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行政管理论文

当前我国公共政策施行过程中的公民参与

摘要：

公共政策是为了解决具体问题而制定的具有很强的针对性，针对性很强的公共政策主要依赖于对社会生活和现实国情的准确把握，依赖于大量的社会调查研究，但也决不能忽视公民参与公共政策所产生的积极作用。

时间证明，公民参与公共政策的缺乏将会带来现实公共政策执行过程中的种种不确定性、风险、和危机。

本文将从公共政策中公民参与的背景入手，通过对我国公共政策中公民参与的价值分析，阐明在现阶段我国公民参与的必要性，通过对公共政策中公民参与的现状、问题分析，提出发展和完善公民参与的现实路径及其对策。

关键词：

公共政策公民参与偏差行为对策

TheAnalysisofthecurrentSituationandProblemsoftheCitizenParticipationinthecurrentChina'spublicPolicy

Abstract:

Thepublicpoliciesaremadetosolvespecificsocialproblems,henceareofstrongpertinence,Theseverystrongpertinencepublicpoliciesrelyonprecisegraspofthesociallifeandtherealsituationofacountry,andthiswillfurtherdependonamassofsocialinvestigationandresearch,butwecan'tignorethepositiveeffectemergedbytheparticipationofcitizensinpublicpolicy,Ithasbeenfoundthatthelackofpublic'sparticipationwillcauseavarietyofuncertainties,risksandcrisesinthepolicyimplementationprocess.Thispaperwillbefromthebackgroundofcitizenparticipationinthepublicpolicy,ByanalysisingthevalueofcitizenparticipationinourChina'spublicpolicy,soastoexplainthenecessityofcitizenparticipationatpresent,andbyanalysisingthecurrentsituationandproblemwecanputforwardtodevelopandperfectthepracticalpathandcountermeasuresofthecitizenparticipatiom.

Keyword:

publicpolicycitizenparticipationdeviantbehaviorstrategy

1、理解公共政策

1.公共政策的涵义

公共政策是一种同人类社会的生存和发展息息相关的现象，在一个国家的管理活动中，始终贯穿着公共政策的制定和执行，它是国家管理的一种重要手段。

因此对公共政策的研究非常必要而且非常重要。

但是无论是在日常的生活还是在学术领域，人们对公共政策的涵义的理解并不一致，大多数学者都倾向于下面这种理解：

公共政策是指国家机关或者执政党制定并付诸实施的旨在解决某一问题的具有权威性的行为准则①。

这一定义可以分解为以下基层涵义：

第一，政策的目的性。

公共政策是目的性很强的活动，它是为了解决某一具体问题而制定的。

第二，政策的主体。

政策体现了主体的意志，公共政策的主体不仅包括传统上立法机关而且公共政策的制定者还有行政机关、司法机关、政党以及社会中的其他影响因素。

第三，公共政策是必须采取行动的权威准则。

一旦制定就必须付诸实施，不被实施的公共政策不能解决公共政策问题。

第四，政策是一种行为准则或者行为规范。

它有具体的作用的对象，它规定了对象如何去做和怎样去做，并且具有强制性的规范作用。

2.公共政策的基本特性和功能

公共政策是统治阶级管理国家、统治国家的基本工具之一，是统治阶级对利益在全社会分配的一种手段。

因此公共政策有自己本身独特之处:

（1）阶级性，制定公共政策国家机关代表了统治阶级的利益，它必然为某些集团和个人服务，这就决定了任何公共政策在本质上都必然具有阶级性。

（2）价值性，无论哪个政党哪个政府制定的政策，无论是针对什么领域的公共政策均要设计采取什么行动、禁止哪些行动、行动的目标是什么等问题，这些问题的回答都与政策制定者的价值观紧密相连。

（3）合法性，公共政策要发挥其作用，必须以政策对象的认可接受为前提，无论是自愿接受还是强制接受都是如此，否则政策就无法付诸实施，没有约束力也就不能成为真正的政策，这就是政策的合法性。

