要变法，就要变革祖宗流下来的法律体制，所以他就给慈熙太后的奏章中接着说”假使此前能变法，则无今日之祸””假使今日能变法，则无他日之祸”。

说这话是有历史背景的，因为到了清末，帝国主义列强侵略中国，中国在事业上地位衰落，名声凋闭，国力微弱，这时候国家很弱，人民也很贫穷。

中华民族在世界上的地位受到严重的削弱，这时候梁启超说：

“假如我们在以前早就改革改革”推行法制的话就不象今天这么糟糕，如果说我们今天能改革以后就不会象今天这样糟糕。

这话深深的打动的慈禧太后，所以戊戌变法这一批革命家改革之初慈禧太后还是支持的。

后来戊戌变法要继续改，继续改的结果就是要把清王朝改的没有了，就触及了慈禧太后的底线。

慈禧太后的底线是什么？

怎么改都可以，但是不能把我清王朝改的推翻了，说如果我的清王朝都被推翻了，还改革改什么。

意思就是慈禧太后的底线，她就看着这些革命家要搞革命要任其改革推进下去。

清王朝就将覆灭，于是她不能容忍，她就把这些革命家杀掉一批、赶跑一批、关起来一批，革命就被镇压下去了。

革命被镇压下去过后，慈禧太后从她是一个封建君主的意义上讲，她还是想振兴中华，不能说慈禧太后就想毁灭中华，这不符合历史逻辑，她还是想振兴中华，只是她振兴中华有一个清王朝自私的前提，必须是我清王朝能够存在下去，所以当她把革命者镇压下去的时候，她自己改革。

所以从1901年到1902年以后她就开始改革了，一直改到什么？

一直改到1901年，花了十年左右的时间，把中国古代流传下来的法律体制形式上全部改了一边，看我们今天的法律体系是什么？

是宪法为根本大法，下面有刑法、民法、诉讼法、婚姻法，这样一个庞大的现代化的法律体系，其实这个法律体系不是在最近五十来年才产生的，不是我们党领导创建的，也不是国民党创建的，是慈禧太后时代在她的领导之下创建的。

中国古代是什么？

法律体系是什么？

中国古代的法律体系就不是现代的，是什么？

宪法、刑法、民法、诉讼法、婚姻法、继承法、劳动法、军事法全部都混一块，所以我们形容中国古代的法律就有一个说法叫“诸法和体”很多种法律混在一块。

所以从秦朝以来，秦朝把这个法律叫”秦律”汉朝叫”汉律”唐朝叫”唐律”、”宋律”、”元律”、”明律”、”清律”。

都是不向我们现在分的很仔细，结构很完整，体系很严密，没有这个。

所以是慈禧太后领导了清末改制，把传统的法律体系改掉了，在慈禧太后时代他们也还派人到国外去考察国外的宪政，法制状况。

所以，著名的五大臣出访西洋各个国家，就是在1905年启动的，她也派了很多大臣比如徐志昌到英美国家到日本去考察人家的宪政与法制。

所以清王朝做了很多努力，大家说清王朝做了么多努力，为什么又未能改变中国？

这就是红楼梦里面讲的两句话叫，封建王朝、封建帝制走了两千多年，走到清末的时候已经是强弩之末。

想一栋大楼即将坍塌下来，谁能够把它撑起来，就象个油灯里面的油，已经快干了，这时候不进行彻底的革命性变革是不可能有凤凰涅槃的。

但是彻底的革命性变革又必然会导致封建制度的覆灭，而封建的皇帝们不可能做出这样的历史超越的，所以说清王朝的最后努力，这种法制化的努力，必然打开了中国走向法制的大门，但是并没有能挽救封建制度的覆灭。

并没有能使中华民族真正的振兴，原因就在这里，就在它的政治底线阻碍了对中国社会的法制化的改革和推进。

清末以后，取代清王朝的是中华民国，应当认为，在中华民国时期，中国的法制取得相当大的成就，但是由于连年战乱，由于和帝国主义之间的矛盾，就是对外的二次世界大战中的中国的对外战争，中日战争，抗日战争，紧接着有由于国民党和共产党之间的军事斗争么实际上国民党时期的法制建设也没有达到应有的状态。

