十八届三中全会关于中国行政体制改革的新部署.docx
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十八届三中全会关于中国行政体制改革的新部署
十八届三中全会关于中国行政体制改革的新部署
大纲
一、全面深化改革总体部署中的行政体制改革
二、关于行政体制改革的新部署
1.深化经济体制改革，支撑和保障经济建设
2.深化政治体制改革，支撑和保障政治建设
3.深化文化体制改革，支撑和保障文化建设
4.深化社会体制改革，支撑和保障社会建设
5.深化生态文明体制改革，支撑和保障生态文明建设
三、加快政府职能转变
1.推进职能转移，充分发挥市场机制与社会力量的作用
2.推进职能下放，充分调动两个积极性
3.推进职能整合，减少部门职责交叉与分散
4.推进职能加强，将本分工作尽职到位
正文
十八届三中全会意义重大，开启了中国改革开放新的篇章。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）显示了，中国的行政体制改革，不但没有弱化，反而更加清晰，内容更加具体，内涵更加饱满，方向更加明确。
在全面深化改革当中，行政体制改革这个基本的定位和功能究竟是什么？
这是第一部分，第二部分是关于行政体制改革的新部署，这是专题的核心和重点。
第三部分是加快政府职能转变，这在《决定》当中是单独的一部分，本讲主要是立足于地方政府，加快政府职能转变。
一、全面深化改革总体部署中的行政体制改革
首先我们明确一个概念，全面深化改革的总体部署究竟是什么？
概括起来讲，就是“5加1”。
所谓的5，就是指五位一体的政治体制改革。
所谓的1，就是党的建设制度改革。
这个五位一体的体制改革包括经济体制改革、体制改革、文化体制改革、社会体制改革和生态文明体制改革。
十八大关于中国特色社会主义五位一体的总布局是五个建设，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。
五个建设五位一体，是一体化的。
那么五项体制改革，也是五位一体，一体化的。
由此可见，我们党的决策和部署是一脉相承、层层加强。
五位一体的体制改革主要是为了支撑五位一体的五个建设。
五个建设如果更加饱满的来表述，那么第一个建设叫市场经济建设，第二个建设叫民主政治建设，第三个建设叫先进文化建设，第四个建设叫和谐社会建设，第五个建设叫生态文明建设。
这是总部署、总目标。
全面深化改革的总目标究竟是什么？
《决定》亮明了自己的旗帜，亮明了全面深化改革的总目标。
第一完善和发展中国特色社会主义制度，第二推进国家治理体系和治理能力的现代化。
全面深化改革的总体部署当中，有一个重大的战略判断，我们国家依然是处于中国特色社会主义初级阶段，发展仍是解决所有问题的关键，这是一个重大的战略判断。
《决定》指出，以经济建设为中心，由此要发挥经济体制改革的牵引作用，在五个建设当中，经济建设是中心。
在五项体制改革中，最重要的就是经济体制改革，经济体制改革在五项体制改革当中，发挥了一个牵引的作用，是总的火车头，是总的动力来源核心。
既然经济体制改革在五项体制改革当中发挥了最重要的作用，那么经济体制改革就是全面深化改革的重点。
这个重点当中的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府的作用。
尤其需要注意的是，核心问题不是一句话，而是两句话，核心问题不是一个要点，而是两个要点。
首先，使市场在资源配置中发挥决定性作用，与此同时，更好地发挥政府的作用。
在全面深化改革的总体部署当中，行政体制改革渗透于五位一体的体制改革之中，也就是说，十八届三中全会关于中国行政体制改革的部署，用了一种特殊的部署方式，那就是渗透性部署。
可以用四句话来概括行政体制改革在全面深化改革当中的定位和功能。
第一，行政体制改革是五项体制改革的公因子。
第二，中国的行政体制改革，是五项体制改革的重要组成部分，关于政治体制改革部署，《决定》当中非常清晰地部署了要深化行政执法体制改革，行政执法体制改革当然属于中国的行政体制改革的内容。
第三，中国的行政体制改革，是五项体制改革的重要支撑和保障，关于文化体制改革，实际上是部署了四项内容，这四项内容都离不开中国行政体制改革的保障和支撑。
如果政府的文化部门不从办市场转型到管市场，现代文化的市场体系也不会建立起来。
如果中国的政府文化部门不从办文化转型到管文化，那基本公共文化体系也建立不起来。
所以，行政体制改革是五项体制改革的重要支撑和保障。
