最新深交所综合研究报告中国证券市场实证分析之四中外信息披露制度及实际效果比较研究 精品.docx
《最新深交所综合研究报告中国证券市场实证分析之四中外信息披露制度及实际效果比较研究 精品.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《最新深交所综合研究报告中国证券市场实证分析之四中外信息披露制度及实际效果比较研究 精品.docx（9页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
最新深交所综合研究报告中国证券市场实证分析之四中外信息披露制度及实际效果比较研究精品
深交所综合研究报告“中国证券市场实证分析”之四:
中外信息披露制度及实际效果比较研究
为了对我国目前上市公司信息披露的制度体系、监管效果及存在的问题进行客观的分析和研究，中国证监会于2001年8月委托深圳证券交易所牵头，聘请北京大学、中国政法大学、国家会计学院、上海国家会计学院、深圳证券交易所等中立机构的数十名教授、专家和研究人员对我国证券市场上市公司信息披露问题进行了专题研究。
课题研究的目的旨在比较我国上市公司信息披露制度与境外成熟证券市场存在的差距、评价我国证券市场上市公司信息披露监管的实际效果、找出存在的问题、并提出相应的政策建议和改进措施。
日前，该研究课题已完成并提交中国证监会。
研究报告全文近30万字。
本文为该研究报告的主要研究结论。
1中外信息披露制度体系比较
11我国证券市场虽尚处发展的初期，但是在上市公司信息披露制度建设方面已取得了很大成绩，一个较为科学合理的制度体系框架已初步建立，实体法规范已基本与国际接轨。
12与海外成熟证券市场比较，我国上市公司信息披露制度体系存在的问题主要表现在三个方面部分立法形式欠合理、有关法律责任的规定存在欠缺、部分信息披露标准有待调整。
2海外成熟证券市场监管与执法情况分析
21与我国相比，海外成熟证券市场监管与执法具有制度完备、实施有力、注重法制、责任落实、重视效率等5个特点。
22制度完备信息披露规则完善、可操作性强；重视公司动态信息的披露，强调对要约收购、委托投票、股权变动等公司动态信息的披露，鼓励预测性信息的披露；维持高标准的会计标准和严格的会计审计程序。
23实施有力成熟市场证券监管部门将信息披露执法作为日常工作重点，对于可能出现的证券信息披露违法行为，有完善、高效的责任追究机制，可以通过行政、民事和刑事程序追究违法行为人相应的法律责任。
证券监管机构通过对呈报的信息披露材料进行主动审查和受理举报等方式，在尽可能短的时间里、尽最大可能发现信息披露违法行为，并按程序追究其责任。
如英国在2000年度共调查了376宗案件，其中9宗起诉到高等法院，有360名投资者或存款人获得了赔偿。
美国每年要审查四、五千份发行人的信息披露材料，还要审查四、五千份其他信息披露的材料。
在2000年度，对违反财务报告的行为，通过行政程序处理了68宗案件，对160人追究了行政责任；提起了32宗民事诉讼，共追诉了83名被告。
对违反发行报告要求的，提起了3宗民事诉讼，共追究了6名被告的民事责任。
对未按期提交归档材料的，以行政程序处理4宗案件、处理责任人5人，民事起诉4宗、追究4人的民事责任。
24注重法制证券监管部门始终强调信息披露规范的一体遵守，信息披露监管的执法力度不随管理政策波动；监管机构的行政权与司法权界限明确，尊重财产权利，证券监管部门涉及对违法行为人的罚款和财产剥夺的处罚，必须经民事诉讼程序方能实现。
25责任落实违反信息披露义务的责任追究一般是以最终实际违法的个人作为处罚对象。
如香港证监会在2000年度对违反《证券披露权益条例》检控的12个被告中，有9个是针对个人；对4个擅自发布未经认可的信息披露材料案件的起诉中，7个被告中有4个是针对个人。