（4）权威性，公共政策的制定者有国家强制力做后盾，政策对象必须服从，否则要受到惩罚。

制定政策和组织实施政策是公共权力机关实现其只能的基本手段，而公共权力机关在使用这一手段的时候对其功能做了设定，其主要功能有四种：

管制功能，政策主体要制约、禁止对象不做什么，或者要政策对象不做什么就须使政策具有管制功能；引导功能，为解决政策问题，国家机关或者执政党一句特定的目标，通过政策对人们的行为和实物的发展加以引导，使得政策具有导向性；调控功能，政府运用政策在对社会公共事物所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用；分配功能，公共政策最喜欢吧价值或者利益非配给与政府主观偏好一致或者基本一致者，分配斐最能代表社会生产力发展方向者及普遍获益的社会多数者。

2、政策施行过程中公民参与的意义

公民政治参与对于制度发展而言，意义极为重大。

公民政治参与是制度建设的核心问题之一，无论对于国家，还是对于公民社会，公民政治参与都是实现和谐的必要条件。

（一）公民政治参与是实现公民权利的基本途径

政治参与是公民争取和扩大个人权利的最主要途径，只有通过积极的政治参与，公民的个人权利才能得到最充分的实现。

广泛的公民政治参与，特别是公众的政治参与，是现代民主政治的基础。

（二）公民政治参与可以有效防止公共权力的滥用

制约权力是民主政治的一个基本要素。

有效地制约公共权力，一方面需要权力体系自身内部的相互制衡；另一方面，也需要权力体系之外的制约，即公民和公民社会的制约。

公民对政治生活的积极参与，是实现对公共权力有效制约的基本条件。

（三）公民政治参与可以使公共政策更加科学和民主

大众的关注和参与，对于一个政策的成败起着决定性的影响。

首先，公民参与，有助于政策决策主体充分考虑和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望，并把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少政策决策的盲目性，提高政策的合法性。

其次，公民参与，可以减低执行时遇到的困难，有利于政策的有效执行。

（四）公民政治参与能够促进社会生活的和谐与安定

公共政策的制定过程，实质上是一个利益分配和调整的过程。

如果一项政策或一种制度导致了利益分配的严重不公正，那么利益相关者之间就会发生矛盾和冲突，利益受损的群体对公共政策就会产生抵触，从而损害公共权威的合法性，威胁社会的公共秩序。

如果公众能够实质性地参与相关的决策过程，通过公众的参与有效协调各种利益关系，这样的政策就容易为公众所接受，民众对公共政策就会有更多的共识，公众之间以及公民与政府之间就容易和睦相处。

（五）公民政治参与就是公民的价值

公民参与，促进了政策相对人主体地位的确立。

这有助于提醒政策执行主体尊重政策相对人的人格，并注意激发政策相对人对公共政策的认同感和接受主动性，减少政策执行中的阻力和实际存在的强迫性和人格侮辱等违背政策和法律的行为。

还有助于改变政策研究和咨询过程中普遍存在的自上而下的单一视角，而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角，扩大政策研究和咨询的领域，并使研究成果能直接为广大人民群众服务。

3、公共政策制定过程中公民参与的现状

1.公民参与公共政策的现状之积极方面

短短二十年的改革开放使我国在政治、经济、社会、文化等各个方面取得了很大的发展，为我国公民参与的扩大提供了一定的基础和条件。

事实上，我国公民已经积极地参与到国家治理和政治生活中。

其广度和深度也日益增强，主要体现在如下几个方面：

（一）公民参与的自主性不断提高

改革开放以来我国公民参与中“动员性”成分逐渐下降，而自主性成分不断上升。

究其原因，一是随着我国社会主义民主政治建设的不断发展，公民对自己享有的当家作主的权利和地位有了充分的认识，要求当家作主、行使民主权利的愿望目益迫切。

二是随着利益的不断分化和重组，公民有了表达利益的要求和愿望，这也促使公民参与的自主性不断增强——公民不仅在表达个人意愿、维护个人利益方面具有自主性，而且在维护公共利益方面也有较强的自主性。

