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事业单位改革研究
事业单位编制管理改革研究
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事业单位编制管理改革研究
摘要
事业单位是具有鲜明中国特色的概念，它分布面广，涉及领域宽，人才资源密集，是实施科教兴国战略的重要阵地，是先进文化建设的重要依托，对国民经济和社会发展起着很大的推动作用。
党的十六大提出，按照政事分开原则，对事业单位管理体制进行改革。
然而，我国事业单位改革却面临着理论落后于实践、制度建设相对滞后、指导思想前瞻不够、出台政策可操作性不强等一系列问题，已经影响我国的经济增长和体制改革以及社会发展的进程，引起了广泛关注。
因此，对事业单位改革的一些重要问题作进一步探讨是社会发展的急迫要求。
事业单位编制是事业单位的结构表现形式，科学合理的机构设置和人员编制配备，是发展事业的基本保证。
各类事业单位的布局、结构、职责和人员编制配备是否合理，决定着事业单位自身功能能否正常、有效地发挥。
因此，认真研究并科学地解决这些问题，不仅可以克服机构重叠、职责不清、臃肿膨胀、结构比例失调等不良现象，保证事业单位的正常运转，而且还可以为国家节约大量开支，保证国民经济建设的顺利进行。
我国事业单位编制改革现正面临着宏观调控乏力，界限不清、职能不分，法制不完备，类别划分不合理，级别、经费核定缺乏科学性，编制管理体制有待进一步健全和完善等一系列问题。
本文通过分析现存问题的成因及解决对策，希望给予我国事业单位编制改革一个较为明确的方向。
本论文研究采用这样一种思路，明确事业单位的基本概念和事业单位编制管理的内涵及其重要地位；之后回顾总结事业单位编制管理的历史发展，分析现存的主要问题，提出解决对策，明确今后改革的主攻方向，搭建出我国事业单位编制管理的系统框架。
本论文共分为三个部分：
第一部分界定事业单位的概念、事业单位编制的概念和事业单位编制管理的内涵，介绍本项研究的意义。
第二部分回顾事业单位编制管理的历史发展，分析现存的主要问题，并探讨了存在问题的主要原因。
第三部分是本项研究的核心，针对事业单位编制管理的现存问题提出对策，并确立了我国事业单位编制管理改革的主攻方向。
关键词事业单位；编制；编制管理
引言
加快推进事业单位体制改革，建立并完善适应市场经济体制要求的社会事业体制是一项重要而紧迫的战略任务。
多年来，一些地方和部门的事业单位根据中央部署进行了一系列改革探索，取得明显成效。
但事业改革和发展的问题依然大量存在，要深化事业单位改革，提高事业发展的品质，就必须着力解决事业单位管理中的一些深层次问题。
本文认为科学合理的杌构设置和人员编制配备，是发展事业的基本保证，是保证事业单位改革顺利进行的手段之一。
各类事业单位的布局、结构、职责和人员编制配备是否合理，决定着事业单位自身功能能否正常、有效地发挥。
本文所研究的事业机构编制管理，是采用科学的管理理论和管理方法，研究、处理和解决当前我国经济形态下事业单位的整体布局、设置形式、职责任务和人员编制配备等问题。
通过分析研究，提出实现控制事业单位总体上的盲目膨胀，保持其总体布局与内部结构的科学合理，促进事业单位健康发展总体目标的具体措施。
有效的编制管理可以为国民经济和社会的平衡协调发展提供有效的服务，为管好行政机构编制提供必要的保证，可以节约财政开支，提高事业经费的使用效益，保证事业单位自身的健康发展，为改革提供良好的社会环境。
本论文共分为三个部分：
第一部分界定事业单位的概念、事业单位编制的概念和事业单位编制管理的内涵，介绍本项研究的意义。
第二部分回顾事业单位编制管理的历史发展，分析现存的主要问题，并探讨了存在问题的主要原因。
第三部分是本项研究的核心，针对事业单位编制管理的现存问题提出对策，并确立了我国事业单位编制管理改革的主攻方向。
第一章事业单位编制管理概述
1.1事业单位概述
1.1.1事业单位概念的历史演变
事业单位这一概念在我国的形成，有其特定的历史背景。