第四，中国的行政体制改革，是推进政府治理体系现代化与治理能力现代化的基本方式。
《决定》当中有一个重要的判断，改革的总体目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化。
既然全面深化改革的总体目标是推进国家治理体系与治理能力的现代化，那么中国行政体制改革的总体目标，也就是推进政府治理体系与治理能力的现代化。
由谁去推进政府治理能力，谁去推进政府治理体系与治理能力的现代化呢？
答案是，由实践去推动。
这个实践又是何种实践呢？
这个实践是中国的行政体制改革实践。
上文提到的四个观点，前两个观点是说明了中国的行政体制改革，在全面深化改革中的基本定位，后两个观点点明了中国的行政体制改革对全面深化改革的作用。
实际上，现在大家经常说经济转型升级，经济的转型升级依赖于政府的转型升级，政府的转型升级脱离不了中国的行政体制改革，所以在《决定》中，尽管大家没有看到大段部署中国的行政体制改革，实际上中国的行政体制改革是无处不在，是渗透于五项体制改革当中的。
从1982年到2013年国务院已经经历过七轮行政体制改革，地方已经经历了六轮，第七轮改革的大幕马上就要展开。
1982年一次，1988年一次，1993年一次，1998年一次，2003年一次，2008年一次，2013年又是一次。
1982年的改革，主要适应党和国家工作中心的转移，从以阶级斗争为纲，转为以现代化建设为中心，1982年的改革主要实现了干部的年轻化。
1988年的改革，主要适应了经济和政治的双重需求，所谓的经济需求就是中国的经济体制改革，从农村转移到城市，所谓的政治需求，就是中共十三大，关于中国的政治体制改革，做了七项部署，其中一项就是中国的行政体制改革。
1988年有特殊的历史原因，给我们留下的历史遗产，提出了一个响亮的口号，提出了一个重要的观点，转变政府职能是机构改革的关键。
1993年的行政体制改革主要是适应建设社会主义市场经济体制的需求，1992年党的十四大提出来，把建立中国特色社会主义经济体制作为中国经济体制改革的目标与之相适应，那么与之相适应的中国的行政体制改革，也明确了改革的目标。
1993年中国行政体制改革的目标，就是为了适应经济体制改革，那么经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，那么中国行政体制改革的目的就是为了适应建立社会主义市场经济体制的需要。
1998年那一轮改革，主要是为了解决市场经济发展的尖锐矛盾，1998年的改革有一个惊人的历史贡献，那就是当时的中共中央国务院一口气撤销了10个专业经济部门，消除了政企不分的组织基础，中国的经济从此高速发展，迈入了经济发展的快车道。
2003年那轮行政体制改革，主要是为了适应加入世贸组织的大环境，这轮改革最大的贡献就是开始关注市场监管和社会管理问题，比如说FDA，食品药品监督管理局。
2008年的改革离我们很近了，基本背景是以科学发展观为指导建设服务型政府，2008年改革最大的历史贡献是开启了探索建立大部门体制的进程。
2009年，世界金融危机的到来，中国为了拉动经济的增长，中央出台了四万亿元的投资计划，这是当时历史条件下的必然选择。
2013年的行政体制改革，实际上就是为了五个建设提供的五个支撑。
这轮行政体制改革是把政府职能转变放到更加优先的位置。
《决定》部署的是2020年以前，全面深化改革的基本部署，时间节点是2020年之前，那么2013年开启的第七轮行政体制改革与《决定》当中关于2020年前的改革部署是一脉相承。
过去的行政改革的历程，行而下之为之气，行而上之为之道。
纵观过去的改革，有一个基本的规律，或者叫基本规律性的现象，这个规律性的现象，我把他概括了三个要点。
第一个要点，每一轮改革，只能解决当时的历史阶段，最迫切需要解决的问题。
换句话说，任何人，包括你和我，不能随心所欲的确定行政体制改革的内容，而要看当时的历史环境，这是第一个要点。
第二个要点，促进经济增长、有助于经济建设这个中心不放松，是历次行政体制改革的一条主线，包括2013年第七轮的行政体制改革，包括十八届三中全会，关于全面深化改革的部署，只要不促进经济建设就不行。
第三个规律性现象，2003年战阵“非典”，是中国行政体制改革的一个转折点，2003年战胜“非典”之前，中国行政体制改革，主要是为了解决一个问题，这个问题就是小平同志经常说的，政府管了不该管、也管不了的事。
简言之，就是放。
2003年战胜“非典”之后，中国的行政体制改革重点是两个。
第一个重点还是要解决政府不该管、管不了、管不好的事情；第二个重点就是政府该管的事情要管，要管到位。
