内蒙古主体功能区规划word无图版.docx

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内蒙古主体功能区规划word无图版

序言

国土空间是人类赖以生存和发展的家园，为了给子孙后代留下蓝天碧水，必须推进形成主体功能区，科学开发家园。

推进形成主体功能区，是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策、控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

推进形成主体功能区，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措。

有利于推进经济结构战略性调整，加快转变经济发展方式，实现科学发展；有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展，缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距；有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，促进资源节约和环境保护，适应和减缓气候变化，实现可持续发展；有利于打破行政区划界限，制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系，加强和改善区域调控。

《内蒙古自治区主体功能区规划》（以下简称本规划）依据国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发[2007]21号）、《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》（国发[2010]46号）和《内蒙古自治区人民政府关于编制自治区主体功能区规划的意见》（内政发[2008]33号）编制。

本规划明确了自治区主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策，是科学开发国土空间的行动纲领，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，各地区、各部门必须认真贯彻落实相关法规政策，切实组织实施，加强监测评估，建立奖惩机制，确保规划落在实处。

本规划推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年，规划任务是更长远的，实施中将根据形势变化和评估结果适时调整和修订。

第一章规划背景

随着自治区现代化建设全面展开，工业化城镇化快速推进，国土空间发生了深刻变化。

为了实现科学发展，需要对国土空间进行科学的评价，逐步形成主体功能区发展模式。

①战略性指本规划是从关系全局和长远发展的高度，对未来国土空间开发作出的总体部署。

②基础性指本规划是在对国土空间各基本要素综合评价基础上编制的，是其它各类空间规划的基本依据，是制定区域政策的基本平台。

③约束性指本规划明确的主体功能区范围、定位、开发原则、开发方式及开发强度等，对各类开发活动具有约束力。

第一节自然状况

自治区位于祖国北部，地域辽阔，地形地貌复杂，资源富集。

——地理位置。

位于北纬37°4′至53°3′，东经97°2′至126°4′之间，东西直线距离2400多公里，南北跨距1700多公里。

东与黑龙江、吉林、辽宁接壤，南与河北、山西、陕西相连，西与甘肃、宁夏毗邻，北与蒙古和俄罗斯交界，国境线长4221公里。

国土总面积118.3万平方公里，占全国的12.3%。

（图1内蒙古自治区行政区划图）

——地形地貌。

地形以高原为主，海拔多在千米以上。

大兴安岭、阴山、贺兰山、龙首山山脉构成自治区的“脊梁”，将全区分为北部高原、中部山地丘陵带、大兴安岭岭东丘陵平原、阴山南麓河套—土默川平原及鄂尔多斯高原。

呼伦贝尔、科尔沁、乌珠穆沁、浑善达克、毛乌素五大沙地由东向西分布。

巴丹吉林、腾格里、乌兰布和、库布齐和巴音温都尔五大沙漠分布在西部。

（图2内蒙古自治区地形图）

——气候。

大部分地区属于温带大陆性季风气候，降水量少而不均、寒暑变化明显。

年降水量为35～550毫米，由西向东递增；年均气温-4.4～9.8℃，热量分布由东北向西南逐渐递增。

春季风大雨少，夏季短促温热、降水集中，秋季气温下降明显、霜冻早临，冬季漫长寒冷。

年无霜期在60～160天。

全区日照时数普遍在2500小时以上。

——植被。

植被类型总体上由东向西依次为森林、草原、荒漠。

森林主要分布在大兴安岭、燕山山脉的七老图山、阴山和贺兰山。

草原由东向西依次为呼伦贝尔森林草原，呼伦贝尔和锡林郭勒草甸草原，科尔沁、锡林郭勒和乌兰察布典型草原，鄂尔多斯半荒漠草原和阿拉善荒漠草原。

荒漠主要分布于鄂尔多斯市和巴彦淖尔市西部、乌海市和阿拉善盟。

（图3内蒙古自治区地貌图）

——自然资源。

自然资源富集，资源类型多样。

水。

全区河流水系分属松花江、辽河、海河、黄河流域和西北诸河，多年平均水资源总量为547亿立方米，其中地表水资源量为408亿立方米，与地表水不重复的地下水资源量为139亿立方米。