从50年代至今，我国的经济体制实现了由计划经济、有计划的商品经济体制到建立社会主义市场经济体制的重大转变，在这一渐进的改革过程中，事业单位本身也在不断地发生变化，不同阶段对事业单位的解释和界定也有所不同。
建国以后，我国对事业单位一直实行由国家核定编制、经费，实行预算管理的方式。
国家编制划分为行政、事业、企业三种，60年代对事业单位主要是从经费来源和编制管理的角度进行界定，规定“凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业编制”【1】。
80年代对事业单位的表述与60年代的表述相比有了变化，取消了通过经费来源，即由国家事业费开支来界定，而是通过对其活动的性质和活动的目的进行界定，即“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资余为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制”【2】。
这表明80年代以后，随着经济体制改革的深入，事业单位也面临着体制、经费等各方面的改革，仅以经费、编制来界定事业，单位，不利于推动事业单位的改革。
进入90年代以后，随着事业单位在改革中经费、编制、劳动计划等的近一步放开，对事业单位除了从其活动的属性和服务的目的加以界定外，开始注重明确事业单位在社会生活中的独立地位。
“企业、事业、机关的划分应以独立核算单位作为划分的基本单位。
独立核算单位的条件是：
行政上有独立的组织形式，具有法人资格：
会计上独立核算盈亏、独立编制奖金平衡表或财务预算、决算表；有权与其他单位签订合同，并在银行设有独立户头”。
事业单位的概念演化为“指从事为生产和生活服务以及为提向人民科学、文化水平和素质服务的独立核算单位”【3】。
到了1998年，适应社会单位在社会主义市场经济体制下的变化和发展，事业单位作了以下界定。
即“事业单位，是指国家为了社会公益目的，国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”【4】。
对事业单位内涵的这一界定没有沿用过去以经费、编制等对事业单位界定的方式，而是适用事业单位在改革中逐步进人市场的情况，把握事业单位的发展方向，从事业单位的设立宗旨、举办主体、活动性质等几个方面对社会主义市场经济条件下改革中的事业单位的内涵作出界定。
那么到底什么是事业单位呢？
综合上述文件和学者对事业单位的概念的描述，我们可以认为，事业单位是为了社会公益目的，主要由国家投资创力的从事教育、科技、文化、卫生、体育等服务性社会事业的非营利机构【5】
1.1.2事业单位的历史渊源、产生与发展
人类社会经历几次大的社会分工，当私有制出现，一部分人脱离了体力劳动，专门从事教育、科研、卫生等脑力劳动时，历史上最早的“事业单位”的组织也就出现了。
按照当时社会的需求，专门有一批人脱离了生产劳动，有组织、有目的地从事传授知识和技能的活动，“学校”随即出现了。
到了封建社会，教育机构也有了“官学”与“私学”之分。
旧中国的教育中农村的封建私塾就占了很大比重，城市中出现了公立和私立学校。
由于社会生产力的飞速发展，资本主义社会中各类“事业单位”蓬勃兴起。
科研、教育、文化、卫生等单位其规模、设备、手段、分工、经费等都是以往历史发展阶段所不能相比的。
美国的哈佛大学、英国的剑桥大学、日本的筑波城都已成为举世闻名的教育、科研圣地。
随着社会发展和分工与合作的加强，又出现了诸如航空航天、电子、核能、生物工程等一些新兴的“事业单位”。
在资本主义国家中，所谓的“事业单位”（非营利组织），实际上是非营利组织对一类提供公共服务的机构或组织的统称。
顾名思义，这类机构和组织虽然从事一定的经营活动，但不以营利为主要目的。
它为社会公共事业的发展做出了很大贡献【6】。
在社会主义社会，事业单位也有了很大的发展，是国家社会组织机构中不可缺少的重要组成部分。
它们由国家兴办，生产精神产品和文化产品，培养各类人才，为社会主义建设服务。
