把城镇密集区率先建成城乡统筹示范区的构想.docx

把城镇密集区率先建成城乡统筹示范区的构想.docx

《把城镇密集区率先建成城乡统筹示范区的构想.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《把城镇密集区率先建成城乡统筹示范区的构想.docx（8页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

把城镇密集区率先建成城乡统筹示范区的构想

把城镇密集区率先建成城乡统筹示范区的构想

　　摘要：

论文从城市化的发展规律、城镇密集区独特的空间结构和不同区域差异的客观实际出发，全面阐述了城镇密集区率先建成城乡统筹示范区的依据，揭示了城镇密集区城乡相互作用的点状、线状和网状空间模式，最后，借鉴国际经验，从城乡统筹内容角度提出了城镇密集区率先建成城乡统筹示范区的构想。

　　关键词：

城镇密集区，城乡统筹，示范区

　　基金项目：

国家社会科学基金项目“基于城乡统筹的城镇密集区发展演化机制与整合研究”（06BJL028）、河南省社会科学规划项目（2006BJ017）和河南省创新人才工程培养对象项目阶段性成果。

　　城乡统筹发展是指在坚持市场机制在资源配置中起基础性作用的条件下，充分发挥政府宏观调控的作用，打破相对发达的城市和相对落后的农村相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和农村之间合理分布，求得城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小城乡差别。

统筹城乡发展“发展”是目的，“协调”是关键，“统筹”是手段。

　　1、城镇密集区率先建成城乡统筹示范区的依据

　　1.1城市化阶段理论的客观要求

　　世界城市化进程的经验表明城市化战略过程会出现两大基本转折：

第一个转折，是在财富分布空间相对平衡的区域内，形成大小不等的点状分布（亦可视为区域增长极），随之发生了急剧的人口集聚能力、经济密度集聚能力、二三产业集聚能力和资本集聚能力的中心。

这一个转折，表现在城市开发度急剧增强，工业化和用地规模快速提高，固定资产投资急剧集中，科技含量和创新步伐等不断加快。

这类不断聚集的结果，就在地理区域的空间平面上，形成了大、中、小城市等级布局的空间充填，使得广大农村与城市之间在财富创造、生活质量、社会保障等方面差距扩大，二元结构系数加大，形成了以农村支持城市、农业支持工业的基本格局，在力度和流向上以农补工占据主导地位。

第二个转折，是在财富分布空间已经相当不平衡的区域内，在城乡二元结构系数很高的态势下，在城市开发度达到中期和工业化程度较高的状况时，必须及时地将城市化战略转移到以城市反哺农村，城市支持农村，工业支持农业，统筹城乡协调发展和实施城乡经济一体化的主流之中。

这一转折的特点是，降低城乡二元结构系数，减少贫富差异，推进社会公平，补助农业，促进农民增收，加大城市对农村的转移财政支付力度，从政策导向、物质扶持、资金倾向、项目带动等实施全方位的反哺。

从第一转折向第二转折的定量标识是：

人均GDP稳定超过3000美元，单位土地面积上承载的财富总量（亦称经济密度）达到100万美元/k㎡。

中国城市化进程的事实也表明，从2000年起，珠江三角洲、长江三角洲、京津环渤海地区先后跳出了“点状拉动”的形态，向区域整合、经济一体和城乡互动的方向发展。

这正是第二转折开始的反映。

　　1.2城镇密集区镶嵌式空间结构决定

　　城镇密集区是指在一定地域范围内，以多个大中城市为核心，城市之间、城市与区域之间发生着密切联系，城市化水平较高，城镇连续性分布的密集城镇地域（图1）。

城镇密度大、城市化水平高、区域整体性强、结构层次多是其基本特征。

城镇密集区是社会经济及城镇发展到一定历史阶段的产物。

它反映了随着社会经济的发展，城市空间不断扩展，影响范围不断扩大，城市——城市之间及城市——区域之间联系不断加强，城市社会经济文化一体化的趋势，是城市区域化和区域城市化两种过程相互作用的结果。

