滨江市控制性详细规划的编制内容与方法.docx
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滨江市控制性详细规划的编制内容与方法
滨江市控制性详细规划的编制内容与方法
第一节编制的程序
一、任务书的编制
（一）任务书的提出（为何要编制控制性详细规划）
根据城市近、中期建设发展和城市规划实施管理的需要，为进一步贯彻城市总体规划和分区规划的要求，需编制控制性详细规划。
在程序上，首先必须由控制性详细规划组织编制主体制定控制性详细规划编制任务书。
（二）任务书的编制
目前，国内在控制性详细规划的编制程序之中，城市人民政府或经授权的城市规划行政主管部门（规划局）作为控制性详细规划编制组织主体，选择确定规划编制的主体，如规划设计单位、研究机构等。
任务书的形式多样，内容一般包括以下部分：
1．受托编制方的技术力量要求，资格审查要求；
2．规划项目相关背景情况，项目的规划依据、规划意图要求、规划时限要求；
3．评审方式及参与规划设计项目单位所获设计费用等事项。
任务书制定时通常是由城市人民政府的规划行政主管部门（规划局）负责组织技术力量（如规划研究中心、技术科等），通过起草、审核、审批等程序，制定规划项目任务书。
二、编制过程与工作要点
（一）工作阶段划分
按常规委托的控制性详细规划设计项目，编制工作一般分为五个阶段：
①项目准备阶段
②现场踏勘与资料收集阶段
③方案设计阶段
④成果编制阶段
⑤上报审批阶段
（二）各阶段工作要求
1．项目准备阶段
（1）熟悉合同文本，了解项目委托方的情况。
明确合同中双方各自的权利与义务，例如：
规划设计内容形式和要求，规划项目编制时间安排，委托方在规划编制过程中协助受托方完成的事项，以及技术情报和资料保密、验收评价方式、报酬支付方式、违约金赔偿欷及争议解决办法等事项。
（2）了解进行项目所具备的条件（基础资料情况，如地形图的绘制年份，比例是否适用，是否需要重测或是补测；上一层次规划完成的年份，是否具有法律效力等；前一轮规划成果是否符合社会经济发展需要，是否符合上一层次规划要求等；委托方是否有超常规的委托要求。
（3）编制项目工作计划和技术工作方案（根据项目的规模、难易程度等划分工作阶段并进行各阶段的时间安排）。
（4）安排项目所需专业技术人员。
控制性详细规划围绕土地使用控制这一核心内容，工作涉及层面广泛且细致深入。
既需要考虑整体城市甚至区域经济社会环境等宏观层面要素对规划的制约和影响，同时，也要具体研究规划区范围内以土地利用为核心展开的道路交通、市政公用设施、历史文化环境保护策略、绿地水系景观系统等方面内容。
所以，应该根据不同规划项目的具体特点和委托方要求侧重点，规划项目难易程度安排技术人员。
专业技术人员按照级别分为两种，一种为高级技术职称专业技术人员，一种为初中级技术职称专业技术人员。
按照类型划分，专业技术人员可分为：
城市规划专业技术人员和其他专业（建筑、道路交通、园林绿化、给排水、电力、通讯、燃气、环卫等）技术人员。
（5）确定与委托方的协作关系。
如编制方进行现场踏勘与调查研究工作时，委托方应提供相应的帮助与其在协作关系中履行的义务等；规划编制方按照双方约定提供现场踏勘的义务；委托方在规划资料收集工作中应如约提供帮助等等。
2．现场踏勘与资料收集阶段
现场踏勘的基本要求如下：
（1）实地考察规划地区的自然条件，现状土地的使用情况，土地权属占有情况，绘制现状图，现状图纸绘制应按相应要求进行（详见本章第三节）：
（2）实地考察现状基础设施状况（道路交通、市政公用设施等）、建筑状况（建筑性质、建筑质量、建筑高度等）：
（3）实地考察规划地区的周围环境，尽可能俯视规划地区全貌；
（4）实地考察规划地区内文物保护单位和拟保留的重点地区、地段与构筑物的现状及周围情况；
（5）走访有关部门。
如到房地局了解当地城市房地产市场供求情况，价格水平，发展趋势。
走访水务部门了解地区河流水系分布、洪水水位数据、相关排水措施；走访电力电信部门了解区域供电设施、高压走廊的位置等级，现有电信设施布局等。
（6）实地考察规划地区所在城市概貌。
《城市规划编制办法实施细则》第二十八条明确规定（条、块调查）控制性详细规划现场踏勘调查应收集以下基础资料：
（1）总体规划、分区规划对本规划地段的要求，相邻地段已批准的规划资料；
（2）土地利用现状、使用权属，用地地质、水文、地貌、气象等资料，用地性质应分至小类统计；