26重视效率英国正在进行以降低整个社会在信息披露方面的成本为目的改革；美国《金融服务现代化法》也强调降低监管负担；香港特别行政区则强制违法人承担调查费用；各市场纷纷转向通过互联网等新技术提高信息披露效率。
3我国上市公司信息披露监管实际效果分析
311993年起至2001年10月上旬止，中国证监会和深圳、上海证券交易所共进行了218次上市公司信息披露违规处罚，其中中国证监会29次，深圳证券交易所124次，上海证券交易所65次。
32从2000年开始，处罚数量有了十分显著的上升，在总共218次处罚中，有156次发生在2000年以后，占总处罚次数的72％；而在2001年的104次处罚中，有45次是在7月以后的3个月中发生的，显示2001年下半年开始监管机构进一步加强了对上市公司信息披露违规行为的查处。
33就上市公司信息披露违规行为统计看，临时性重大信息披露和年报信息披露是两个最大的违规行为来源，两者共占总违规行为的85％；最主要违规行为是年报信息未披露、预亏公告和关联交易的披露违规。
34在受到信息披露违规处罚的上市公司中，约21％的公司受到过不止一次的处罚，显示信息披露违规处罚的总体威慑性并不很强。
35统计分析结果表明，市场对上市公司信息披露违规处罚的反应程度股价下跌与处罚的公开性和处罚力度存在正相关，处罚的公开性越高、处罚力度越大、市场的反应越强烈；以交易所内部批评为主的上市公司信息披露处罚方式没有对上市公司产生足够的威慑力，对违规公司的股价、再融资能力与机会等影响很小，这是我国上市公司信息披露违规行为屡禁不止的重要原因之一。
36受到中国证监会信息披露违规处罚的上市公司中，只有76％两家的公司再次因为信息披露违规受到处罚。
这说明中国证监会对上市公司的处罚具有较大的震慑力。
但证监会处罚只占所有被处罚数量的13％。
4我国上市公司信息披露制度与监管实际效果总体评价
41从上市公司信息披露制度建设来看，我国已初步建立起了一个较为科学合理的制度体系框架，实体法规范基本与国际接轨，但部分规范要求的实施程序还有待进一步完善。
42从信息披露执法与监管的实际效果来看，我国与境外成熟证券市场相比还有较大差距，但与其他新兴证券市场相比已经达到较高水平。
5我国上市公司信息披露监管存在的主要问题与原因
51不能及时发现问题。
股票发行过程中的信息披露由中国证监会负责监管。
从已经查处的案例来看，不少在招股说明书中做假的不法行为没有被及时发现。
交易所对上市公司信息披露的监管主要是在持续披露阶段。
对于持续信息披露的载体－－定期报告和临时报告的审查，交易所在相当一段时间里采取事前审核的办法。
由于时间和人力的制约造成了事实上的审查不严，不能及时发现问题。
52处罚不力。
我国证券法中缺乏民事责任的规定，因此在实践中，对有关的违法违规行为一般都采用行政处罚的办法解决，但对受害投资者却没有给予补偿，从而没有对违规者起到有效的威慑作用。
即使在行政责任和刑事责任方面，执法力度同样显得不够。
许多做假的中介机构没有完全按照规定进行处理。
53我国对注册会计师行业主要采取政府监管的模式。
在目前行业自律机制薄弱的现实下，采用此种模式可能会有助于提高监管的效率，但由于我国市场经济还不发达，经济条块分割和地方本位主义在一定程度上存在，导致地方政府为谋求本地方经济利益，通过对地方注协的控制介入注册会计师行业市场管理，进一步削弱行业自律监管体系的权威性。
54对注册会计师及事务所的处罚仅限于行政处罚，还没有会计师或会计师事务所因参与造假或重大失职，向遭受损失的投资者作民事赔偿。
正是由于目前我国民事赔偿和刑事处罚制度的不完善，造成注册会计师及事务所的违规成本极低，处罚不能起到有效的威慑作用。
55上市公司信息披露监管不力的直接原因551监管框架的缺陷。
我国证券监管属于政府监管。
涉及政府监管的条文量多且明确具体。