1949年11月，我国成立了中国科学院，开始了组建
科学技术机构的工作。
1950年，在苏联专家的帮助下，创办了中国人民大学和哈尔滨工业大学。
此后，在社会主义革命和建设实践中事业单位应运而生。
不断发展壮大。
截至2004年底，我国共有事业单位130多万个，工作人员3000万多人，其中专业技术人员1844万多人，管理人员515万多人。
全国70％以上的科研人员、95%以上的教师都集中在事业单位许多高精尖的设备也集中在事业单位【7】
1.1.3事业单位的共性特征
从上述事业单位概念的历史演变中我们可以看到，尽管各个历史时期人们对事业单位的定义各不相同，但都有一些共同的东西，这便是事业单位本身所具有的不同于其他组织的特点。
第一，社会公益性。
即事业单位的创办目的不是为了个体或组织的利益，而是为了社会的公共利益。
第二，非营利性。
即事业单位不是以赢利为目的的。
这一特点是由事业单位社会公益性的特点所决定的。
第三，服务性或非物质生产性。
即事业单位一般不提供有形的产品而是通过提供服务来满足社会共同需要的。
第四，知识密集性。
事业单位总人数中有一半以上为专业技术人员。
这些人员是建设我国社会主义现代化强国的重要技术力量在两个文明建设中发挥着重要作用。
1.2事业单位编制管理的基本涵义
事业编制是受国家机关领导，不实行经济核算，不直接从事社会物质生产和商品流通，所需经费全部或部分由国家预算拔给的单位的人员编制【8】。
事业单位编制是事业单位的结构表现形式，它有狭义与广义之分。
狭义的事业单位编制是指一个事业单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。
其中，人员的定额是指人员数额上的限制；人员的比例结构是指各种职务、职级人员的比间关系。
人员数量和结构是按职能的需要设置的。
人员定额和结构合理是任何单位、任何部门得以开展活动的基本条件，也是编制的基本要求。
广义的事业单位编制是指事业单位的职能范围，包括权责关系，机构设置、规格级别，人员结
构、数额以及职位配置等【9】。
本文的事业机构编制管理，就是运用科学的管理理论和管理方法，研究、处理和解决一定社会经济形态下的国家的各种事业单位的整体总局、设置形式、职责任务和人员编制配备的一门科学，是为科学地设置各种事业机构和合理地配备各类人员而进行的一系列管理活动的总称【10】。
1.3事业单位编制管理的一般原则
为了满足现代化事业单位管理的要求，首先必须使事业组织的编制管理科学化。
为此编制管理一般应遵循以下主要原则。
1.3.1职能决定原则
职能是任何事业组织的机构在一定时期内根据社会需要而具有的职责和功能。
这些职责和功能必须依靠人来行使和发挥，职位的设置和配置就是为了完成机构的职能。
因此，职能决定编制，这是编制管理时的第一个原则。
为此必须对职能进行科学的安排，切除不合理的部分，将交叉重复的职能和应由行政组织承担的职能都剔除出去；对保留的职能要进行逐步分解，按其性质和地位，编制成一个相互协调的职能体系。
只有科学地安排职能，才能使编制管理真正建立在
客观需要的基础上。
1.3.2职位设置原则
编制管理要体现责任、权力相称的原则。
只有赋予特定职位以相应的权力和责任，才能保证组织目标的落实，才能体现编制管理的作用，为此编制管理必须建立在职位分类的基础上，将事业单位各种工作的性质、繁简难易、责任轻重、所需资格予以分门别类地确定名称、评定等级、制定规范这样才能合理配置职位的种类和每种职位的职数；才能使按职能确定编制的原则具体到每个成员，从而使每个成员任务饱满、不是虚设。
故它是职能决定原则的具体化。
为
此，必须做到：
第一，要对各单位的工作进行系统、周密的调查，要将该单位的职能逐步分解为一项项的具体任务，根据工作任务找出该单位有多少个职位、每种职位的职数。
以及各种职位职数之间的责权关系，形成一个分工明确、流程规范、协作良好的职位体系。
第二要根据该单位的各个职位、职数，配置其所需的不同资格的各种人员，人适其所。