（二）公民参与的行为日益合法

文革前我国公民参与是“群众运动式”的参与，文革中则是“无法无天式”的参与，这些“非法”或“违法”的参与使公民权利难以得到实现和保障，因此，在对这些沉痛的经验教训进行深刻的总结和反思之后，我国政府将公民参与制民主的基本模式写进了宪法，从此我国人民是依照法律规定进行参与。

以宪法为核心的法律体系为公民参与的合法行为提供了制度化、规范化的准则，无论是选举活动，党团活动、政治监督以及其他活动，都在宪法和法律或其他规范件文件中得到确立。

公民开始在法制的基础上自主地参与公共决策活动，通过影响政府对权威性价值的分配来维护自身的合法权益。

（三）公民参与的途径逐渐多样

改革开放以前，我国公民参与的条件差、方式少、途径也不畅通，但在改革开放以后，在政府的大力支持下，我国不仅完善了原有的根本制度，如人民可以通过人民代表大会制度，政治协商制度，基层民主自治制度等来表达自已的利益要求，而且还在实践中创造出了更多的新的参与途径，如社会协商制度，专家咨询制度及民意测验制度等来增强对民意的表达和吸纳功能。

随着大众传媒的不断发展，舆论参与也逐渐成为公民参与的重要方式，公民可以通过电视、电话、报纸、报刊等媒体途径来表达自己的利益诉求，从而使社会舆论对政府决策的影响越来越明显。

这些新渠道的开辟，畅通了政府与公民之同的联系，迸一步满足了公民参与的要求。

（四）公民参与的效能感明显增强

公民参与的效能感就是指公民对自己的参与行为的影响力的主观评价。

当公民认为自己的参与行为重要并能产生积极的效果时，公民就会表现出较高的参与积极性；反之，当公民认为自己的所作所为无足轻重。

不能有效的改变结果时．就会表现为滑极地参与。

也就是说，公民参与的主动性与人民对参与的效能感有关，两者成正相关关系。

在文化大革命时期，公民的参与表现为参加一系列的群众运动。

实质上这些大规模的群众运动使公民丧失了参与的主体地位，变成了政治教育和政治动员的对象。

这种参与行为不仅没有提高公民的政治效能感，反而使公民的参与熟情变成了对政治的冷漠和不信任。

改革开放以后，随着公民主体意识的不断觉醒，公民参与的效能感开始不断增强。

调查表明，当人们对社会上某些事情有意见时，多数人表示采取过某种方式的行动，大约有53．2%的人相信自己的参与行动对改进政府的工作和决策有一些作用②。

因此，随着公民参与的效能感的不断增强，公民参与的积极性也不断提高。

2.公民参与公共政策的现状之不足之处

尽管我国在改善公民参与公共政策方面取得了很大的进步，但是我国公民参与政策制定毕竟还只是处于起步阶段，在公民参与的扩大和发展的过程中，存在许多问题。

公民参与政策制定的范围、层次仍然受到很大限制,公民参与权的实现不可避免的陷入一些困境。

无论从公民本身还是政府本身来说都存在着难以克服的障碍，此外在公民参与制度方面的缺失、机制的不成熟以及公开程度的限制都将对公民参与公共政策的制定产生不同程度的负面影响，具体从以下几个方面可窥一斑：

（一）还有相当多的公民政治参与意识淡薄，参与能力不足

社会中较大一部分公民政治觉悟不高，政治参与意识淡薄。

由于公民的自身素质、对信息的掌握程度、理解程度以及对政策目标实现的可能性和途径的认识等诸多因素的影响，使公民政治参与的能力与参与要求不符，参与效率低下。

而公民在参与过程和方式上也存在一定的盲目性，相当数量的公民政治参与具有随大流的从众性，把自己当作国家和政治的附属物，一般是单位安排干什么就干什么，无论是参加政治学习、讨论、政治活动都是如此，没有认识到政治参与是一个实现自己权力与义务的过程。