（3）人口分布现状（规模、年龄、职业构成等）：
（4）建筑物现状，包括房屋用途、产权、建筑面积、层数、建筑质量、保留价值等；
（5）公共设施规模、分布；
（6）工程设施及管网现状；
（7）土地经济分析资料，包括地价等级类型，土地级差效益，有偿使用状况，地价变化，开发方式等；
（8）所在城市及地区历史文化传统、建筑特色等资料。
对现场勘探与收集的资料进行整理与分析。
一般可从用地结构、道路交通、基础设施、建筑质量、景观风貌和建筑管理等方面进行整理和分析，找出现状存在的主要问题，确定规划目标和指导思想，对城市功能结构、建筑空间、景观环境等方面规划控制进行研究。
分析研究中需要做到以下几点：
（1）以落实上一层次规划的要求为基础。
对总体规划或分区规划所确定的城市社会经济发展、城市建设的历史、自然环境及城市基础设施等内容进行深入细致的调查研究；明确规划范围在总体规划中的区域位置、用地性质等。
（2）收集当地城市规划部门提供的资料与实地考察相结合，掌握第一手资料。
（3）对收集的资料进行从定性到定量的系统分析和整理，提出问题并给予相应的解决对策。
（4）城市重点地段必要时采用公众参与的方法，增加资料收集的深度。
3．方案设计阶段
控制性详细规划方案阶段一般要经过构思、协调、修改、反馈的过程，这个过程根据项目的不同反复的次数也不同，一般要经过2～3次。
在此阶段应初步确定地块细划与规划控制指标。
（1）方案比较：
方案编制初期要有至少两个以上方案进行比较和技术经济论证。
（2）方案交流：
方案提出后要与委托方进行交流，向委托方汇报规划构思，听取有关专业技术人员、建设单位和规划管理部门的意见，并就一些规划原则问题做深入沟通。
（3）方案修改：
根据双方达成的意见进行方案修改，必要时做补充调研。
（4）意见反馈：
修改后的方案提交委托方再次听取意见，对方案进行修改，直至双方达成共识，转入成果编制阶段。
必须指出的是，随着我国城市规划事业的快速发展，规划工作从研究、编制到实施管理，民主化、社会化、法制化程度越来越高，公众参与规划编制的必要性得到越来越多学者和业内人士论证和肯定。
随着社会经济的不断发展，规划体制和机制的不断完善和进步，公众参与到规划编制中来完全有其可能性。
目前，控制性详细规划编制公共参与机制在我国一些高速城市化的发达地区已经取得初步成效，如深圳的法定图则草案30天公开展示制度，在法律保障前提条件下，市民能够参与规划方案制定、提供规划方案修改意见。
又如深圳市龙岗区尝试构建“顾问规划师制度”，为当地村民寻找规划代言人，并帮助村民提高规划意识和参与意识，在村民和政府之间“构架一座协调和沟通的桥梁”。
我国控制性详细规划法制化势在必行，建立控制性详细规划的公众参与体制应该成为控制性详细规划法制化的有力支撑。
具体到规划编制阶段上来说，控制性详细规划编制程序应该打破延续多年的规划体系内部化的操作方式，赋予控制性详细规划编制相应的法制化程序，同时，改变目前公开和公众参与机制缺失的局面，逐步将规划公示制和公众参与制纳入到控制性详细规划编制的法制化程序中来。
体现控制性详细规划民主化、法制化相辅相成的关系。
在这一方面，深圳的法定图则的公示制和意见征询制值得我们借鉴和参考。
参与规划编制前期的方案制订对公众参与规划编制体制的建立具有实质性和决定性作用。
因为规划方案构思是所有规划项目编制内容的灵魂和先导，方案一旦确定下来，规划的大结构大方向也就相应确定下来。
方案的制定过程，实际上就是决策过程。
同时，由于方案本身并不仅仅拘泥于规划的技术细节，或者是项目的经济可行性，而是关注各项重大问题与主要矛盾冲突的焦点，其包含社会、经济、政治、资源环境等各方因素。
城市规划本身是协调社会各方面利益的一种工具，它的目标在于实现公共利益的最大化，规划方案制定过程又是利益协调和追求公共利益的过程，所以有必要在控制性详细规划编制的前期方案制定阶段引入公示制和公开征询规划意见制，以提高公众参与规划决策的民主性，为市民的利益诉求提供有效渠道。
当前，全社会控制性详细规划民主化、法制化进程正不断推进，在项目编制、方案拟订过程中，方案的交流就不能只局限于规划编制单位与委托单位之间，仅仅体现少数规划设计人员与规划管理者的意志，应该在编制单位向委托单位做方案汇报之前，将方案比较的结果或者是参与比较的方案向社会公开展示，并在一定期限内向公众征询意见，由委托单位负责收集整理公众的规划意见，再由委托单位将整理后的公众征询意见带到规划方案交流中，在编制单位与委托单位交流当中体现公众意志。