二、关于行政体制改革的新部署
1.深化经济体制改革，支撑和保障经济建设
在当今这个历史阶段，我们必须回答一个问题，依靠什么能把中国的经济拉起来。
基本的路径只有两条，第一条通过政府直接投资；第二条途径，就是使市场在资源配置当中起决定性作用，这是十八届三中全会的决定。
关于全面深化经济体制改革当中的一个最鲜明最重大最引起社会广泛关注的一个重大的论断。
第一个新部署，明确界定了政府的经济职能，从经济建设型政府到服务型政府。
有的人形象地说地方政府已经公司化了，这个形象的说法在学术界就叫经济建设型政府。
《决定》关于政府的经济职能，做了清晰的界定。
那就是政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富，弥补市场失灵。
第二个新部署就是以管资本为主加强国有资产监管。
过去是以管资产为主加强国有资产监管，我们中央有国资委，地方政府也有对口的机构。
全面深化改革的《决定》当中，有一个特别特别重大的突破，那就是提出了混合所有制。
改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业，改为有资本投资公司，与此相适应的国有资产监管体制，必须做出相应的调整。
第三个新部署，是降低准入门槛，提高监管水平。
在深化经济体制改革的部署当中，至少有五项。
第一项实行统一的市场准入制度，在制定负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域。
第二项探索对外商投资实行准入前，国民待遇加负面清单的管理模式。
第三项推进工商注册制度便利化。
第四项推进国内贸易流通体制改革。
第五项改革市场监管体系，实行统一的市场监管。
第四个新部署，完善成果考核指标体系。
过去我们的考核是以纯GDP为指标，现在是在肯定GDP重要的基础上，新增加了11个指标：
资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务、劳动就业、居民收入、社会保障，人民健康状况。
这就能使成果考核体系落到实处。
第五个新部署，明确提出建立事权和支出责任相适应的制度。
按照专有事权、共有事权来区分中央和地方的事权。
同时在划分事权的基础之上要明确支出责任。
第六个新部署，允许地方政府通过发债等多种形式，拓宽城市建设融资渠道。
《决定》做了一个比较清晰的界定，那就是允许地方政府通过发债等多种形式拓宽城市建设融资渠道，建立透明规范的城市建设投融资机制。
允许地方政府通过发债等多种形式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施住宅政策性金融机构。
2.深化政治体制改革，支撑和保障政治建设
行政体制改革，应该按照三个基本原则来吸纳政治体制改革的内容。
一，规范有序；二，公开透明；三，人民监督。
它的核心是围绕着现代政治对权力制衡的内在需求。
关于政治体制改革，内容是相当丰富的。
一，推动省以下地方法院、检察院，人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，强化上级纪委对下级纪委的领导。
这个行政体制改革包含不了。
第二，查办案件，以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办，在向同级党委报告的同时，必须向上级纪委报告，这个行政体制改革也是涵盖不了。
第三，各级纪委书记副书记的提名和考察，以上级纪委会同组织部门为主。
四，探索实行官邸制。
第一个新部署，深化行政执法体制改革。
整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法。
着力解决职责交叉、多头执法的问题，建立全国统一，权威高效的行政执法体制。
减少行政执法层级，加强食品药品安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域的基层执法力量。
理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。
第二个新部署，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。
政务公开的核心是行政公开。
3.深化文化体制改革，支撑和保障文化建设
文化具有意识形态和商品的双重属性。
遵循文化的双重属性，对文化进行科学管理，其基本导向就是管住喉舌，放开食粮。