全区河流水能理论蕴藏量为5812.2MW，其中黄河流域2188.6MW，辽河流域536.4MW，嫩江流域1672.5MW，额尔古纳河流域1354.3MW，海河、滦河（闪电河）及其它河流60.4MW。

（图12降水量分布图）

土地。

按土地利用分类，全区农用地面积9541.4万公顷，建设用地面积149.2万公顷，未利用土地面积1860.2万公顷。

耕地面积714.86万公顷，人均耕地面积0.3公顷，居全国之首。

森林。

全区森林面积2366.4万公顷，占全国森林面积12.1%，森林覆盖率为20%。

活立木蓄积量13.6亿立方米，占全国活立木蓄积量9.1%，列全国第5位。

草地。

全区草原总面积8800万公顷，草原植被盖度为37.7%，其中可利用草场面积6800万公顷，占全国可利用草场面积20%以上，列全国第一位。

湿地。

全区湿地总面积424.5万公顷，占全区土地面积3.7%，列全国第三位。

能源和矿产。

全区已发现各类矿种143种，查明储量的矿种97种。

截至2009年底，全区煤炭保有查明资源储量3465.9亿吨；天然气剩余经济可采储量5094.8亿立方米；石油剩余经济可采储量5329.8万吨；稀土氧化物查明资源储量7646.7万吨，太阳能总辐射量1331～1722千瓦时/平方米年，风能资源量9亿千瓦，其中技术可开发量1.5亿千瓦。

煤炭、稀土氧化物资源储量和风能资源可开发量均列全国第一位。

——灾害。

全区自然灾害种类较多，区域性、季节性特征突出，灾害共生性和伴生性显著。

旱灾、雪灾、冰雹、冻融、病虫害、草原森林火灾、沙尘暴发生频率较高，洪灾、地震等灾害偶有发生。

第二节人口和生产力布局现状

进入新世纪以来，全区经济社会发展实现了重大跨越。

2009年地区生产总值达到9725.8亿元，三次产业结构为10.7︰51.5︰37.8，年末常住人口达到2422.1万人。

人口分布。

全区人口总体呈现出东多西少和南多北少的特征，阴山山脉以南、大兴安岭以东和以南地区，分布着80%以上的人口，人口密度为每平方公里50人左右；阴山山脉以北、大兴安岭以西及贺兰山以西以北地区，分布着约17%的人口，人口密度为每平方公里10人左右。

城镇化水平不断提高，2009年城镇化率为53.4%。

西部逐步形成呼包鄂城镇群，呼包鄂中心城区人口322万人，占全区城市市区人口的39%，呼和浩特和包头市已达到特大城市规模；东部人口主要分布在海拉尔、乌兰浩特、科尔沁、赤峰中心城区和锡林浩特等区域中心城市，城区人口208万人，占全区城市市区人口的25%。

（表1各旗县市区人口分布表）

生产力布局。

随着地区间资源的优化配置和产业分工，生产力布局呈现出以城镇为中心，沿交通干线、沿重要河流、沿口岸及资源富集地区分布，经济逐步向中心城市集聚的特点。

西部地区以呼包鄂为核心形成了能源重化工、稀土高新技术、冶金、装备制造和农畜产品加工业为主的产业集聚区，2009年该区域地区生产总值占全区比重69.2%。

东部地区依托呼伦贝尔、霍（林河）白（音华）胜（利）、赤峰等资源富集地区，形成了能源化工、有色金属冶炼加工、农畜产品加工等主导产业，地区生产总值占全区比重30.8%。