既要达到人与事的最优结合，又要使人才群体结构合理；符合合力大于分力的效应，体现精干、高效的要求。
唯有如此，这
个单位的编制管理才是有客观依据的、科学的、合理的。
1.3.3协调平衡原则
编制是整个事业管理工作的物质载体，而事业管理工作具有整体性、开放性。
它不仅本身是一个由各个大小系统组合而成、互相衔接、彼此依存的整体，而且还是社会系统中的一个子系统和社会是相互影响、相互依赖的一个整体，这就决定了编制管理必须坚持事业组织内外协调平衡的原则。
在事业组织内部，要保持部门之间、层级之间、部门与层级之间、部门内部各个单位之间的协调平衡，使事业组织的编制能够保证它们之间的工作沟通性、衔接性、比例性，从而
达到协调平衡的目的。
在事业组织外部要使事业组织的编制与国家财政的承受能力相平衡，与国民经济发展水平及速度相平衡，与整个国家、地区的政治、经济、科技、文化教育体制和发展状况相平衡使事业组织的编制既能为社会所承受，又能更好地为社会服务。
1.3.4动态调整原则
一定时期的编制是根据一定时期内的政治、经济等各方面社会因素所制定的，与这一时期的客观条件相适应。
由于社会在不断变化发展，所以编制的制定不可能是永恒的。
这就出现了要根据变化了的客观情况不断调整编制的问题，但是编制的稳定性又是事业工作正常运转的基本条件。
为了兼顾编制的稳定性和变动性，在编制管理中必须规定作正常运转的基本条件。
为了兼顾编制的稳定性和变动性，在编制管理中必须规定每隔几年要进行一次全面性的调整，同时允许日常
可作些个别的、局部的调整。
动态调整原则还必须考虑编制发展总趋势。
随着生产和生活社会化发展的需要，事业单位的管理职能有着不断扩大的趋势。
因此，在某种意义上，编制的动态管理就应根据事业单位职能不断扩大的趋势，适时地增设编制。
但是，我们也要看到，随着事业单位管理日益科学化，包括管理人员素质的提高和管理工具的现代化，可以在很大程度上抵消因管理职能扩大而要求增设的编制。
1.3.5精简节约原则
编制精干是事业组织运转灵活、效率高的一个前提条件。
在编制管理中必须“宁肯少些但要好些”。
在工作需要之外人为地多设编制，不但于事无补，而且还会产生多余的内耗、等于多设一个障碍。
“为事择人者治为人择事者乱。
”还会产生多余的内耗、等于多设一个障碍。
“为事择人者治为人择事者乱。
”
从管理效益的意义上讲编制配置是一种投入——人力、财力、物力的投入。
我们应以最小的投入，获得最大的效益。
一个国家，究竟能有多少人力、财力投入到事业机构中去，是受其财政承受能力限制的。
因此，在管理编制时，必须有一个节约人力、财力的观念，坚持精简节约的原则。
为此，必须用经济手段管理编制。
一个单位的编制一经确定后，就实行编制经费包干的办法，超编原则上不予追加编制经费，节约的经费可由该单位自行全部或部分使用。
事实证明，用经济手段管理编制，是实行精简节约原则的重要方法。
1.4事业单位编制管理的战略地位
事业单位是国家法律确定的一类重要组织。
《中华人民共和国民法通则》则将事业单位与企业、机关和社会团体并列为我国四大法人。
事业单位这种法律地位决定了它是我国经济建设和社会发展中的一支重要力量。
国家要发展经济和教育、科技、文化等各项事业就必须有从事为国民经济建设服务和从事教育、科技、文化等方面具体业务的实体单位。
没有这些具体从事各方面事业的工作单位，也就谈不上发展事业。
事业不发达，满足不了人民日益增长的物质和文化等方面的需要，也就不会有巩固的政治经济制度和巩固的国家政权。
科学合理的机构设置和人员编制配备，是发展事业的基本保证。
各类事业单位的布局、结构、职责和人员编制配备是否合理决定着事业单位自身功能能否正常、有效地发挥。
因此，认真研究并科学地解决这些问题，不仅可以克服机构重叠、职责不清、臃肿膨胀、结构比例失调等不良现象保证事业单位的正常运转，而且还可以为国家节约大量开支，保证国民经济建设的顺利进行。
从事业机构编制的数量上看，它是仅次于企业的第二大类社会组织。
1998年2月鼠家统计局公布的我国第一次基本单位调查结果表明“全同共有635.1万个产业活动单位。