除了历史现有的环境限制以外，也与国民党政府的本质有种内在的关系。

1949年新中国建立了，中华民族的历史上迎来了真正的曙光，50年代中，中国的法制发展应该认为非常迅速，而且成就斐然，取得了很大的成就，大家想一想，54年宪法，这部相当好的宪法，就是在54年制定的，然后我们还发布了一系列的法律法规，但是天总是难随人愿，到了50年代末期，一场反右斗争，使中国的法制刚刚走向了欣欣向荣的大路，又被迎头一瓢冷水。

还没有从反右斗争中清醒过来，文化大革命接踵而至，造成了更为严重的灾难性的后果。

十年的文化大革命，不仅法制建设毫无发展，甚至可以说是中国法制的大倒退，法制遭受极其严重的大破坏。

文化大革命结束以后，1978年我们党召开了十一界三中全会，正式在这次会议上我们党清醒的认识到要使中华民族振兴，要使社会主义展现它应有的活力与生机，就必须发扬社会主义民主，健全社会主义法制。

这时候就提出了这样的政治口号和社会目标，发扬社会主义民主，健全社会主义法制。

然后经过了十多年的改革开放的发展，中国的法制也随着中国的民主进步而进步。

所以到96年的时候，我们的中央领导集体听了法制课，请了法学家走进中南海，给他们讲了一堂关于依法治国建设社会主义国家的若干理论和实践问题。

听完讲座以后当时的总书记江泽民同志做了一个依法治国保障国家长治久安的讲话，使这一个讲话，以中国共产党最高领导人的身份第一次明确提出我们的治国方略是依法治国，我们未来的发展目标是建设社会主义法制国家。

历史推进到97年，我们党召开了十五大，十五大明确的把依法治国建设社会主义法制国家写进了我们党的纲领性文件，而且在96年的时候，我们次讲座后江泽民同志的讲话是用的“法制国家”是用的制度的“制”，从97年我们党的十五大，就把这一个”法制国家”的”制”改为了三点水的”治”。

大家就会说，这一字之改有什么意义？

这一字改的非常重要，因为这个“制”它所说的法制指的是法律制度，当然也可以解释为法律的体制、法律的体系也可以，但是主要还是指法律制度。

说有法律制度的国家，从奴隶制、封建制到资本主义都是，所以法制国家用制度的“制”并没有体现我们的目标的特色。

然后到十五大，我们党中央把“法制国家”改为了这个“治”表示什么意思？

表示法的统治，就是法律要至上，法律要具有极大的权威在社会调整的规则与规范中什么最大，法律最大，法律有至高的权威性，最大的权威性。

而这个“制”，法律制度可以最高，但是它也可以被当作工具，当作手段，当作工具或当作手段的话，我也可以用法制这个手段，我也可以用其他手段，所以它并不必然意味着法制是至上的，并不必然意味着法制是第一的。

但是这个“治”就意味着必须让法律具有权威的至上性，所以党的十五大又推进了我们党的、我们国家的法制建设。

然后到99年的时候我们召开了九届全国人大二次会议，在这次会议上对宪法进行了修正，把依法治国、建设社会主义国家写进了我们的根本大法宪法之中，所以依法治国从此开始不仅仅是我们党的重要目标治国方略，也是我们国家的重要目标和治国方略。

“依法治国”走过了一百多年的历史，步履蹒跚的走到了今天，依法治国在中国不断发展取得和辉煌的成就。

依法行政的提出和推进

讲了依法治国的历史发展，同志们就会说，中国在依法治国的过程中何以推进依法行政？

是怎么提出依法行政的？

我们把眼光倒回到1999年，早在1999年的时候，我们国务院就发布了当年的二十三号文件叫99二十三号文件，这个文件的名称就叫《关于全面推进依法行政的决定》这是我们的中央人民政府第一次作出的关于全面推进依法行政的第一个决定，正是这一决定全面的开启了中国的法制政府建设，使中国政府迈开了法制化的大步。

随着历史的推进，尤其是随着中国法制本身的发展到2002年的时候我们党的十六大明确提出要加强对执法的监督，推进依法行政，所以依法行政又在我们党的十六大的报告中被加以了特别的强调。