城镇密集区不仅存在着城市间的联系，并且城乡之间也发生着紧密的联系，这种联系不仅体现在经济方面，而且反映到社会、文化、历史等多方面。

并且这些联系具有紧密性、高强度等特征。

　　城镇密集区自身特征和独特的空间结构，为城乡统筹的实施提供了雄厚的经济实力和良好的空间平台。

城市不仅可通过自身的辐射带动，而且可通过城市与城市之间的各种工业或经济廊道进行辐射，更好地实现城镇与乡村两个共生单元之间的交流与合作。

　　1.3我国区域发展差异的客观要求

　　我国区域面积广阔，各地社会经济发展差异较大，不仅东中西三大地带之间经济发展水平呈现梯度差，而且同一省市的不同区域也存在着明显的地域差异。

　　2005年我国人均GDP达1380美元，从整体上看，据第一个转折向第二个转折的标识还有一定距离。

但是，从局部省份和局部区域来看，已经完全具备了转折的条件。

2005年，上海、北京、天津、浙江、江苏、广东人均GDP分别达到了6389、5504、4351、3517、3054、2934美元；整个长三角城市群实现地区生产总值33858.6亿元，占全国的18.6%，人均GDP达到4.1万元，珠江三角洲人均GDP为41990元，均超过5000美元。

这意味着长三角和珠三角的发展水平已进入中高收入发达国家的门槛。

2006年北京市人均GDP达到49505元（折合6210美元），比2005年增长8.8%。

但北京周边城市，除天津外，人均GDP水平只有3000美元左右，有的城市只有北京的1／3，甚至低于1／3。

特别是河北省与京津接壤的6个设区市的32个贫困县、3798个贫困村等地区形成了“环京津贫困带”，贫困人口达到272.6万。

因此，在实施城乡统筹的过程中，经济发达的城镇密集区（城市群）在发展形成过程中可率先考虑城乡统筹发展问题。

　　统筹城乡发展作为社会经济协调发展的重要途径，本身就是一个动态的发展过程，应立足于东中西部地区现有的基础和条件，充分利用各自的优势，制订不同的发展战略和模式。

东部地区经济比较发达，整体经济实力较强，社会各项事业发展迅速，城镇化水平提高较快，城乡统筹发展具有一定的基础和条件。

因此，东部地区应在城乡统筹发展方面走在前面，在经济发展水平较高的城镇密集区率先实施城乡统筹，注重解决发展中的深层次问题，不断提高统筹发展的水平，在此基础上逐步扩大区域范围，力争覆盖全地区。

中西部地区社会经济发展相对滞后，城市辐射带动农村经济发展的作用较弱，快速推进城乡统筹发展的条件还不很成熟。

因此，中西部地区应选择条件较好的局部地区，如大中城市的郊区或条件较为优越、经济发展基础较好的县城和乡镇，特别是城镇密集、经济相对发达的地区，开展城乡统筹发展的试点工作，取得经验后再逐步扩大范围。

从总体上看，中西部地区由于经济发展实力的客观限制，城乡统筹发展的进程可能要落后于东部地区，但也不能因此消极等待，而应把城乡统筹发展作为加快地区社会经济发展的机遇，应该提前做好规划，量力而行寻求适宜的发展的模式和途径，尽量少走弯路。

　　2、城镇密集区城乡统筹的空间作用模式

　　2.1都市辐射拉动的点状型

　　都市区是由一定规模以上的中心城市及与其保持密切社会经济联系、非农业活动发达的外围地区共同组成的具有城乡一体化倾向的城市功能地域（图2）。

中心城市依据自身的实力与周围腹地发生着人流、物流、资金流和信息流的相互作用。

中心城市对周边的影响辐射依据中心城市的发展阶段而存在着差异，一般而言，城市发展的聚集阶段，中心城市极化作用占主导，溢出作用为辅。

城市发展到一定规模后，溢出和扩展将占主导。

作为城镇密集区的中心城市规模相对都较大，对乡村都具有了较强的带动、辐射作用。

　　2.2经济廊道作用的带状型

　　城镇密集区除了核心城市的辐射带动外，由于核心城市之间距离相对较近。

因此城市与城市之间往往容易形成带状工业走廊或者经济走廊（图3）。

沿经济走廊两侧一定范围形成辐射带动区，带动乡村地区的发展。

辐射带动区范围宽度视中心城市的实力与整个走廊整体经济实力而定。

例如，中原城市群中的郑汴洛城市工业走廊、江西沿江城市群中的昌九工业走廊、辽南城镇密集区中的哈大齐工业走廊等均形成了一定的规模和等级。

　　2.3点线相互作用的网络型

　　城镇密集区由于城镇相对密集、城乡相互镶嵌的空间结构，各种相互作用机制纵横交错，反映在同级城市之间、中心城镇与其受影响城镇之间、城镇与乡村之间的多元、多向联系，而且这种联系具有高强度性。