还有相当一部分公民政治参与政治不是基于公民的责任感，不是出于对自己权利和义务的认识，更不是从国家和民族利益的角度出发，而是在他们社会生活中有挫折感时，希望通过政治参与来促使政府注意到他们的利益和要求，只是凭着一时的热情和冲动参与政治。

更有部分公民不知道如何去参与和怎样才能实现有效参与，以不适当的参与方式来实现自己合理的利益要求和愿望，比如有些公民到有关国家机关上访、要求解决问题时，不是按照法律规定的正常程序办事，而是采取了吵闹、静坐，甚至以绝食、自杀相威胁，妨碍国家机关的正常工作。

更有甚者，有些公民为了发泄心中的不满情绪，采取围攻政府部门等非制度化参与方式，对社会稳定造成极大危害。

（二）自治性社团参与严重缺乏

1980年以后我国公民社会组织开始快速增长，1989年全国性的社团剧增至1600个，地方性的社团达到20多万个；到1997年，全国县级以上的社团组织达到18万个，县以下的各类民间组织估计至少在300万个以上③。

数字上的宏大并不能掩盖实质上的羸弱。

目前，我国绝大多数民间组织是由政府创建并受政府的主导，对政府的依赖性很强，形成这样的局面是有深刻的原因的：

首先，根据政府有关民间组织登记和管理条例的规定，任何民间组织的登记注册，都必须挂靠在某一党政机关作为它的主管部门；其次，绝大多数有重要社会影响的民间社团都是由政府创立的；再次，几乎所有重要的社团组织的主要领导一般都由从现职领导岗位退下来的或从机构改革后分流出来的原党政官员担任；最后，一些重要的非政府组织的活动经费由政府拨款，在经济上完全依赖于政府。

这四个原因决定了我国当前的民间社团从总体上说是政府主导型的民间社团。

（三）各阶层政治参与发展不平衡

我国现阶段阶层分化日益明显，不同阶层之间的经济地位的差别不断扩大，由于不同阶层的公民占有社会资源的差异，他们在政治参与的意识、能力和强度上都有所不同。

一部分既得利益者，如企业家、私营业主及其它高收入阶层参政议政的愿望较为强烈，纷纷成立自己的利益代表组织，凭借其掌握的丰富的经济资源主动影响政府的决策，而政府为了当地的经济发展也往往为之大开绿灯。

他们对政治的敏感性更强，为了维护自己的经济利益，为了争取政治地位的提高与法律对自己利益的承认，积极参与政治事务，表现在要求成立自己的协会和组织，争取党人大代表、政协委员，捐助教育和文化等社会公益事业提高知名度。

与此形成鲜明对比的是广大低收入群体，或者是缺乏相对确定的政治态度和价值而呈现出明显的政治冷漠倾向，游离于国家政治生活之外；或者是有明确的态度和利益需求，却因社会地位的低下，拥有的政治资源和社会资源缺乏，导致没有足够的能力去组织参与，无法组织自己的利益集团。

这些社会弱势群体在没有组织代表或有组织而不能很好地代表他们利益的时候，就转向通过非组织化地、通常是个人或小团体性的政治参与渠道来表达自己的利益，在组织化程度低的政治参与过程中，由于利益表达没有经过集中过滤和整合，容易导致表达失败，经常性的表达失败就会使人们转向采取非制度化的政治参与方式，从而破坏政治稳定。

（四）公民参与的制度化低

“制度化参与是指公民的政治参与和政府对政治参与的管理都依据法治原则,以法律规定和确认的方式和程序进行的参与方式。

目前我国主要有政治选举、政治结社、政治表达等三类方式,这些具体的方式能保证公民政治参与的制度化、法律化。

”但是在社会转型时期,由于我国的民主政治体制,尤其是政治参与机制还不完善,具体的关于规划参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制度还不够健全,使得公众的政治参与受到一定的限制,政策主体缺乏具体信息,从而使政策的科学性降低,同时,也在一定程度上降低了政策的合法性和权威性,使人民群众对党和政府的信任度减少,政策的执行缺乏有力的支持,降低了政策的实现效果,严重阻碍了科学的政策体系的建立。