沿边经济迅速发展，满洲里口岸过货量2421万吨，占全国对俄口岸过货量的65%；二连浩特口岸过货量621.3万吨，占全国对蒙口岸过货量的47%。

产业逐步向开发区（工业园区）集中，国家和自治区级开发区（工业园区）43个，工业增加值1894亿元，占全区工业增加值的42.1%（表2开发区（工业园区）名录），图13开发区（工业园区分布图）

基础设施布局。

基础设施对经济的支撑能力不断增强。

交通运输建设步伐加快，初步形成了横贯东西、畅通三北、联接俄蒙的公路、铁路、航空综合运输体系，2009年铁路营业总里程达到8700公里，公路总里程达到15万公里，民用机场达到11个。

电网建成9条500千伏交流输电通道向华北和东北地区送电。

水利建设以嫩江、西辽河、海河、黄河四大流域为重点，建成了一批水利枢纽、重点水库、大型灌区节水改造、引水等蓄水、取水、节水、调水工程。

第三节综合评价

综合评价土地资源、水资源、环境容量、生态脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、人口集聚度、经济发展水平、交通优势度等指标，自治区国土空间和人口生产力布局具有以下特点：

——区位独特，战略地位十分重要。

自治区毗邻八省、接壤俄蒙，是国家向北开放的重要桥头堡、北疆安全稳定屏障和生态安全屏障，是国家重要的能源基地、新型煤化工基地、有色金属冶炼加工和装备制造业基地、稀土新材料产业基地、绿色农畜产品生产加工基地。

——土地资源丰富，适宜开发的面积少。

全区约2/3的耕地处于水土流失区域，荒漠化和土壤侵蚀现象严重，荒漠化土地面积占全区国土总面积的52.2%，承载能力较差，大规模工业化和城镇化开发只能在有限的区域内展开。

（图14人均可利用土地资源评价图）

——空间结构不合理，利用效率低。

农村牧区居民点分散，城镇发展不足，工矿建设占用空间偏多，开发区占地面积较多且过于分散，空间利用效率不高，未能形成集中集聚集约发展的格局。

——资源开发利用水平低，环境问题凸显。

资源开发粗放，产业链条短。

煤炭回采率为45%，煤炭转化率为25%。

有色、稀土等矿产资源开采水平低，冶炼加工能力差。

环境污染严重，单位地区生产总值能耗高，单位地区生产总值二氧化碳和主要污染物排放水平高，水资源浪费严重，单位地区生产总值用水量为156立方米/万元、万元工业增加值用水量为44立方米/万元，农田灌溉用水有效利用系数为0.46，环境压力越来越大（图15二氧化硫排放分布图，图16化学需氧量排放分布图）