《决定》中针对六项改革有六个“紧紧围绕”。
深化经济体制改革围绕使市场在资源配置中起决定性作用；深化经济体制改革紧紧围绕坚持党的领导，人民当家作主，依法治国的有机统一。
第三个紧紧围绕就是围绕建设社会主义核心价值，建设社会主义文化强国，深化文化体制改革。
对意识形态的管理，要旗帜鲜明，这主要是紧紧围绕建设社会主义核心价值；放开食粮啊，就是对文化的产品那还是要放开食粮。
紧紧围绕建设社会主义文化强国来推进文化体制的改革，有四项部署。
第一，完善文化管理体制，推动政府从办文化向管文化转变。
第二，建立健全现代文化市场体系。
第三，构建现代公共文化服务体系。
第四，提高文化开放水平。
4.深化社会体制改革，支撑和保障社会建设
在深化社会体制改革当中，对行政体制改革做了哪些新部署呢？
在目前这个阶段，中国的社会体制改革，要解决两大基本问题。
第一，经济发展与社会发展一条腿长一条腿短的矛盾亟待解决。
第二是要迫切解决维稳与维权之间的矛盾，维稳就是要保持社会的和谐有序，维权就是要维护公民的合法权益，使社会发展充满活力。
这是第一个观点。
第二个观点，冲突管理，概而言之，有三大基本途径，第一大基本途径，是权力途径。
第二个途径，是权利途径。
第三个途径，是利益途径。
在深化社会体制改革当中，对行政体制改革做了两个新部署。
第一，创新社会治理体制。
《决定》提出了三个全新的概念，第一个是国家治理，第二个概念政府治理，第三个概念是社会治理。
在深化社会体制改革当中，提出了创新社会治理体制。
其中，改进社会治理方式，限期实行行业协会商会与行政机关真正脱钩，把涉法、涉诉、信访纳入法制轨道解决，设立国家安全委员会，是创新社会治理体制的四项新内容。
第二，推进社会事业改革创新。
第一项，深化教育领域综合改革。
深化教育领域综合改革，必须深化教育体制改革，教育体制当然属于行政体制。
第二项，健全促进就业创业体制机制。
对个人来说，就业是最大的保障，因此建立经济发展和扩大就业的联动机制，健全政府促进就业责任制度。
同时，创业是促进就业的源泉，因此，要实行激励高校毕业生自主创业政策，整合发展国家和省级高校毕业生就业创业基金。
第三，推进社会事业改革创新，逐步调整完善生育政策，其中一方是独生子女的夫妇可生两个孩子的政策。
第四，建立更加公平可持续的社会保障制度。
比如，机关事业单位的养老保险，是不是应该改了？
机关公务员队伍的养老保险还是带有传统计划经济体制的色彩，事业单位的工作人员也是如此。
这是社会广泛关注的问题，应该根据《决定》的精神实施落实。
第五，深化医药卫生体制改革。
5.深化生态文明体制改革，支撑和保障生态文明建设
《决定》对深化生态文明体制改革的新部署是：
第一个部署，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。
第二个部署，划定生态保护红线。
第三个部署，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。
第四个部署，改革生态环境管理体制。
在生态文明体制改革当中，有四个体制。
第一个是国有资源资产保护管理体制，第二个是国有资源监管体制，第三个是国家公园体制，第四个是改革生态环境管理体制。
建立和完善严格监管所有污染物排放和环境保护管理制度，独立进行环境执法和行政执法；建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。
改革生态环境管理体制，需要继续完善环境保护领域的大部制。
生态环境管理体制，这是过去没有提过的，过去一般都是环境保护体制。
三、加快政府职能转变
1.推进职能转移，充分发挥市场机制与社会力量的作用
推进职能转移，充分发挥市场机制与社会力量的作用，它的宏观部署是三个减少，第一减少投资审批事项，第二要减少生产经营活动的审批事项，第三减少资质资格许可和认定。
2013年9月25日，党中央国务院的文件就下一步的地方行政体制改革，提出了一个总体性的指导意见。
保留的行政审批事项，要明确管理层级，简化审批程序，最大限度的减少预审和前置审批环节，创新审批方式，明确公开办理流程，接受社会监督。
如何能辨明高效，依法给百姓提供审批服务，这是关键。
要改革工商登记制度，在国务院的机构改革与职能转变方案当中确定了三项：
第一将先证后照，改为先照后证；第二将注册资本登记制改为认缴登记制；第三推进商务重新建设，加强监管。
这一方面降低了创业成本，另一方面提高了失信成本。
2013年10月27日，国务院对公司注册资本登记制度改革，第一放宽了资本登记条件。