（当然，此处是以政府行政管理部门代行规划委员会的职责，理想的方式是成立独立的城市规划委员会，设立专门的方案编制小组负责方案展示与咨询及意见回复与整理工作，代表公众意志参与到方案交流中去）。
4．成果编制阶段
控制性详细规划应以用地控制管理为重点，以实施总体规划意图为目的，其成果内容重点在于规划控制指标的制定。
（1）规划编制内容和深度、成果形式详见第三节。
依据要清楚，论证要充分，责任要分清。
对规划有重要影响的问题要有委托方提供的文字资料作为依据附在成果文件中（如已划拨的用地红线、防洪堤的位置、高压走廊的位置、学校的拆迁等），同时各阶段的会议记要和形成的修改意见以文字形式在成果文件（附件）中体现。
（2）控制性详细规划成果文件中的文本是城市规划主管部门制定地方城市规划管理法规基础，应在编制时征询城市规划主管部门的意见反复修改完成。
5．规划审批阶段
城市控制性详细规划由城市人民政府审批，一般分两步：
（1）成果审查
控制性详细规划项目在提交成果时一般要先开成果汇报会后再上报审批，重要的控制性详细规划项目要经过专家评审会审查再上报审批。
成果汇报会和专家评审会由委托方负责组织。
（2）上报审批
已编制并批准分区规划的城市控制性详细规划，除重要的控制性详细规划由城市人民政府审批外，可由城市人民政府授权城市规划管理部门审批。
一般上报审批工作由委托方负责，规划编制单位负责提供规划技术文件，遇重大修改，由双方协商解决。
第二节控制性详细规划指标的确定方法
各项控制指标是控制性详细规划的核心内容，实践中采用的指标赋值方法多种多样，一般有以下几种：
城市整体密度分区原则法、环境容量推算法、人口推算法、典型实验法、经济推算法和类比法。
以下就不同方法分别加以介绍。
一、城市整体密度分区原则法
根据微观经济学区位理论，从宏观、中观、微观三个层面（图9．1），确定城市开发总量和城市整体密度（此处的密度即开发强度），建立城市密度分区的基准模型和修正模型，进行各类主要用地的密度分配，为确定地块容积率，制定地块密度细分提供原则性指导（图9．2）。
此方法优点是在区位理论基础上，将分区管理控制向系统化、数据化、精细化方向大大推进，使城市规划控制管理中各项指标的确定更具严密性，进一步提高了控制性详细规划编制、指标制定的科学性。
但分区推导模型内容体系构建尚待进一步探讨，模型中各项因子选择和推导过程中各因子所占比重的确定等因素，对于分区控制合理性程度、密度分配结果有很大影响。
以下就城市密度分区原则方法的具体应用——《深圳经济特区城市密度分区研究》做简要介绍。
在《深圳经济特区城市密度分区研究》中，宏观层面以“城市总体规划确定的用地规模人口为土地供应的基本参考，根据城市社会和经济发展的未来趋势，结合相关经验类比分析”，推测“各类建筑的需求数量以及占城市建筑总量的比例"。
通过综合权衡“社会经济发展建筑需求总量”与“环境标准可接受程度"两方面因素，确定城市整体密度。
中观层面采用“计量化的精细方法”，通过建立“基准模型”、“修正模型”对城市进行密度分区。
这一阶段策略制定方法较目前我国一些城市（如上海、广州和厦门等）所采用的城市密度分区法不同（表9．1），比之更加系统化和精细化。
“基准模型遵循微观经济学效率原则，以交通区位（如大容量轨道交通线路和城市主次干道）、服务区位（如城市主次商业中心）和环境区位（如城市主要公共绿地）作为密度分区基本影响因素"，按照各因素“空间格局和影响权重，将城市空间划分为若干基准密度分区”，确定不同开发强度区域的整体结构。
而“修正模型”则是在效率原则基础上，“引入生态原则（生态敏感地区）、安全原则（不良地质地区）、美学原则（城市设计形态考虑）或文化原则（历史保护地区）等等”来修正“基准模型”，将“模型”进行扩展，形成基于效率原则的基准密度分区和基于其他原则的修正密度分区。
修正的结果“可能提高或降低城市局部地区的开发强度”。
表9．1上海城市密度分区表
区位
建筑容量
类别
中心城（外环线以内地区）
中心城外（外环线以外地区）
内环线以内地区
内外环线之间地区
新城
中心镇
一般镇和其他地区
D（%）
FAR
D（％）
FAR
D（％）
FAR
D（％）
FAR
D（％）
FAR
低层独立式住宅
20
0．4
18
0．35
18
0．3
18
0-3
18
0．3
其他低层居住建筑
30
0．9
27
0．8
25
0．7
25
0．7
25