——水资源相对短缺，时空分布不均。

水资源总量占全国的1.8%，人均水资源占有量与全国平均水平相当，但是时空分布极不均衡。

降水主要集中在6、7、8三个月。

地表水资源集中分布在东部地区，呼伦贝尔市、兴安盟多年平均地表径流量占全区的82.8％，西部地区水资源严重短缺。

（图17人均可利用水资源评价图）

——生态类型多样，生态环境比较脆弱。

生态类型主要有森林、草原、湿地、荒漠、农田等生态系统。

以草原、荒漠生态系统为主的生态脆弱区域面积较大，中度以上生态脆弱区域占全区国土总面积的62.5%，其中较重度和重度脆弱区域占36.7%。

（图18生态重要性评价图，图19生态脆弱性评价图）

——自然灾害频繁，灾害威胁较大。

全区受灾害影响的区域及人口较多，部分旗县位于自然灾害威胁严重的区域范围内，巨灾风险很大。

频发的自然灾害加大了工业化城镇化的成本，并给人民生命财产安全带来许多隐患。

（图20自然灾害危险性评价图）

——区域、城乡发展不均衡，发展差距悬殊。

人口分布与经济集聚不相协调。

呼包鄂地区集中了全区54.8%的经济总量，人口仅集聚了24.6%。

全区人均生产总值最高旗县为最低旗县的27.6倍，农牧民人均纯收入最高旗县为最低旗县的4.4倍。

全区城镇居民人均可支配收入是农牧民人均纯收入的3.2倍。

城乡之间和不同区域之间公共服务及人民生活水平的差距过大。

（图21人口集聚度评价图，图22地均地区生产总值分布图）

——综合交通网络建设滞后，基础设施瓶颈制约明显。

全区路网规模总量与国土面积相比明显不足，运输网络覆盖面低，路网密度仅为全国平均水平的一半，尤其是农村公路通达率低。

道路技术等级不高，全区铁路电气化率和复线率远低于全国平均水平。

煤运通道、口岸通道、出区通道不畅，是全国三个没有通快速铁路的省区之一，仅建成5条高速公路出区通道。

机场布点少，民航运力不足，航线网络不完善。

（图23交通优势度评价图）

建设小康社会既要满足经济社会发展对国土空间的巨大需求，又要应对水资源短缺、生态环境脆弱等问题和挑战。

因此，必须把优化国土空间结构，合理开发国土空间，作为应对挑战的主要途径和重要保障。

第二章指导思想与战略目标

为了我们的家园更美好、经济更发达、社会更和谐、区域更协调、人民更富裕，必须推进主体功能区建设。

第一节指导思想

推进形成主体功能区，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，遵循自然规律和经济规律，依据资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，科学划分不同区域的主体功能，合理控制开发强度，按照收缩转移、集中开发、集约发展的要求，调整开发内容，创新开发方式，规范开发秩序，明确工业化、城镇化发展方向，提高开发效率，构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局，建设美好家园。

第二节主体功能区划分

本规划将全区国土空间划分为以下主体功能区：

按开发方式，划分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；按开发内容，划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级，划分为国家级和自治区级两个层面。

重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分的。

主体功能不等于唯一功能。

明确一定区域的主体功能及其开发的主要内容和发展的主要任务，并不排斥该区域发挥其它功能。

重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。

同时，也必须保护好区域内的基本农田等农业空间，保护好森林、草原、水面、湿地等生态空间和合理利用区域内的矿产资源，也要提供一定数量的农畜产品和生态产品。

限制开发区域分为两类，一类是农产品主产区，即耕地面积较多、发展农业条件较好，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全的需要出发，须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区；一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱、生态系统重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，须把增强生态产品生产能力作为首要任务，应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。

禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其它禁止进行工业化城镇化开发、需要实施强制性保护的重点生态功能区，点状分布于重点开发和限制开发区域。

城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以提供主体产品的类型为基准划分的。

城市化地区是以提供工业和服务产品为主体功能的地区，也提供农畜产品和生态产品；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，也提供生态产品、服务产品及工业品；重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区，也提供一定的农产品、服务产品和工业品。

各类主体功能区，在全区经济社会发展中具有同等重要的地位，只是主体功能不同，开发方式不同，保护内容不同，发展首要任务不同，国家和自治区支持重点不同。

各类主体功能区都要提供公共服务和加强社会管理，对城市化地区主要支持其集聚经济和人口，对农产品主产区主要支持农业综合生产能力建设，对重点生态功能区主要支持生态环境保护和修复。

第三节开发理念与重大关系

推进形成主体功能区，要树立科学的开发理念，处理好几个重大关系。

一、开发理念

本规划的重点开发、限制开发、禁止开发中的“开发”，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。

——因地制宜开发的理念。

不同的国土空间，自然状况不同，主体功能不同，国土开发必须尊重自然规律，根据不同国土空间的自然属性确定不同的开发内容和发展方向。

——可持续发展的理念。

不同国土空间的资源环境承载能力不同，经济社会发展必须根据环境容量确定可承载的人口规模、经济规模以及适宜的产业，保持适当的开发强度，做好煤炭、稀土等矿产资源的矿产地储备工作，既满足当代人的需求，又为子孙后代留足发展空间。