4、缺少公民参与公共政策的执行可能会产生的偏差行为

公共政策执行过程中由于公民参与的缺失会产生多种偏差行为，并常常造成公共政策执行过程的梗阻，导致种种政策执行问题，如政策执行不力、执行走样、政策执行失误甚至失败等，政策执行中的偏差行为具体有以下一些表现④：

（1）上有政策，下有对策。

这是一种比较常见的政策执行偏差行为，如果政策执行者对于某项公共政策或者公共计划缺乏政策认同感特别是当公共政策本身与执行者的利益有冲突的时候，在缺少公民参与监督、批评建议的情况下一些政策制定者就会寻找政策替代，他们有法不依，从本位主义和地区利益出发，对有关政策置若罔闻或者钻政策的空子。

（2）按章办事、迎合上级。

这是一种机械式的政策执行方式，政策执行者盲目迎合上级意志，不是根据客观规律和现实情况办事，而是简单的机械的按照上级的意志和意图执行政策，逃避责任，害怕风险，无意创新，是政策失去活力和广泛适用性，其形式主要表现在：

无视政策的实质精神不具体问题具体分析，无视政策环境中的各种新情况，新问题，只是听指示、照惯例，而不顾政策执行的效果。

（3）搞“土政策”，自行其是。

“土政策”是政策执行者在执行政策时根据自己的理解和需要附加上一些原政策目标中没有的内容。

“土政策”往往与原政策不完全相符或者相悖，为谋取自身利益、小群体利益或者地方利益而另立一套，自行其是。

因而“土政策”的存在必然增加原政策的成本，降低执行效果，影响政策目标的实现。

这是明显的缺乏公众监督的结果，因此公民参与政策的制定和执行是必不可少的。

（4）断章取义，为我所用。

政策执行者在政策执行过程中为了自身的利益，对原政策内容有意曲解，肆意变通，实际上这扩大了政策的灵活性，否定政策的原则性和严肃性，他们对中央政府的各项政策和调控信号，会不同程度的独立作出自己的选择和决策，造成政策执行过程中出现断章取义、南辕北辙等政策执行不力现象和执行问题，甚至会造成政策执行失败。

（5）阳奉阴违，拒不执行。

政策执行过程中有些执行者由于种种原因只做表面功夫，实际上则是软拖硬抗，导致政策执行受阻，政令不畅，目标无法实现。

（6）照搬照抄，敷衍了事。

政策执行者只是原原本本的传达，不折不扣的落实政策，但实际上他们对于上级的政策并不认真理解和领会，更不会结合本地实际情况灵活执行，而是不顾具体情况，不考虑效果简单的照搬照抄，无视现实政策环境中的具体情况，机械的套用以往成就的政策执行惯例。

（7）左顾右盼，等待观望。

政策执行者在执行过程中消极被动、坐等观望，缺乏创新精神和开拓意识，也有一些人在政策执行过程中从本人、本单位、本地的利益出发，总想搭便车，不愿意付出政策成本，更不愿意承担风险，左顾右盼，坐等观望，其后果往往是错失解决问题的最佳时机。

（8）区分软硬，选择执行。

在政策执行过程中根据自己对政策执行目标的理解区分软硬指标，然后选择执行，他们将受欢迎的无一例外的归结到“软”的、无约束的一类，而将一些必须完成的归结到“硬”的一类，在具体的执行过程中他们就有重点的完成硬性指标，而对软的、可完成可不完成的则尽力避免，这就造成了间接的不作为，这种不作为对公众来说可能会影响切身利益的，而在政府片面的追求硬性指标的过程中切身利益根本得不到保障。

（9）讨价还价，政策攀比。

指的是为了个人、组织和地方的利益片面的追求政策执行的各项资源，相互攀比竞争更多的优惠政策和条件。

国家在制定政策时往往是从宏观整体的角度来考虑，因而往往是全面的长远的，需要地方服从，有事甚至会牺牲地方利益，而在政策的执行过程中各部门相互游说，极力争取对自己有利的政策来避免自身的损失，有的甚至在政策过程中把政策执行变成了为自己牟取暴利的机会。