到2004年的春天，国务院发布了另一个更为重要的文件，就叫《全面推进依法行政实施纲要》。

就是这一文件明确指出，中国未来的的政府发展目标，是法制政府建设，中国未来的法制政府建设是我们近十年的，从去年开始十年期间的中国政府发展和建设的目标。

从这里开始，中国新一轮的政府法制建设——依法行政又迈开了新的步伐。

这样我们就讲完了第二个小点——依法行政的发展。

大家就会问一个问题，依法行政有什么样的目标？

这是我们要在第一个大问题里思考的第三个小问题，依法行政的基本目标是什么。

依法行政的基本目标应该说有七个方面，第一个方面是”政府的职能明确”。

政府的职能明确是非常重要的，整个政府在国家的政治活动中，在国家的事物管理中，担负什么样的责任，享有什么样的国家权力，这必须明确。

如果政府的职能不明确政府就会不知所措，政府就可以因职能不明确而无所作为，政府的职能明确是指我们整个政府要明确自己的职能，要和立法、司法和军事管理机关要有所分别。

同时我们政府的每一个部门得明确自己的职能，工商部门、税务部门、规划部门、国土管理部门么年该管什么事，有什么职责，要弄清楚，这是第一个目标，就是智能明确。

第二个基本目标是什么？

政府立法科学。

我们政府有大量的立法活动，就中央人民政府来说就我们的国务院，它担负着行政立法的责任，也有行政立法的立法权，中央国务院的各个部委，还有部委部门规章的制定权，它的立法活动同样要科学，各省、自治区、直辖市的人民政府也担负着地方政府规章的制定任务。

所以他们在这些政府规章的制定的过程中，要尊重客观规律，要使自己的行政立法政府规章的制定严格的尊重客观规律，符合社会实际，能够推动中国社会全面发展。

这是基本目标的第二个方面：

叫政府立法科学。

基本目标的第三个方面是严格执行法律。

法律制定出来了，如果法律制定出来了不被执行，这个法律有什么意义？

所以我们在制定出来法律之后紧接着的最重要的就是确保法律被严格执行，只有我们制定的法律被严格执行了，我们的法制才有希望，我们的依法行政才真正的、才真正的落实到了实处，否则它口号依然是口号，不能具体化为行政的具体行动，这是第三个方面。

第四个方面：

决策的科学民主。

这是第四个目标，政府会不断做出决策，政府随时都在决策，政府的决策要做到科学、要做到民主，要使政府的科学化、民主化成为现实，科学化什么意思？

就是政府决策的时候要尊重科学，要符合客观规律，要符合社会实际。

不能拍脑袋、不能想当然、不能长官一政，民主化什么意思？

民主化就要尊重人民的意愿，就要接收群众的智慧，就要广泛听取人民群众的意见，反映人民群众的要求，能够真正的体现人民的当家作主。

所以决策要体现民意，要实现决策的科学化、民主化，这是第四个目标。

第五个目标：

矛盾防范化解。

依法行政的第五个目标就是政府要能够及时的很好的防范矛盾的发生，能够化解矛盾的发生，不能使社会的矛盾不断累加。

矛盾越积压越多，就会严重防碍行政的正常进行，也会影响一个社会的良好秩序，甚至就会破坏我们社会原有的安定团结，所以矛盾的防范化解是依法行政的第五个目标。

第六个基本目标是行政监督强化。

我们行政机关有自己的监督机制。

上级对下级有监督、下级对上级有监督，而且还有专门的行政监督机构。

比如说我们的审计监督，比如说我们的行政还有监察部、监察厅、监察局、监察处，这都是我们的行政监察系统。

我们要强化行政监督，使行政监督真正的有效起来，这是第六个基本目标。

第七个基本目标就是观念能力提升。

要提升我们全体政府机关及其工作人员的思想观念，怎么提升？

要从以前的非法制的观念提升到法制观念，要从非现代化的行政观念提升到现代化的行政观念上来，从以前不民主的行政观念提升到民主的观念上来，思想观念要得到提升。

另外我们的实际的行政能力还要提升，这才是落到实处，观念变了、行动不变、观念变了实际的行政状况不变依法行政依然无法实现。

所以综合起来看，依法行政它的综合目标就是以上的七个方面，政府职能明确、政府立法科学、严格执行法律、决策科学民主、矛盾防范化解、行政监督强化、观念能力提升七个方面。