——提供生态产品的理念。

生态产品、农产品、工业品和服务产品都是人类生存发展所必需的，生态产品主要是维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素。

政府对生态功能区的生态补偿，实质是政府代表人民购买这类地区提供的生态产品。

因此，必须把提供生态产品作为发展的重要内容，把增强生态产品供给能力作为国土空间开发的重要任务。

二、重大关系

推进形成主体功能区，应处理好以下重大关系：

——主体功能与其它功能的关系。

确定一定区域的主体功能，不排斥该区域发挥其它功能。

重点开发区域的主体功能是提供工业品和服务产品，集聚人口和经济，同时必须保护好区域内的基本农田等农业空间和森林、草原、水面、湿地等生态空间，并提供一定数量的农产品和生态产品。

限制开发区域的主体功能是提供农产品和生态产品，保障国家农产品供给安全和生态系统稳定，同时允许适度开发能源和矿产资源，发展不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业，并进行必要的城镇建设。

——主体功能区与农业发展的关系。

主体功能区中将农产品主产区划定为限制开发区域，主要是限制大规模高强度工业化城镇化开发，集中各种资源和惠农惠牧的政策发展现代农业。

重点开发区域中农业发展条件较好的地区，在开发中必须保护耕地，保障农产品供给。

——主体功能区与能源和矿产资源开发的关系。

生态系统相对脆弱、生态功能比较重要、能源和矿产资源富集的限制开发区域，必须统筹资源开发与生态保护，实行“点上开发、面上保护”。

——政府与市场的关系。

推进形成重点开发区域，主要依靠市场机制发挥作用，政府主要是编制规划和制定政策，引导生产要素向这类区域集聚。

推进形成限制开发和禁止开发区域，政府主要是建立健全法律法规和规划体系，约束不符合主体功能定位的开发行为，并通过建立补偿机制引导推进主体功能区建设。

第四节开发原则

根据国家主体功能区规划要求和自治区实际，推进形成主体功能区要坚持以下开发原则：

——坚持优化结构的原则。

将国土空间的开发从占用土地的外延扩张为主，转向调整优化空间结构为主。

提高城镇承载能力，优先保证生活空间；实行最严格的耕地和基本草原保护制度，保持农业生产空间；集中建设农村居民点，逐步扩大绿色生态空间；集聚发展工矿产业，适度压缩工矿建设空间。

——坚持保护自然的原则。

根据国土空间的不同特点，以保护自然生态为前提，把保护水面、湿地、林地和草地放到与保护耕地同等重要的位置，走人与自然和谐的发展道路，建设环境友好型社会。

工业化城镇化开发严格控制在资源承载能力和环境容量允许的范围内，有度有序合理开发，建设项目严格执行水土保持方案报告制度，有效控制生产建设中人为造成的水土流失；基础设施建设避免对自然景观和生态系统的破坏；农业生产禁止开荒和草原开垦，按照国家退耕还林总体部署，在适宜地区有计划地实行退耕还林、退牧还草；能源和矿产资源开发最大限度地减少占用生态空间，切实保护和修复生态环境。

——坚持集约开发的原则。

合理控制开发强度，提高空间利用效率，引导人口集中、经济集聚，走空间集约利用的发展道路，建设资源节约型社会。

城镇发展重点推进城市群和区域中心城市建设，据点式发展小城镇，严格控制乡镇建设用地；工业发展集中布局园区，发展循环经济，集约利用资源，集中治理污染；通道建设尽可能利用现有基础扩能改造。

——坚持协调发展的原则。

统筹城乡区域基础设施、公共服务体系建设和产业开发活动，推动城乡区域健康有序发展。

以资源环境的承载能力为基础，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，逐步推进城乡基本公共服务均等化。