共同构成了城乡相互联系的网状空间模型（图4）。

　　以上三种作用模式相互交叉、相互影响，共同推动整个区域城乡的统筹、协调发展。

　　3、城镇密集区建立城乡统筹发展示范区的基本思路

　　3.1有重点，有步骤地制定切实可行的发展战略和模式是成功建立城乡统筹示范区的前提

　　从我国实践看，早期工业反哺农业，城市支持农村更多地表现为政府对农业产业的支持，即通过增加农业投入，提升农业机械和现代技术装备水平，对农业进行支持和保护，改造传统农业，对农业注入现代化要素，提升农业竞争力，实现工农两大产业协调发展。

随着人均GDP水平不断提高，在经济总量扩张，经济发展实力进一步增强后，工业反哺农业，城市支持农村的重点将及时由支持农业产业发展转向调整国民经济分配格局、为农村提供更多公共品、支持农村社会事业发展、平抑城乡居民收入差距等方面。

换言之，当经济发展进入工业化中期阶段，城乡统筹的重点在于刺激经济总量增长，支持产业发展，提升国民经济各产业的竞争力；而在经济发展有了足够的实力后，要及时调整政府行为，将城乡统筹的重点领域由经济发展转向追求社会公平。

这是符合经济社会发展规律的必然选择，也是东亚国家经济社会发展成功经验给我们的启示。

　　沿海经济发达地区的城乡统筹历程，可以明显地分为三个阶段：

早期阶段，当苏南地区和上海市人均GDP超过800美元时，“以工补农”的实践主要表现在通过兴办农村工业，就地转移农村富余劳动力，并利用国家免征为社员生活生产服务企业所得税的条件，以工业生产利润补贴农业经营，建设农业基础设施，改善农业生产条件，开始兴办农村社会事业等。

第二阶段是1990年代初期。

随着社会主义市场经济体制的确立，经济发展环境比较宽松，苏南地区和上海等地抓住机遇，大力调整生产力布局，推进农村城镇化和农业社会化，经济建设和农村社会各项事业迅速发展，城市化速度也明显加快。

到1990年代中后期，这些地方人均GDP已达到和超过了2000美元，为城乡统筹创造了更加有利的条件。

党的十六大以后，苏南地区和上海人均GDP达到5000美元以上，城乡统筹进入全面推进的第三个时期。

政府开始将城乡统筹的重点放在改变城乡二元结构方面，政策由早期做大做强经济基础，扶持产业成长，开始向关注社会公平，平抑城乡居民收入差距，提供农村公共品，全面发展农村社会事业转变。

　　为了科学地推进城乡协调发展，城乡协调发展较好的挪威曾经根据农业发展的不同层次，将全国划分为19个区，建立城乡协调发展的评价体系和数据库，对不同地区逐年进行城乡协调发展状况跟踪考察和评估，采取有针对性的措施，有计划、分步骤地推进挪威城乡协调发展，取得了显著的成效。

　　因此，根据经济发展的实际，制定切实可行的发展模式和发展步骤是城镇密集区能够成功率先实现城乡统筹的前提。

　　3.2构建城乡一体化的基础设施是建立城乡统筹示范区平台

　　基础设施是城镇—区域系统的骨架，是实现城乡统筹的基础条件，所以，各国政府都很重视对公路、铁路、港口等的投入。

例如，德国不仅重视大中城市间的铁路、高速公路相通，而且十分重视城乡间公路的连接，特别是近年来，认为提升城乡交通层次是推进城乡统筹发展的重要途径。

道路建成后，两侧可逐渐形成一些工业廊道，对乡村进一步起到辐射和拉动作用。

日本在进入工业化的中后期，则由中央和地方政府通过财政拨款、贷款等形式，强化城乡道路建设，加强城乡联系。

在农村基础设施方面，各国普遍采取公共财政支出、低息贷款、发行债券等形式加大对农村道路、水利、农民住房、自来水等基础设施的投入力度，一方面改善了农业生产和农民生活条件，另一方面又使农民收入增加，有利于缩小城乡差距。

　　3.3实施产业互动，严格保护农业板块区资源和环境是建立城乡统筹示范区的关键

　　产业一体化是城乡统筹的基本内容。

产业一体化是指城乡在产业上形成有机的整体，既错位又互补。

根据其不同特质及优势，在城乡之间进行产业分工，在不同的区域形成不同的产业基地。

即工业逐步从中心城市扩散到小城市（镇），同时使分散的农村工业向小城市（镇）集聚，中心城市重点发展金融、贸易、信息、服务、文化、教育等第三产业。

这样，第二产业从中心城市和广大农村转移到小城市（镇），一方面可以解决城市病和农村病，另一方面可以解决城乡之间产业同构和过度竞争的问题，使城乡之间形成一种相互支撑的经济技术联系。