0．7
居住建筑（含酒店式公寓）
多层
33
1．8
30
'
1．6
30
1．4
高层
25
2．5
25
2．0
25
1．8
30
1．0
30
1．0
商业、办公建筑（含旅馆建筑、公寓式办公建筑）
多层
50
2．0
50
1．8
50
1．6
高层
50
4．0
45
3．5
40
2．5
40
1．2
40
1．2
工业建筑（一般通用厂房） 仓储建筑
低层
60
1．2
50
1．0
40
1．0
40
1．0
40
1．0
多层
45
2．0
40
1．6
35
1．2
35
1-2
35
1．2
高层
30
3．0
30
2．0
公共绿地
按照建设部《公园内部用地比例》的规定执行
注：
1．D-建筑密度，FAR一建筑容积率
2．本表仅适用于未编制详细规划的、小于或等于3万m2的单一基地
3．本表规定的指标为上限。
资料来源：
上海市城市规划管理技术规定（土地使用建筑管理）2003年
微观层面则是对各密度分区当中具体地块密度进行细分，总体原则是各地块密度分配结果总和不能导致“建筑总量的明显突破”。
这一层面的地块密度分配考虑到“土地用途、地块规模、交通条件和城市设计”四方面影响。
土地使用性质不同，地块密度也就不同，而“地块具备两种或以上的用途类型，综合用途地块的容积率显然会不同于单一用途地块容积率”。
而地块规模、交通条件和各地区地块面临的城市设计要求不同，地块密度也就应当相应调整。
总之，通过《深圳经济特区城市密度分布研究》实例介绍可以看出，城市密度分区原则法从城市建筑总量确定到地区密度分配，再到具体地块密度分配，逐级进行密度控制，系统结构清晰明了。
较之传统从单个局部地块出发，就地块论地块，制定容积率的做法，城市密度分区从全局出发，宏观控制规划地块开发总量，进而确定局部地块开发强度和建筑密度，层层推进，为控制性详细规划指标确定提供参考与外部框架，更显其全局性与科学性的特点。
另外，运用区位效率原则为主，辅以其他原则，对分区影响因子和权重制定划分也体现出该方法较强的适应性。
二、环境容量推算法
基于环境容量的可行性来制定控制指标，即根据建筑条件、道路交通设施、市政设施、公共服务设施的状况及可能的发展规模和需求，按照规划人均标准推算出可容纳的人口规模及相应的容积率等各项指标。
此方法优点在于计算比较简便，结果在一定情况下比较为准确，缺点是指标确定因素较单一，综合适应性不强。
环境容量指标较多，这里就供水容量推算主要控制性指标过程介绍如下：
建设用地面积=现状或规划用水量／单位建设用地综合用水量；
人口容量=建设用地面积/人均建设用地指标值
建筑总量=规划人均建筑面积×人口容量；
三、人口推算法
根据总体规划或分区规划对控制性详细规划范围内的人口容量以及城市功能的规定，提出人口密度和居住人口的要求；按照各个地块的居住用地面积，推算出各地块的居住人口数；再根据规划近期内的人均居住用地、人均居住建筑面积等，就可以推算出某地块的容积率、建筑密度、建筑高度等控制指标。
此方法资料收集简单，计算方法简易，缺点是对上级规划依赖性强，对新出现的情况适应性不强，且只适用于以居住为主的地块。
人口推算法推算主要控制性指标过程如下：
规划范围内居住用地总面积=人口容量×人均居住用地面积
按功能分区组织要求划分地块，分配居住用地；
地块人口容量=地块居住用地面积衔期人均居住用地面积
地块居住建筑量=地块人口容量×人均居住建筑面积
同理，计算出其他类型建筑量，与地块居住建筑量加和求得地块建筑总量；
地块容积率=地块建筑总量地块面积
根据上级城市设计及其他法定规划、规范对建筑限高控制，综合确定建筑限高值和建筑平均层数；
地块停车位个数=地块建筑量×停车位配置标准。
四、典型实验法
根据规划意图，进行有目的的形态规划，依据形态规划平面计算出相应的规划控制指标，再根据经验指标数据，选择相关控制指标，两者权衡考虑，用作地块的控制指标。
这种方法的优点是形象性、直观性强，便于掌握，对研究空间结构布局较有利，缺陷在于工作量大并存在较大局限性和主观性。
五、经济测算法
地块的不同容积率有着不同的产出效益，经济测算法就是根据土地、房屋搬迁、建设等价格和费用的市场信息，在对开发项目进行成本一效益分析的基础上，确定一个合适的容积率，使开发商能获得合适的利润回报，保证项目的顺利实施。
这种方法的优点是科学性和可实施性强，缺点在于采用静态匡算的方法，一些重要测算指标如房地产市场供求与价格等处于不断变化中，就难免导致测算结果不够准确。