第二将企业年检制度改为企业年度报告制度，任何单位和个人尽可查询企业相关信息透明化。
第三，按照方便注册和规范有序的原则，放宽市场主体住所、经营场所登记条件，由地方政府具体规定。
第四，大力推进企业诚信制度建设，注重运用信息公示和共享等手段。
推进职能转移，还有一个是要更好的发挥社会力量跟社会公共事物管理中的作用，这就必须改革社会组织管理制度。
《决定》提出了四项具体的措施。
一，支持和发展志愿服务组织；二，限期实行行业协会与行政机关真正脱钩；三，重点和培育优先发展行业协会商会类，科技类，公益慈善类，城乡社区服务类四类组织。
四，加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理。
2.推进职能下放，充分调动两个积极性
2013年9月25日中共中央国务院的文件作出了非常明确的规定，市场监管原则上是实行属地管理，执法中心下移，由市县政府负责。
在市场监管方面，原则上以属地管理为主。
第二，清理和整合行政执法队伍，推进跨部门跨行业的综合执法。
第三，推进职能整合，减少部门的交叉和分散。
这有三个基本途径。
第一是改良的途径，第二是改革的途径，第三是革命的途径。
改良就是平台资源的整合，平台资源的整合这里面提出了三个平台。
《决定》提出，推行平台战略，整合平台资源，一公共资源交易平台，二统一的信用信息平台，三打造更为综合更为高效的政务服务平台。
推进职能整合，就国务院层面上来讲，2014年6月底之前要整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合城市职工基本医疗保险，城镇居民基本医疗保险，新型农村合作医疗的指导，分别由一个部门来承担，建立不动产统一登记制度。
3.推进职能整合，减少部门职责交叉与分散
2013年9月25日，党中央国务院的最新部署是，结合地方实际，稳固推进大部门制改革，与国务院机构改革相衔接，整合地方各级卫生行政部门，人口和计划生育部门的机构和职责，优化配制基层医疗卫生和计划生育资源，整合省级新闻出版、广播、电视等部门的机构和职责，有条件的地方要加大文化管理部门的整合力度，建立大文化管理体制。
各级政府要从实际工作出发，大胆创新，在更大范围，更多领域综合设置机构。
在市场监管领域，在农村管理领域，在交通运输领域，在城市规划建设领域，在市政管理等领域，加大机构和职责的整合力度。
十八届三中全会关于大部制是用了这么一句话，积极稳妥实施大部门制，不是要不要大部制的问题，是态度要积极，方式要稳妥，实行综合机构设置的地方和部门，要总结经验，不断深化改革，探索完善综合设置机构的有效运行机制。
4.推进职能加强，将本分工作尽职到位
职能加强，各级政府要将本分的工作尽职到位，每个人都要尽自己的本分，每一届政府都要尽自己的本分。
十八届三中全会的《决定》做了三个方面的部署。
第一个方面的部署是对各级政府的总体要求，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制订和实施，加强市场活动监督，加强各类服务提供。
第二个要求就是分制部署的，加强中央政府宏观调控的职责和能力，加强地方政府公共服务排在第一位，市场监管排在第二位，社会管理排在第三位，环境保护排在第四位。
最后一个部署，推广政府购买服务，凡是事务性管理事务，原则上都要引入竞争机制，通过合同委托等方式向社会购买。
根据十八届三中全会关于行政体制改革的新部署，那么中国的行政体制改革的基本发展趋势是什么？
与此相关的一个问题是，十八届三中全会提出政府治理，那么政府治理的基本内容是什么？
总的来看，从公共行政迈向公共管理，是中国行政改革的基本发展趋势。
从公共行政迈向公共管理，有三点基本内容。
第一是行政从行政权力的配制走向公共物品的有效供给。
第二是从当中心的控制，走向稳妥化的协同共治，协商、协调、协作、协同。
第三是从依法行政，科学行政的统一走向依法行政、科学行政、效能行政的统一。
科学行政也罢，依法行政也罢，都是手段，老百姓关心的是行政的目的，能不能给社会带来福利，让人民幸福。
所以说中国的政府改革，中国的行政体制改革，一切的改革都必须落脚在提升人民的幸福上。
只要能做到，从行政权力的配制，走向公共物品的供给；从当中心的控制，走向网络化的协同治理；从依法行政、科学行政的统一，走向依法行政、科学行政、效能行政的统一。
中国的政府治理的基本内容会越来越清晰，越来越饱满。
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