我们在一起讨论了依法行政的基本目标之后我们来一起思考第四个方面的问题：

依法行政的基本要求。

什么叫依法行政？

依法行政的基本要求是什么？

依法行政的基本要求有六个方面：

一、合法行政。

合法行政就是说行政行为要有法律上的根据。

在这里和同志们一起商讨的一个非常重要的问题是：

行政、国家机关、国家行政机关及其工作人员，对行政行为一定要有法律上的根据，这就是法制社会公民和国家机关的一个重要差异。

公民的行为无须有法律根据，公民的行为只要不违反法律即不受制裁，他不违法就不能处罚他，他不违反法律就不应该受到处罚，所以凡是法律不禁止的即是公民可以的，法律只要不禁止老百姓去做，老百姓做了就不能处罚他，这才是自由的社会、这才是民主的社会、这才是法制的社会。

所以说法不禁止即不受处罚，这是对一般老百姓的。

对一般企业的社会组织的但是对国家机关就不同，国家机关是什么？

国家行政机关，行政工作人员是法无授权即非法，法律没有规定去做的做了就是违法，就要承担法律责任，这里同志们觉得不太好理解，合法行政为什么是这样的要求。

当然，因为国家行政机关和行政工作人员手上掌握的权力是国家权力，比老百姓比公民强大的多，如果的行为没有法律上的根据，人民的权利就没有了保障，老百姓的权力就随时可能受到国家机关行政机关及其工作人员的侵犯，所以我们才要严格限制国家机关及其工作人员的权力，而给社会给公众给社会组织更多的自由和权力，所以这里就说了对公民是法不禁止即不制裁，而对国家机关是法不授权即非法。

工商机关，如果在工商检查过程中发现有人偷税漏税，能不能立即征缴人家的税务，是不能的。

收税是税务机关的事，工商部门不能帮税务机关收税，税务机关能不能发现人家营业执照有问题、能不能就吊销营业执照？

也是不可以的。

因为执照的管理权是政府的权力，是政府的工商行政管理机关的权力，不是给税务机关的权力。

第二个要求合理行政。

行政也要讲合理，行政机关和行政机关工作人员在裁决处理案件的过程中或者在处理行政事物的过程中都有一定的裁判幅度，处理的幅度变化。

这个合理就是要求我们在合法的前提下，要符合公理符合社会一般人民大众的认识，要符合道理要合理，要适当要适度，不能过轻或者过重、不能过急或者过缓，要适当。

第三程序正当。

行政执法活动、行政公务活动都要求强调它的程序正当性，步骤、手续、方法得符合法律的规定。

第四个方面：

高效便民，依法行政强调的是效率，要强调便于人民群众办理事物，便于人民群众享有权利享有自由，所以提高效率方便人民这是依法行政的第四个要求。

高效便民。

第五，诚实守信，政府必须诚实守信，我们要求社会大众守信，政府必须首先是诚信政府，我们的行政机关及其工作人员应该是言而有信，不能失信于人，不能失信于民，依法行政的，这是第五个要求。

依法行政的基本要求第六个方面，就是权责统一，作为国家行政机关及其工作人员来讲，享有一定的行政权力，他就必须享有相应的行政责任，如果只有权力而没有责任，人民群众的利益就没有保障。

这对于依法行政来说也是一个非常重要的要求，只有把国家机关行政机关及其工作人员的法定的职权与他法定的责任结合起来，我们才可以说依法行政能够实现它的目标，取得良好的成效。