强化政府监管固然很重要，但完全依赖政府来监管市场是不现实的。
552监管根本目标事实上的错位。
尽管证券立法以是以保护投资者利益为根本目标，但在监管实践中，投资者的利益没有受到有效的保护。
由于投资者所受的巨额损失没有相应的赔偿机制，违规处罚对潜在的违规者没有起到威慑作用。
553监管部门的职权设置，不利于对信息披露违规的监管。
交易所的处罚权力有限，对信息披露违规的监管能力有限。
证监会有调查权和更大的处罚权，应该更能发现和控制上市公司信息披露违规行为，但证监会在制度上对上市公司信息披露违规有多大的责任是一个目前尚未解决、值得进一步探讨的问题。
中注协对会计师事务所管理的主要职责在于会计师事务所及其从业人员的职业道德建设、审计准则的监督执行、执业素质和执业水平的考核等，不能调查上市公司，所以，也很难通过对事务所的检查发现上市公司信息披露违规行为。
554监管力量薄弱。
1负责上市公司首次发行股票相关信息披露材料审查的证监会发行监管部2001年正式在编人员28人，其中具体审核信息披露材料的部门是审核一处和审核二处，工作人员在编人员加上借调人员各在20人左右。
这40个人面对众多申请上市公司的申请材料，很难在法定的时间内完成高质量的审查工作。
2在持续信息披露监管方面，深交所公
司管理部负责上市公司监管的有17人，平均每人监管30家左右的上市公司。
证监会负责持续披露阶段监管的上市公司监管部有24人，其中信息披露监管处总共才7人含借调3人，很难实现对上市公司持续信息披露的持续的监管。
3中注协执行《注册会计师法》所赋予监管职能的监管部其工作人员仅为9人，各省、市地方注协的监管人员则更少，多则4人，少则1人，。
而美国有700余名专职职员；德国的仅有7000余名个人会员和不到1000名事务所会员，就配备有80余名专职人员；加拿大的仅有55万余名会员，就有160余名专职工作人员，每年还有700－800名来自于大学、会计公司、企业的独立自愿工作者参与协会工作。
56上市公司信息披露监管不力的深层次原因561体制弊端。
过去我国的监管政策一直强调证券市场要为搞活大中型国有企业服务，企业主要依靠政府意志和行政权力进入资本市场配置资源。
因此，在事实上形成的发行审核惯例是凡是获得了发行额度的企业，很少有通不过审核的。
发行审核实质上流于形式诱发了企业的虚假包装现象。
562中介机构功能的错位，增加了监管的难度。
在境外成熟证券市场，中介机构和证券监管部门共同监督上市公司的信息披露，保证其出具的报告准确、及时、完整。
而在我国，中介机构在信息披露的问题上，和上市公司一道与监管部门周旋，从而使监管和被监管的力量发生了很大变化，在专业水平上使监管者处于劣势，这大大地增加了监管的难度。
6公司内部控制与治理结构缺陷和上市公司信息披露违规的关系
61保证信息披露准确、及时、完整、合规的主要责任在上市公司本身，尤其是上市公司的董事会。
我国上市公司会计造假行为严重，财务报告严重失真，违法违规现象愈演愈烈。
造成这些现象的原因是多方面的，但上市公司内部控制失灵是造成这种现象的重要因素，而上市公司治理结构的缺陷是公司内部控制失灵的根源。
62我国上市公司内部控制失灵的主要原因包括1上市公司内部控制薄弱；2缺乏一个完整、合理、有效的内部控制标准体系；3内部审计机构定位不清；4董事会交叉任职情况严重、缺乏独立性，无法对关键人进行有效制衡；5监事会无法有效发挥功能。
63上市公司内部控制薄弱。
我国绝大多数企业还未意识到内部控制的重要性，加上公司治理结构上的先天不足以及组织结构和人员素质等方面的原因，致使我国企业内部控制普遍薄弱。
不少上市公司虽然在形式上建立了内部控制系统，但多数是形备而神不至，难以有效发挥保证上市公司合规经营、保证会计信息真实可靠的作用。
64缺乏内部控制标准体系。