其中，营利性单位367.1万个，行政及党政机关48万个，事业活动单位130.5万个，社会团体55万个，社区性管理型单位84万个”【11】。
《信息导刊》报道“事业单位数量超过130万从业者近3000多万拥有近3000亿国有资产，70%以上的科研人员，95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位，其经费支出占政府财政支出的30%”【12】。
虽然不同部门的统计口径不同，但能大体看出事业单位在数量上是仅次于企业的第二大类社会组织，无论是机构还是人员数，事业单位都是行政机关的几倍。
1.5事业单位编制管理研究的意义
对事业机构编制实施有效地管理其意义主要表现在以下几个方面：
第一，为国民经济和社会的平衡协调发展提供有效的服务。
事业单位的工作涉及国家的政治、经济、文化和人民生活的各个方面，对国民经济和社会发展起着举足轻重的作用，特别是随着国民经济和社会的发展，随着产业结构逐步向知识和技术密集型的转化，事业单位也将逐步发展。
因此，事业单位必须在发展规模、发展速度和机构设置和人员编制等方面适应并服从国民经济和社会发展的要求。
换言之，国民经济和社会的发展，要求对事业机构编制从宏观上加以控制和管理，使之有计划按比例地合理增长，保证国民经济和社会发展总体计划中各项比例的平衡和协调。
第二，为管好行政机构编制提供必要的保证。
我国目前的机构编制管理包括两大组成部分：
一是行政机构编制管理，即党政群机关机构编制管理；二是事业机构编制管理。
这两种机构编制管理不能各自孤立地进行，而应该互相配合，共同组成我国机构编制管理的整体。
如果只管行政机构编制。
不管事业机构编制，行政机构编制也不可能管好。
行政单位如果挤占事业编制，实际上即是变相扩大行政编制。
特别是当行政机关进行机构改革的时候，这种现象尤为容易发生。
造
成这种现象的原因虽然是多方面的，但事业机构编制管理不严，是行政单位变相扩编的主要原因之一。
这是长期的编制管理实践所证明的教训。
第三，节约财政开支，提高事业经费的使用效益。
事业机构及其人员编制的数量，是决定国家事业经费开支多少的直接的和基本的因案；而事业机构设置和人员编制配备是否科学合理，又决定着事业经费使用效益的高低。
据不完全统计，目前，全国每年用于各类事业单位的经费支出近千亿元，约占全部财政支出的三分之一，有的省约占全部财政收入的一半以上。
这些事业经费，用于“人头”的支出高达左右。
不难想象，因为缺乏对事业机构编制的有效管理，或者由于管理不善，每年都会白白浪费大量资金，如果把这些资金用在经济和社会发展方面，将会产生可观的经济和社会效益。
第四，保证事业单位自身的健康发展。
科学的机构设置，合理的人员编制配备和恰当的结构比例，是保证事业单位自身健康发展和发挥功能的必要条件。
当前，机构臃肿，盲目膨胀，结构不合理，人浮于事等不良现象普遍存在，不利于事业单位自身的健康发展及其功能的正常发挥。
因此，必须通过加强管理来加以纠正和克服。
从根本上讲，管理事业机构编制也是为事业单位服务的，对保障和促进各项事业健康发展具有重要作用。
第五，为改革提供良好的社会环境。
改革是我国社会主义市场经济发展的必须要求。
由于事业单位的工作涉及到社会主义物质文明和精神文明建设的各个方面，这就决定了它和各项体制改革都有密切的联系，无论哪项体制改革，都要涉及到事业单位的机构设置、职责任务、隶属关系和内部管理等等。
因此，管好事业机构编制对各项体制改革来说，都是其重要的组成部分。
通过加强管理，还可以为各项体制的改革和改革的不断深化创造良好的社会环境。
同时，各项体制改革表现在事业机构编制等方面的成果，也必须通过加强管理来加以巩固和发展。
第二章事业单位编制管理现状分析
2.1事业单位编制管理的历史沿革
我国对事业单位机构编制的管理，经历了一个曲折的发展过程。
早在1962年2月，中共中央对《中央精简小组关于各级国家机关、党派、人民团体精简的建议》的批示中明确指出：
“根据过去的经验，各级编制委员会不仅要管好行政编制，也要把事业编制管起来，以便统一管理，严格控制。