经济测算法示例见附录一：
泉州古城控制性详细规划经济分析实例
六、类比法（经验归纳统计法）
通过分析比较与项目性质、类型、规模相类似的控制性详细规划项目案例，选择确定相关控制指标，如容积率、建筑密度、绿化率等。
这种方法的优点是简单、直观、明确，缺点是只能在相类似的规划项目中选取控制指标数值，如有新情况出现，则难以准确把握。
类比法推荐资料参见附录二：
建筑容量确定参考。
以上总结归纳了当前控制性详细规划编制工作中，主要控制指标确定的一般方法，这些方法适应了我国经济体制改革以来，城市大规模快速发展对城市土地使用控制和开发的需要；同时，近年来，随着城市规划学科体系和行业实践不断向前推进，控制性详细规划编制系统性、科学性及合理程度越来越受到关注，经济测算法和城市整体密度分区原则法等指标确定方法和工作方法，就是在这样的背景下产生的。
以上指标赋值方法各有特点，根据规划项目条件、内容、目标的不同，可针对性的选择使用，而每种方法在确定指标时都难免存在不足之处。
所以，实际工作中一般鼓励采用多种方法相互印证，综合运用上述方法来确定规划控制指标。
第三节控制性详细规划的编制内容深度与成果要求
一、深度要求
（一）基本要求
控制性详细规划是城市规划体系中的一个重要组成部分，它是城市总体规划各项指标能够落实的保证，是编制修建性详细规划的重要依据，也是城市规划管理部门进行城市规划管理的依据。
其成果表达深度应满足以下三方面要求：
1．既能深化、补充、完善落实总体规划、分区规划意图，又能落实到每块具体用地上。
2．土地租让、招议标底条件。
控制性详细规划应当控制城市开发在规划意图内有序进行，提供修建性详细规划的编制依据或具体城市开发项目的规划条件。
控制性详细规划将控制条件、指标与具体要求落实到相应的建设地块上进行控制，作为土地招议标底条件，在建设中付诸实施。
3．直接指导修建性详细规划和个案建设（规划设计条件）《（城市规划法）解说》第二十条指出：
“详细规划根据不同的需要、任务、目标和深度要求，可分为控制性详细规划和修建性详细规划两种类型。
”第二十五条指出：
“在城市规划区内，应根据旧区改建和新区开发的需要，编制控制性详细规划，作为城市规划管理和综合开发、土地有偿使用的依据。
”《城市规划编制办法》（1991）第二十一条、第二十二条规定了控制性详细规划的任务：
“以总体规划或分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求；控制建设用地性质、使用强度和空间环境作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。
以上规定从法律的角度确定了控制性详细规划对修建性详细规划和个案建设的指导地位。
（二）内容深度
按照我国《城市规划编制办法》中的要求，控制性详细规划的内容深度要求如下：
1．详细规定所规划范围内各类不同使用性质用地的界线，规定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型;
2．规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标，规定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距等要求；
3．提出各地块的建筑体量、体型、色彩等要求；
4．确定各级支路的红线位置、控制点坐标和标高；
5．根据规划容量，确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线；
6．制定相应的土地使用与建筑管理规定。
需要说明的是，在落实总体规划和分区规划的前提下，在满足《城市规划编制办法》、《城市规划编制办法实施细则》的基础之上，根据规划的具体地段的位置、性质、开发规模的不同要求，控制性详细规划在深度方面有所不同。
例如，城市中的工业开发区，规划控制的内容就应当与其他地段不一样。
由于开发区内工业的性质，类别往往具有不确定性，仅笼统地区分污染、轻污染和重污染工业还缺少量的控制，因此有必要就它对环境污染的影响程度作出具体控制，可以分别用允许排放的废气、烟尘、污水的单位有害物含量和噪声等级作出指标控制，此外还可以就其允许耗用水、电等能源量进行控制，
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