我国目前尚未正式出台权威性较高的企业内部控制标准，对于内部控制的完整性、合理性及有效性更是缺乏一个公认的标准体系。
65内部审计机构定位不清。
有关内部审计的问题目前需解决以下两点内部审计机构的设置与内部审计机构的定位是只设置审计部还是同时设立审计委员会和审计部？
如果只设置审计部并将其置于总经理的领导之下，董事会对总经理的领导就缺乏监控措施，无法保证《会计法》规定的单位负责人应对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责这一条款落到实处。
66董事会交叉任职情况严重、缺乏独立性，无法对关键人进行有效制衡。
交叉任职主要体现在董事长和总经理合一、董事会和总经理班子人员过分重叠，外部董事和独立董事的比例过低，董事会缺乏独立性。
交叉任职的后果是董事会与总经理班子之间权责不清，关键人大权独揽，一人具有几乎无所不管的控制权，且常常集控制权、执行权和监督权于一身，违背了内部控制的基本假设，必然带来权责含糊、办事程序由一个人操纵的现象。
67监事会无法有效发挥功能。
从权力机构设置来看，我国《公司法》规定上市公司必须设立董事会与监事会。
但是，由于董事会和监事会都由股东大会选举产生，都对股东大会负责，相互之间不具备直接任免、控制的权力，尤其是监事会在法律上只被赋予了有限的监督权力，缺乏足够的调节和制约董事行为的手段。
在实践中，监事会成员大多由公司内部人员担任，在行政上置于总经理的领导之下，缺乏独立性。
因此，《公司法》赋予监事会的监督权通常流于形式。
7会计准则与审计和上市公司信息披露违规的关系
71中国目前广义的会计准则已经涵盖了国际会计准则的绝大部分内容，国际会计准则所规范的经济业务，在中国除没有、较少发生或不普遍的情况外，基本都能找到相应的规定。
72中国会计准则和制度没有以公允价值概念为基础，这是在概念上和国际会计准则的根本性差异。
由于这一概念上的根本性差异，导致在若干具体准则中出现差异。
73在我们对若干具体准则进行了对比之后，认为中国会计准则与国际会计准则的差异并不很小，这些差异有些更符合中国国情，也就是说在这些地方至少暂时不可能直接应用国际会计准则于中国；也有一些是导致虚假数字出现的原因。
8会计师事务所与注册会计师和上市公司信息披露违规的关系
81从1993年起，我国上市公司财务报表的标准无保留意见呈逐年下降趋势，而非标准审计意见呈逐年上升趋势。
这种情况的原因可能是1自1993年以来，上市公司会计信息披露的质量逐年下降；2注册会计师在执行业务过程中遵循了更加规范的标准，提供审计意见时把握了更加严格的尺度；3随着上市公司和注册会计师监管力度的进一步加强，注册会计师为了降低风险，增加了出具非标准审计报告的比例以解除审计责任。
82从1993到2001年，中国证监会因为上市公司的信息披露问题一共处罚了24家会计师事务所和46名注册会计师。
中国证监会的处罚有以下特征11998以前，中国证监会未对注册会计师个人进行处罚，也未大量处罚会计师事务所；21998年以后，中国证监会明显加大了对会计师事务所和注册会计师的处罚力度；32000年对注册会计师个人的处罚力度增加，在2000年处罚了14位注册会计师，接近1998和1999的总和。
83会计师事务所对我国证券市场发展和防止上市公司信息披露违规起到了很大作用，然而，由于监管框架与会计师事务所体制缺陷、会计师事务所缺乏独立性、注册会计师服务收费不合理、注册会计师素质较低、会计师事务所规模过小等原因，导致会计师事务所无法充分发挥其应有的功能，距市场和投资者的要求还有较大差距。
84我国注册会计师行业监管框架缺陷。
在我国，中国注册会计师协会直接隶属于财政部，地方注册会计师协会属地方财政的派出机构，属强势政府监管模式。
行业自律在一定程度上缺位，从而导致注册会计师行业的日常监管不力，而政府的例外监管有过度之嫌。