今后各级国家机关及其所属事业单位增设机构，增加编制，必须经过编制委员会审核，转报党委和政府批准”【13】。
这是建国以来第一次在中央正式文件中作出的编制管理部门要管理事业编制的规定。
这一规定表明，事业机构编制管理与行政机构编制管理同等重要，不能重此轻彼。
必须统一管理，严格控制，合理发展，各级编制管理部门对事业单位的机构设置和人员编制要认真审核从严把关，不能放任自流。
1963年7月，国家编制委员会代国务院草拟的《关于编制管理的暂行办法》，对事业单位的概念作出了初步界定，并明确了事业机构编制管理的基本方针、原则、办法和各级编制管理部门的职权划分。
这个《暂行办法》虽未正式下发，但实际上各地都是按照这个办法的规定对事业机构编制进行管理的。
1964年12月，国家编制委员会和劳动部发出了《关于中央各部门报送直属事业单位的机构编制方案和工资总额计划的联合通知》协调了事业机构编制管理与劳动工资计划的矛盾；1965年3月，国家编制委员会、国家计划委员会、劳动部、财政部又发出了《关于一九六五年劳动工资和编制管理的联合通知》，要求中央各部门向国家编制委员会报送直属事业单位的机构设置和人员编制万案，并开始审批教育、文化、卫生、科技、农林水等部门的事业单位人员编制总额从而正式开始了对中央事业单位机构编制的直接的和具体的管理。
1965年5月，国家编制委员会制定的《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》,进一步正式明确了事业单位和事业编制的概念、范围、管理的原则和方法等。
后因“文化大革命”的开始中断了这项工作。
1979年10月以来，刚刚恢复的国家编制委员会只管了行政编制，没有涉及事业机构编制管理。
1982年全国机构改革以后，国家编制委员合并入劳动人事部，在劳动人事部编制局内设立了中央事业编制处，主要负责中央各部门事业单位机构编制的管理。
1986年劳动人事部编制局中央事业编制处改为事业编制处，不仅负责中央各部门事业机构编制的管理，而且要对地方各级的事业单位机构编制管理工作进行指导。
1986年11月，经国务院批准，劳动人事部发出了《关于加强事业单位编制管理的几项规定的通知》，对事业单位机构编制管理的主要原则、管理内容、职责权限和管理方法等基本问题作出了明确规定。
随后，在全国分两片召开了事业单位机构编制管理座谈会，介绍了情况，交流了经验，研究和探讨了事业单位机构编制管理中亟待解决的一系列问题。
在这一时期内，一些省、自治区、直辖市和地、市、州的机构编制管理部门内部，分别设立了事业单位机构编制管理处和科，制定了管理办法、规章制度和工作制度，进一步完善了事业单位机构编制管理体制，从而全面推动了全国事业单位机构编制的管理使全国事业单位机构编制管理的形势，基本实现了由不管到管、由部分管理到全面管理、由单一形式的管理到多种形式管理的转变，1988年，在国务院各部门的机构改革中，人事部设立了中央编制司和地力编制司。
作为国家机构编制委员会的办事机构，在统一管理中央和地方各级行政编制的同时，还直接管理中央各部门直属或所属学业单位
的机构编制，并指导地方各级事业单位机构编制的管理工作。
党和国家领导人非常重视事业单位机构编制的管理和改革工作。
1992年，研究党政机构改革思路和方案时，李鹏总理提议，在国家机构编制委员会内部设立一个专门的机构，对全国的事业单位机构编制进行管理。
为此，中央编办成立了事业司，负责对全国的事业单位进行宏观指导。
此后，许多省、区、市也设立了相应的机构。
这就使事业单位机构编制的管理有了重要的组织保障。
1993年《中共中央、国务院关于党政机构改革的意见》（中发【1993】7号）明确提出，各地区、各部门、各事业单位要按照“有利于进一步增强事业单位的活力，有利于经济建设与社会事业协调发展。
有利子减轻国家财政负担”【14】进行事业单位机构编制的改
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