总之，政策执行过程的种种偏差行为，加大了政策执行的成本，造成了政策执行过程受阻和政策目标无法实现，同时，也增加了政策执行失败的风险。

政策执行的出现偏差行为和“中梗阻”现象产生的原因是多方面的既有公共政策本身的原因如公共政策的合法化程度、公共政策目标的弹性程度、良性循环程度等，还有有公共政策执行体制的原因如执行体制的不完善、执行信息的不完备性、责任追究制度的缺失等，也有公共政策以外的原因如执行机构的官僚主义、形式主义、本位主义等，当然还有政策执行主体的原因如政治社会化不足、政策执行者的利益具有倾向性等。

这些原因从不同的方面影响和制约着公共政策的执行。

5、公共政策中公民参与的困境

我国公民参与公共政策在实践中进行了有益的探索，并取得了很大的成就。

使公民参与公共政策进入了新的发展时期，推动了公民民主权力的实现。

但在公民参与的广度和深度不断增加的同时，公民参与公共政策还面临着诸多的困境。

（一）制度化的缺失与非正式化的盛行，阻塞了公民参与公共政策的渠道

从公民参与公共政策的根本动机来看，公民通过参与能够为参与主体带来一定的利益，或者能使其避免更大的祸害，于是公民开始积极关注与自身利益有关的公共政策，但是由于我国公民参与公共政策的渠道相对较少，尤其是与公民参与有关的制度的建立速度远远落后于公民参与积极性的增长速度，因此公民参与公共政策的广度和深度受到影响。

目前，我国公民参与公共政策主要有制度化和费制度化两种渠道。

人民代表大会和人民政治协商会议是我国公民参与公共政策的制度化渠道，公民通过选举人大代表以及推荐政协委员的方式参与政府的决策，但是在现实的政治生活中，与选举有关的具体制度安排尚不完善，表现出许多不足：

第一，公民的直接选举流于形式，在县乡人大达标直接选举中某由于缺乏竞选制度，选民对候选人情况的了解程度很低，影响公民参与选举的热情。

第二，公民的间接选举造成信息传递的梗阻，公民参加直接选举的层次只能是县级以下的人大代表，县级以上的人大代表只能由下一级的人民代表大会选举产生，而人民群众的医院在不能得到真正体现的情况下，其通过选举参与影响公共政策过程的效力也就受到了制约。

由于我国公民参与公共政策的制度化渠道存在上述不足，因此当人民群众表达自己意志和愿望的要求不能充分及时的得到满足时公民就会诉求非常途径，运用非常手段，在很多情况下表现为非制度行的参与，例如：

农民的集体上访和集体冲突基层政权，还有一些失去生活保障的职工游行、静坐，民营企业家想尽办法结交政治权力等等，这些非正常途径都会造成对正常途径的冲击，不仅影响国家政权只能的正常有效的发挥，也势必造成公民参与的无序化、非法化，从而影响政治系统的稳定性。

（二）传统行政文化的消极影响，造成了公民参与公共政策主体意识淡薄

政治文化是公民参与公共政策的社会思想基础，它影响甚至决定公民的参与行为，参与方式以及参与的程度，公民参与公共政策的角色意识，责任意识以及参与的积极性和主动性也都是在一定的政治文化的影响下形成的，在传统的政治文化的长期影响下，我国政府官员形成了严重的官僚主义思想，在政策实践中强调官的权威，把让公民参与公共政策过程看成是对公民的一种恩赐，或权宜之计，不尊重公民应有的政治权利，不承认公众在政策制定过程中的主体地位，人为公众理所当然的应绝对接受和服从政府所制定的公共政策。

这种传统的官本位思想使我国公民形成了一种权威崇拜、清官思想的政治思想和意识，直至现在公民仍很难以主题的身份主动的参与到公共政策过程中来，公民