政府监管部门不是少了，而是多了；政府监管对行业的处罚力度不是轻了，而是重了；政府监管似有重运动、轻日常之嫌。
85会计师事务所体制有待完善。
迄今为止，在中国大陆的会计师事务所合伙制实践中仅有普通合伙制和有限责任合伙制仅仅在深圳特区存在两种。
存在的问题主要是合伙制在中国大陆的推行困难；缺少完善的有关合伙制的法律法规环境；经济欠发达地区和小型企业无合适的会计师事务所来提供高质量的服务。
86会计师事务所缺乏独立性。
注册会计师能否独立发表意见是其所发表审计意见是否值得信赖的必要条件。
一直以来，独立、客观、公正都是国际会计师职业界所奉行的基本立场，但在我国，由于体制的原因，独立性建设一直困扰着我国注册会计师行业的健康发展。
87注册会计师服务收费不合理。
在注册会计师恢复发展以后的20年中，从中央到地方的各级政府部门针对注册会计师的审计收费问题下发了众多文件和规定。
但是，政府干预过多，会计师事务所难以根据对不同客户提供的专业服务进行审计定价。
政策多头，政府部门下发的相关文件之间、行业协会文件与其他政府文件之间相互矛盾，从而在根本上违背了政策规范的初衷。
政府越是规范，审计定价就越是混乱。
88注册会计师队伍素质不高。
我国注册会计师队伍严重偏于老龄化，教育程度明显偏低，无法适应注册会计师行业的职业特点，无法适应紧张、繁复的审计工作，无法快速有效审计错综复杂的经济业务。
89我国会计师事务所规模普遍偏小、业务收入偏低。
全国会计师事务所4446家，执业注册会计师54220人，平均每家事务所仅有12人。
总体业务收入60亿元，平均每家135万元，平均每注册会计师创造业务收入11万元。
由于事务所规模偏小和业务收入偏低，不仅正常的审计业务难以规范，而且，由小规模会计师事务所审计大公司，在经济上也不可避免地就会对大客户产生依赖，从而致使其难以独立、客观、公正的发表审计意见。
9证券律师与上市公司信息披露违规的关系
91证券律师资格的产生缺乏公开性和竞争机制。
从1993年最初设立证券律师资格以来，其取得方式一共经历了三次变革。
第一种方式实际上是在秘密状态下颁发许可证，只有那些接近监管机关或者律师主管机关的人才有机会获得首批许可。
第二种方式提供了有限的公开性和竞争机制，但是，一个律师能否取得许可的关键在于他所在的地区获得多少参加
培训的配额，公开、平等的竞争程序的缺乏。
第三种方式向行业准入公开、平等的方向迈出了重要一步，但是，仅仅在1999年实施过一次，并无定期考试制度。
92特许制度限制竞争，不利于证券律师有效发挥作用。
随着上市公司总数的增加及证监会指定的法律服务范围不断扩大，证券律师的客户及可以收费的法定项目不断增加。
因此，维持证券律师特许制度的效用只能是限制竞争，使已经获得许可的律师获得固定利益。
93证券律师的定位错位。
制度设计者出于管制考虑，通过强制性的规定对证券律师的资格取得、业务范围等都作了详尽的安排，并试图把证券律师塑造成为监管者的助手。
然而，这未必是对证券律师的正确定位。
律师作为向客户提供法律服务的专业人士，必须向其客户而不是客户以外的第三人，履行勤勉尽职的义务。
因此律师职业的性质决定了律师不可能是中立的，更不可能是监管者的助手。
脱离律师与其客户之间的关系，人为地给律师设定另类角色，这本身是一种错位安排。
94证券律师对防止上市公司信息披露违规的作用甚微。
有关规定对法律意见书格式的过为细致的强制性要求，致使律师在法律审查中的主动性大为降低。
被动的对法定内容进行审查而忽视那些可能产生实质性影响的信息，使得法律意见书的实益大打折扣。
律师的工作限于合法性审查和法律咨询。
95法律对于证券律师的职责规定过于具体，导致律师在防止信息披露违规方面难以有所作为。
上市公司信息披露涉及一系列复杂烦琐的工作，一个经验丰富、统筹全局的律师的介入往往会起到事半功倍的效果。