中心城市不再以生产性功能为主，而是以贸易中心、金融中心、信息中心的功能成为周围区域的发展极；中小城市（镇）以生产性功能为主，充当中心城市向农村扩散经济技术能量的中介和农村向城市集聚各种要素的节点。

发达国家的具体经验有：

（1）工业“反哺”农业。

各国在工业化发展到一定阶段后，普遍实行了工业“反哺”农业的政策，加大对农业的投入力度。

日本在1960年～1975年，用于农业机械化的投入由841亿日元增加到9685亿日元，到1970年代中期农业生产已基本实现了从耕作、插秧到收获的全面机械化。

德国从20世纪50年代起，联邦政府对落后的农业区，采取投资补贴、拨款、农产品价格支持、贷款担保及低息贷款等措施，加速农业现代化。

（2）保护耕地。

在推进城乡统筹发展的进程中，必然会占用大量耕地。

为此，许多国家采取了有关政策和法律手段减少耕地的非农化。

一是设立专门监管机构。

如在德国，联邦政府负责制定全国性城市规划和土地规划，各级地方政府则制定区域性城镇发展初步框架，而各经济区则设立区域经济协会，专门管理城镇总体规划的制定以及土地的征用与监管。

美国从20世纪70年代中期设立了农业部下属的“土地委员会”，负责监控耕地的非农化。

二是以立法形式限制城市化对耕地的侵蚀。

美国各地方政府设立的“土地保护与发展委员会”，就是根据在城市化的不同阶段对耕地需求进行立法。

日本、德国、法国等也在20世纪70年代后，就耕地征用限制相继出台了有关法律、法规保护农地。

（3）保护环境。

环境污染是城乡统筹过程中所遇到的棘手问题之一，通过环境保护政策限制有污染的农村工业发展是各国的普遍做法。

如在韩国，凡申请进入农村工业园区的企业都要经过环境厅严格审查，有可能产生公害的企业均被否定。

已经造成污染的农村工业，由于企业无力支付大量的环境治理费用而往往倒闭。

针对这个问题，政府设立了控制污染贷款，这种贷款利息低、期限长，能有效帮助企业对污染的治理。

　　3.4完善组织机构、资金与技术交流渠道、社会保障与医疗保险体系是建立城乡统筹示范区的基本保障

（1）设立组织机构。

在英国，相应的政府管理机构是乡村发展委员会和乡村地区小工业委员会。

为促进农村工业发展，乡村发展委员会在远离城镇的边远地区建立“农村发展区”。

（2）实施财政、信贷，税收等经济激励政策。

法国以丰厚的“国家发展奖金”、“地方发展基金”鼓励大企业到农业地区办工厂，其口号是“你们的工业下放到叶绿素中来吧”。

1966年一1976年，享受“国家发展奖金：

的企业共有4405家，金额达33.29亿法郎，而在落后地区发放的“领土整治补助金”达30亿法郎。

在韩国，在农村工业园区的每一个中小企业可获设备资金5亿韩元，周转资金2亿韩元。

政府还对农村工业投资准备金的损耗给予追加补偿。

在税收上，除对农村工业免征土地税外，对新建中小企业，前3年免征法人税和所得税，后2年税收减半。

对从汉城、釜山等大城市迁入农村的企业减免让渡税。

（3）实施提供技术及信息服务、教育培训等配套政策。

在泰国专门建有“农村工业信息服务中心”。

中心出版有大量的信息资料，并拥有完善的电讯网。

他们所提供的信息主要有两大类：

一是从企业家那里取得的信息，如原料及其它服务提供者的姓名、住址及资格；二是来自政府有关全国工业状况及趋势的资料。

（4）社会保障制度是社会的“稳定器”和“安全网”，是建设社会主义和谐社会和实现城乡统筹的重要内容。

城镇密集区要切实将农民工和农民纳入工伤保险，积极推进农民工和农民参加大病医疗保险统筹，探索农村养老保险政策，做好被征地农民就业培训和社会保障工作，积极探索建立农村社会养老保险制度。

　　　　　　　　　　　　　　　　作者:

刘荣增来源:

《城市发展研究》2007年第04期