讲到这里我们就对依法行政的基本要求做了一个总体的论述。

它包括六个方面；合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

第二个大问题，依法行政能力。

说到依法行政能力，同志们就会问，依法行政能力究竟包含什么一些内容，我们要提高依法行政能力，要提高的是什么。

第一个问题，依法行政能力的基本内容。

依法行政能力的基本内容的话，在这里我们可以以国家人事部的国家公务员通用能力标准框架这一文件的要求作为标准，它的表述是依法行政能力包括什么，较强的法律意识，规则意识，法制观念；这是第一个方面，第二个方面是忠实遵守宪法，法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；第三个方面是准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策；第四个方面是依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法；最后一个方面是敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。

对这个基本内容，我们下面对这个总体描述，做一个具体的解析。

其实这几个方面的基本内容，我们可以把它分解开来，这五个方面实际上讲的是意识问题、职守问题、用法问题、执法问题和护法问题。

所以说依法行政能力其实就包含这五个方面的基本内容。

第一是意识，我们可以概括为意识，意识是指什么，较强的法律意识，规则意识，法制观念，意识。

依法行政首先要解决国家机关他的法律观念问题，他的意识问题，国家行政机关的意识问题其实是要解决行政官员行政公务人员的意识问题，因为国家行政机关是由国家行政工作人员组成的，要提高整个机构的意识，就必须提高这个机构的所有组成人员的意识，这意识里面就包含什么？

第一位的就是法律意识，法律意识就是说是政府工作人员，遇事首先要想到的是法律是怎么规定的，我的这个行政的决定、我的处置措施、我的裁决、是不是符合法律的规定。

我要将作出什么行政行为法律上是怎么规定的？

我该不该做要具有法律意识，这很重要，其实我们很多领导干部都很难成为职业的法律专家，要成为法律的专业技术人员不容易，因为专业的法律技术人员他有非常专门化的专业培训，我们政府的领导干部和工作人员我们需要的并不是这种非常细微逻辑、非常全面的、无所不包的法律专业技术、我们仅仅是需要对我们工作相关的法律知识我们要掌握，只是我们在处理我们相关事务的时候要有法律的观念我们要能够依法去处置、去处理、去对待，要有这个头脑里的法律意识很重要，有人说美国和世界上很多国家政府首脑甚至美国总统都是学法律的。

美国总统有70%到80%是学法律的，就好象以为政府官员都是一定要学习法律专业的。

我们也可以说他有20%到30%是不学法律的，但是人家20%到30%不学法律的他同样具有很好的法律意识，他并不一定具有专业的法律修养，但是他心中有法律，头脑中有法律，这很重要。

因为政府官员、政府工作人员遇到法律问题我们还有专门的法律机构、法制机构，我们可以请他们来研究提出法律上的建议、作出合乎法律的处理，所以我们需要的不是说非常专业的法律知识，我们需要的是有法律的观念，法律的意识，另外还有什么规则意识，规则意识要讲规矩，没有规矩便不成方圆，其实我们很多时候讲法制，人们就讲法制，法制是什么？

法制就是绝对的严格依法办事，这话也对，也不完全对，法制实际上是规则之制，法制就是讲规矩讲规则，最大的规则就是法律，在我们党中央提出依法制国的口号以后，全国就喊依法制村、依法制校。

其实有些时候依法而制根本上说是制权，依法制国是依法制权，依法制国不是制老百姓，依法制国落实在依法制官，所以依法制国关键在依法制权，落实在依法制官是这个么后来提出了依法制山、依法制水、依法制路，这是个什么东西，这就不要做依法制国意义上的理解。

如果完全解释为依法制国就理解为是对依法制国不全面认识的结果，依法制国关键还是依法制权，落实在依法制官、么依法制路、依法制山、制水是什么？

是指依法、依规则而制，要讲规则，如果我们从这个意义上理解制山、制水、制路，制校就是对的，就是要讲规则，首先最大的规则宪法法律然后就是行政法规，然后就是部门规章，甚至劳动纪律，这就是规则意识，我们政府官员除了具有法律意识以外，就要具有规则意识，还要具有法制的观念，所以说意识方面就包含这三个方面的内容，法律意识，规则意识，法制观念这是意识这个层面上讲的第一个基本内容意识

第二个基本内容职守。

职责的职遵守的守，这职守是什么意思？

按照国家公务员通用能力标准里面讲的，依法行政能力的职守要求，就是忠实遵守宪法、法律、法规，按照法定的职责权限和程序