而我国的实际状况是，由于法律对于律师的职责做了具体而细微的规定，将律师的职责仅限于合法合规性审查，所以，除了出具法律意见书，律师在其他方面实际上无所作为。
10政策建议
101信息披露制度体系建设1011加强和细化对证券民事责任方面的规定，建立和完善股东集团诉讼和股东衍生诉讼机制，明确不同违规行为所适用的司法程序，形成一个适宜的、畅通的上市公司信息披露法律责任的追究和惩戒机制。
1012调整部分信息披露立法标准。
1013在以后对《证券法》的修订增补中，对部分不合理的立法形式进行调整。
102信息披露监管与执法1021证券监管部门应大力加强信息披露材料审查。
人们泛泛地说美国只进行形式审查、不做实质审查，那是指发行证券不对其是否可以给投资者带来收益做评论。
如果说对信息披露材料也是只进行形式审查、不进行实质审查就大错特错了。
每年要审查近万份披露材料、进行上千次听证和调查，只要发现有可疑之处马上就听证、调查；一旦发现问题，会立即停止有关发行的效力、对有关责任人做出行政处罚，或提出民事起诉甚至移交刑事起诉机关处理。
1022建议立法机关修改有关法律，适当区分证监会追究责任的形式，在行政处罚之外，再赋予证监会起诉违规行为人、追究其民事责任的权力。
在我国现行的法律框架下，证监会的问责手段仅限于行政处罚一种，致使证券信息披露执法负担不轻，效果却不理想。
发达国家证券监管部门的很大一部分处罚是以证券监管部门作为原告提起的民事诉讼。
由证监会提起民事诉讼，通过法庭证实证监会基本认定的信息披露违法是否存在，可以提高证监会监管的效率，提高信息披露执法的公正性，还可以由法院判处败诉的信息披露违法人负担证监会的调查费用，是一种很好的制度设计。
1023加大中介机构的连带责任。
1024加强证监会、交易所、中注协的监管力量。
103公司内部控制与治理结构1031建立健全上市公司内部控制监督管理机构。
上市公司董事会应设立主要由独立董事组成并担任负责人的审计委员会，全面负责与公司审计有关的事宜。
1032推行职务不兼容制度。
减少董事会与高层管理人员的交叉任职，提倡上市公司董事长与总经理分设，增加外部董事和独立董事的比例。
1033加强监事会的监督功能。
监事应具有法律、财务、会计等方面的专业知识或工作经验，能够独立有效地行使对董事、经理履行职务的监督和对公司财务的监督和检查。
1034建立上市公司内部控制标准体系。
104会计准则与审计1041我国的会计工作以及相应的制度准则和监管体系应加快适应国际化的步伐，这是我国经济建设与发展的内在需要。
1042会计准则制定应从市场经济发展的长期要求出发，建立自己的框架体系，并以公允价值概念为基础。
1043这种转型要求1会计准则制定成为更加社会化、专业化的过程；2中注协及地方注协等机构转变为行业性组织而非监管机构；3民事诉讼和法院裁决更多地取代单纯的行政处罚手段；4法院向有关专业权威人士或机构咨询提供专家咨询意见作为判案依据。
这种转型相应地对其他市场参与者，如券商、基金、律师事务、其他各种类型的机构投资者等也都提出了自律性要求、对企业以及企业背后的各种利益集团，包括大股东与行政管理机构均提出了更高的自律性要求。
因此，公司治理等机制要真正发挥作用。
没有上述相应的配套的转变，仅仅在会计准则中全面贯彻公允价值概念并以此来要求会计师和审计师是不大可能做到的，也不可能期待出现更好的结果。
1044相对来说，我国的审计准则与国际标准更为接近，也因为此，要使注册会计师真正能够发挥应有的作用，其职业能力和职业道德水准就成为关键。
1045会计师的职业能力和职业道德水平是构成资本市场会计信息真实性、公允性的基础之一。
因此要进一步加强职业教育和培训，以提高会计师职业能力和职业道德水平。
105注册会计师及会计师事务所1051完善以政府监管为主导的职业发展模式，明确监管部门与职能分工。
1
升级会员 