——坚持政策引导的原则。

根据不同的主体功能定位，制定分类管理的产业、投资、财政、土地、人口、环保等政策，约束不符合主体功能定位的开发行为。

建立补偿机制，完善评价指标和绩效考核标准，引导各级政府和市场主体自觉推进主体功能区建设。

第五节战略目标

一、主要目标

到2020年推进形成主体功能区的主要目标是：

——空间开发格局清晰。

“沿线、沿河”为主体的城市化战略格局基本形成，全区主要城市化地区集中全区大部分人口和经济总量，生产空间更加集约高效，生活空间更加舒适宜居；“两区两带”为主体的农业战略格局基本形成，节水灌溉和高产高效的设施农业比重大幅度提高，农产品保障供给能力明显增强；“两屏三区”为主体的生态安全战略格局基本形成，生态恶化趋势得到有效遏制，生态空间更加秀美，我国北方重要的生态屏障更加巩固。

（图7主体功能区划分总图）

——空间结构得到优化。

全区国土空间开发强度控制在1.4%，城市空间控制在4200平方公里，农村牧区居民点减少到6800平方公里以下。

各类建设占用耕地新增面积控制在450平方公里以内，适度控制工矿建设空间，新增工业主要集中到开发区（工业园区）。

严格控制建设占用耕地，基本农田不低于60813平方公里。

扩大绿色生态空间，林地保有量增加到450800平方公里以上，比2009年增加22614平方公里。

（表3各旗县市区开发强度控制指标表，图24开发强度控制示意图）

——空间利用效率提高。

城市空间经济集聚度进一步提升，城市建成区人口密度明显提高。

农业生产空间单位面积粮食产量和主要经济作物产量稳步提高。

绿色生态空间单位面积活立木蓄积量、产草量和水源涵养量明显增加。

——区域发展协调性增强。

不同区域城镇居民人均可支配收入、农牧民人均纯收入和生活条件的差距缩小，扣除成本因素后的人均财政支出大体相当，基本公共服务均等化取得重大进展。

内蒙古国土空间开发的规划指标

指标

2009年

2020年

开发强度（%）

1.3

1.4

城市空间（平方公里）

3270

4200

农村牧区居民点（平方公里）

6958

6800

耕地保有量（平方公里）

71486

69773

林地保有量（平方公里）

428186

450800

森林覆盖率（%）

20

23

草原植被盖度（%）

37.7

48

注：

表中相关数据根据国家数据变更同步自动调整。

——可持续发展能力提升。

环境质量明显改善，单位地区生产总值能耗、单位工业增加值用水量和二氧化碳排放量降低，化学需氧量、氨氮、氮氧化物、二氧化硫等主要污染物排放总量减少。

生态系统稳定性明显增强，生物多样性得到切实保护，生态退化面积减少，森林覆盖率提高到23%，活立木蓄积量达到14.5亿立方米。

草原植被盖度提高到48%左右。

主要江河湖库水功能区水质达标率提高到75%左右。

自然灾害防御水平提升。

应对气候变化能力明显增强。

二、战略任务

推进形成自治区主体功能区要着力构建国土空间的“三大战略格局”。

——构建“沿线、沿河”为主体的城市化战略格局。

构建以沿交通干线、沿主要河流为轴线，以国家和自治区级重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其它点状开发的城镇为重要组成的城市化战略格局。

推进形成呼包鄂城镇群和沿交通干线、沿黄河产业带，推进形成海拉尔、乌兰浩特、赤峰（红山、松山、元宝山）、锡林浩特等区域性中心城市和沿交通干线、沿主要河流产业带，推进形成满洲里、二连浩特重点开发开放试验区。

（图4城市化战略格局示意图）

——构建“两区两带”为主体的农业战略格局。

形成以河套—土默川平原农业主产区、西辽河平原农业主产区、大兴安岭沿麓农业产业带、呼伦贝尔—锡林郭勒草原畜牧业产业带为主体，以其它